"ReDCE núm. 43. Enero-Junio de 2025"
"ReDCE núm. 43. Enero-Junio de 2025"
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Las persistentes y múltiples cuestiones relativas a la naturaleza y a la legitimación democrática de la Unión Europea han sido nuevamente objeto de debate en la pasada Conferencia sobre el Futuro de Europa[1]. En dicha ocasión se elaboraron numerosas propuestas de revisión de los Tratados europeos relativas a la estructura de la Unión, la governance económica, la protección de los derechos sociales, la gestión de la migración, la regulación de la transición digital y de la sostenibilidad ecológica, así como la previsión de una participación más directa de los ciudadanos dentro de un proyecto destinado a la construcción de una nueva democracia europea[2].
La amplia y heterogénea reconsideración del funcionamiento de la Unión fue determinada, sobre todo, por la activación del procedimiento de adhesión a la UE por parte de algunos Estados de Europa del Este[3]. Del mismo modo, el Report “Sailing on hight seas: reforming and enlarging for the for 21 century”[4] definió un programa de modificaciones del TUE y del TFUE. Dicho documento fue elaborado por un Comité de 12 expertos, nombrados por el Gobierno francés y el Gobierno alemán, denominado Working Group on EU Institutional Reform, Paris-Berlin; en el mismo se auspicia un cambio estructural de las competencias de la Unión, mediante una redefinición de la governance política y económica[5].
En virtud de tales iniciativas, el Parlamento Europeo ha activado recientemente el procedimiento ordinario de revisión de los Tratados, solicitando al Consejo Europeo la convocatoria de la Convención para debatir las siguientes enmiendas: el establecimiento de un sistema bicameral; un mayor recurso a la mayoría cualificada en algunos sectores de competencia de la Unión; el reconocimiento de un papel de co-legislador al Parlamento europeo-mediante el derecho de iniciativa legislativa-, la modificación de las normas sobre la composición de la Comisión y, finalmente, un fortalecimiento de los instrumentos de participación directa de los ciudadanos europeos[6].
Dicha iniciativa de revisión se presta a ser examinada no solo desde el punto de vista del contenido, sino también respecto al método. Es decir, dentro del Report preparado por el Comité de expertos, el procedimiento ordinario fue definido como una “decisión constitucional”[7], planteando así la cuestión de si tal expresión puede implicar una aproximación a un procedimiento de revisión constitucional. De esta hipótesis se derivan problemas que afectan no solo al contenido de las reformas de la Unión, sino también al método relativo al reciente recurso al art. 48 TUE.
Más precisamente, al margen de la pasada Conferencia sobre el futuro de la Unión Europea (CSFUE), se debatió la eventualidad de modificar el procedimiento de revisión ordinaria de los Tratados europeos, sustituyendo el consenso unánime de los Estados por la mayoría cualificada[8]. Sin embargo, esta propuesta fue criticada por el Grupo de expertos, precisando que “la mayoría cualificada no puede preverse para algunas decisiones constitucionales, como la modificación de los Tratados UE, la aceptación de nuevos miembros y la adaptación de las instituciones de la UE”[9].
Por lo tanto, la cuestión que se plantea es si puede considerarse admisible la inclusión del art. 48 TUE en el ámbito de un procedimiento de revisión constitucional.
Así, las siguientes notas examinarán el problema de la naturaleza jurídica de la “decisión constitucional” del art. 48 TUE. En particular, se analizará el procedimiento de revisión de los Tratados a la luz de las posibles evoluciones de su “vocación” constitucional, que se remonta a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Además, se prestará atención al respeto de las cargas procedimentales previstas en dicho iter, así como a la posible “coexistencia” con el procedimiento simplificado y con las denominadas “cláusulas pasarela”. Estos últimos aspectos se examinarán teniendo en cuenta las propuestas más recientes de revisión del párrafo 7 del artículo 48 TUE.
El propósito del presente trabajo, por tanto, será verificar si la aproximación planteada en el Report puede relanzar una perspectiva de “constitucionalización” de los Tratados europeos, o si se trata de otra “ambición frustrada”[10] de las reformas in itinere.
Desde la elaboración del proyecto de Constitución europea, el art. 48 TUE representó una de las cuestiones en las que más se pusieron a prueba las ambiciones de transformación de la naturaleza de los Tratados europeos[11].
Como es sabido, el art. 48 TUE fue objeto de debate respecto a su posible aproximación a un procedimiento de revisión constitucional por la presencia de ciertos agravantes procedimentales, como la Convención, la decisión unánime requerida para la aprobación de las modificaciones y, finalmente, la ratificación unánime por parte de los Estados miembros[12]. Más precisamente, dicha problemática se vio condicionada por el heterogéneo y casi inabarcable debate sobre la existencia de una Constitución europea, desarrollado incluso después de la adopción del Tratado de Lisboa[13].
Por un lado, desde la elaboración del Tratado, algunos estudios destacaron que “Europa es un terreno de experimentación”[14], o mejor dicho, “una aventura (..). Cada vez que oímos pronunciar la palabra Europa no nos queda claro si se refiere a la realidad territorial concreta y delimitada que existe dentro de las fronteras meticulosamente trazadas por documentos legales y tratados políticos aún no revocados o a la esencia que flota libremente (..) sin fronteras”[15]. Se interpretaron así las peculiaridades de la integración europea, exaltando su unicidad respecto a las experiencias nacionales. En esta perspectiva, “lidiar con un organismo que presenta características diferentes respecto al derecho nacional y que, en consecuencia, escapa a cualquier intento de encuadramiento, no debe necesariamente entenderse en un sentido negativo sino positivo, como un elogio de la diversidad respecto a las otras experiencias pasadas”[16]. Por lo tanto, en virtud de tal singularidad, expresiva de una convergencia de pueblos, de Estados y de intereses heterogéneos, se afirmaba que la Unión “no podía sino asumir una connotación intrínsecamente precaria, pero en este caso, la precariedad constituiría un factor de desarrollo y no de retroceso para Europa”[17].
En verdad, la adopción del Tratado de Lisboa hizo presagiar el nacimiento de un constitucionalismo “post-nacional”[18], que se expresaba en un texto con una impronta constitucional forzosamente diferente de las Constituciones nacionales.
Por otro lado, dichos elementos inéditos encerraban la existencia de un texto “materialmente” constitucional; en el sentido de que las incertidumbres post-Laeken sí habían impedido constatar la adopción de una Constitución en sentido formal, pero no inhibieron la subsistencia de una Constitución material por la presencia de algunas disposiciones sintomáticas de un acto de tal naturaleza[19]. De hecho, a las peculiaridades de la Unión se sumaban algunos elementos típicos de la existencia de una Constitución, entre los cuales la enunciación de los principios y de los valores fundantes de la UE, el papel del Tribunal de Justicia como garante de la rule of law, y finalmente el procedimiento de revisión “agravada” previsto por el art. 48 TUE[20].
Parte de la doctrina, como es sabido, interpretó esta última hipótesis en el sentido de la existencia de un “Tratado constitucional”. Con esta acepción se aludía a la adopción de un texto de carácter “híbrido” en el que coexistían normas de derecho constitucional y disposiciones de matriz internacional[21]. En concreto, mientras los principios fundamentales y los valores fundantes de la Unión Europea subyacían a una vocación “constitucional” del Tratado de Lisboa, algunas instituciones reconocibles en la “ratificación”, en la “adhesión” y en la “autorización”, mencionadas en ciertas disposiciones del TUE y del TFUE, denotaban la subsistencia de una herencia de derecho internacional del propio Tratado[22]. En tal sentido, también el procedimiento de revisión ex art. 48 TUE reflejaba esta doble dimensión, ya que se caracterizaba por ciertos agravantes típicos de un procedimiento de revisión constitucional y algunos elementos más afines a los procedimientos de estipulación y revisión de los Tratados internacionales[23].
Es cierto, sin embargo, que tales reconstrucciones no resultaron en absoluto compartibles cuando se puso el acento en una condición previa y imprescindible para encuadrar el art. 48 dentro de un procedimiento constitucional: es decir, la existencia de una verdadera y propia Constitución. Al respecto, de hecho, algunos Autores expresaron numerosas dudas en cuanto a la existencia de un texto constitucional europeo, principalmente por la imposibilidad de transponer al plano supranacional los topoi tradicionales del constitucionalismo post-democrático, que luego encontraron su expresión más inmediata en los textos rígidos de los Estados miembros[24]. En términos más generales, la ausencia de un Estado en sentido tradicional[25], la carencia de un pueblo como entidad política unitaria[26] y capaz de atenuar la naturaleza del Tratado[27], además de la incierta definición de una forma de gobierno[28] fueron otros tantos factores determinantes que impidieron constatar la existencia de una Constitución como expresión de las tradiciones comunes a los Estados miembros.
Por estas razones, el Tratado de Lisboa fue definido como un “hermafrodita”[29], es decir, “ni una Constitución ni un Tratado internacional”[30], lo que llevó a la discutible aproximación del procedimiento de revisión de los Tratados a una decisión constitucional, dado que sus agravantes no representaban la “causa de la rigidez” del texto normativo[31]. Con tal expresión se alude al copioso y casi inabarcable debate sobre la identificación del “fundamento (es decir, la causa) de la rigidez de la Constitución”[32], reconocible por algunos “en la explícita previsión de un procedimiento especial de revisión constitucional”[33]. De hecho, “desde un punto de vista estrictamente jurídico-positivo, la rigidez de un texto constitucional solo es reconducible en la medida en que se constate en un determinado ordenamiento la presencia de agravantes o diferencias de procedimientos para la revisión de la Constitución, de modo que desde este nuevo ángulo visual estos últimos ya no aparezcan como consecuencia de la rigidez de la Constitución sino como causa de la misma”[34].
Si bien se ha señalado la discutibilidad de esta opción metodológica para constatar la inexistencia de una Constitución europea[35], tal teorización adquiere nuevamente relevancia porque el Report asimila el procedimiento de revisión de los Tratados a un procedimiento de revisión constitucional.
A la luz de lo expuesto, resulta útil detenerse en uso al art. 48 TUE durante la vigencia del Tratado de Lisboa, con el fin de identificar los elementos que respalden la naturaleza constitucional de dicho procedimiento.
Por un lado, la inclusión del art. 48 TUE dentro de un procedimiento de revisión constitucional podría justificarse a la luz de lo sucedido durante la emergencia de la Eurozona en 2008 y la pandemia sanitaria de la Covid-19.
La instauración del “estado de excepción económico”[36] “impulsó la adopción de reglamentos y Tratados extra-UE[37], evitando así recurrir al procedimiento de revisión ex art. 48 TUE. A este respecto, cabe señalar que solo al término de la emergencia de la Eurozona se empezó a reflexionar sobre la falta de protección de los derechos de los ciudadanos europeos[38], preparando así proyectos de modificación de los Tratados mediante un recurso simultáneo al procedimiento de revisión ordinario[39].
El mismo razonamiento puede aplicarse a la emergencia sanitaria provocada por el virus Covid-19.
El estado de excepción pandémico”[40] fue afrontado mediante la adopción de actos reglamentarios y la conclusión de Tratados extra-UE, evitando nuevamente el recurso al art. 48 TUE. Como prueba de lo señalado, solo con el reciente recurso al procedimiento ordinario se planteó la necesidad de adecuar las normas constitutivas a la governance de la transición eco-sostenible.
En síntesis, durante los acontecimientos de carácter emergencial se constata una falta de recurso al procedimiento ordinario de revisión de los Tratados. Esta observación podría reforzar la existencia de un procedimiento de revisión constitucional, dado que, según una Mortati, no puede recurrirse a un procedimiento de revisión constitucional durante una emergencia[41], en cuanto que sus exigencias lo hacen incompatible con circunstancias de tal excepcionalidad[42]. En efecto, las exigencias procedimentales determinan una “complejidad y una lentitud”[43] que hacen inadecuado dicho procedimiento para gestionar eventos de este tipo, que notoriamente requieren celeridad en la acción y en la producción normativa[44]. De este modo, la gestión de las emergencias globales avalaría la inclusión del art. 48 TUE dentro de un procedimiento de revisión constitucional, considerando que su complejidad y la lentitud han impedido su utilización en tales situaciones de emergencia, lo que sostendría la naturaleza constitucional de sus requisitos.
Sin embargo, es cierto que, partiendo de otros presupuestos, tal reconstrucción puede asumir también un cariz diferente.
Sin duda, tras la adopción del Tratado de Lisboa, Europa ha “vivido una experiencia de crisis”[45], más que nunca, ya que ha afrontado una regresión económica de notables efectos; además, a escasos años de distancia, fue golpeada por una pandemia mundial de alcance exponencial tanto para la salud de los ciudadanos como para la evolución de los mercados financieros.
Bajo tales acontecimientos se ha puesto de manifiesto la multiplicidad de contradicciones relativas a la inexistencia de un texto constitucional. En particular, según parte de la doctrina, en estas fases ha prevalecido una lógica mercantilista, predominantemente inspirada en asegurar una “condicionalidad de los préstamos, contenida en actos secundarios”[46], omitiendo garantizar así un rango superior y “constitucional” a los principios y valores enunciados en el Tratado de Lisboa[47]. Se refiere especialmente a la solidaridad, a la protección de los derechos fundamentales y sociales de los ciudadanos y, finalmente, a la dimensión representativa de las decisiones y actos relativos a la gestión de tales eventos[48]. Ante tales observaciones, difícilmente puede admitirse la existencia de un procedimiento de revisión con una “vocación constitucional”, porque de forma previa subsiste el problema de la existencia de una verdadera Constitución. Si bien estos aspectos, relativos al respeto del mandato constitucional durante las emergencias globales, también han interesado al ámbito interno[49], puede señalarse, sin embargo, que estas mismas cuestiones, trasladadas al plano supranacional, asumen un significado aún más emblemático, pues no puede darse por sentada la existencia de una Constitución rígida.
También por estas razones, los recientes emergencias pueden desmentir la interpretación adoptada en el Report, en el sentido de que la falta de usoal art. 48 TUE difícilmente puede reconducirse al objetivo de salvaguardar la rigidez del texto constitucional. Por este motivo, la falta de uso del art. 48 TUE se presta a ser interpretada no tanto como el respeto de la “decisión constitucional” sino más bien como una elección de “oportunidad”, dado que un procedimiento excesivamente gravoso, como el ordinario, no habría permitido afrontar con prontitud eventos de tal magnitud. En este sentido, los agravios carecen de una implicación de tipo constitucional.
En el Report “Sailing on high seas: reforming and enlarging for the 21st century” se declara que no podrá modificarse la unanimidad y el consentimiento común previstos dentro del procedimiento ordinario de revisión de los Tratados europeos[50].
Por lo tanto, es como si se hubiera identificado una suerte de “límite” a la revisión del art. 48 TUE, lo cual encuentra confirmación también en la Resolución del PE, cuyos enmiendas afectan únicamente al párrafo 7 de dicha disposición. Se trata de un aspecto singular, considerando que el Tratado de Lisboa no contiene expresos “límites” a la revisión de las normas primarias.
Además, la cuestión de los límites a la revisión de algunas normas de los Tratados europeos había sido abordada incidentalmente por el Tribunal de Justicia, que se pronunció especialmente sobre la imposibilidad de revisar el sistema jurisdiccional europeo, subyacente al control de la primauté comunitaria[51]. Más precisamente, en aquella decisión, el juez europeo puso el acento en la inmodificabilidad del principio de primacía del derecho comunitario, al que se vinculaba la relevancia de su papel en relación con el respeto a la primacía del derecho europeo[52].
Así pues, ha sido más bien parte de la doctrina la que ha identificado límites “materiales” y “implícitos” a la revisión de las normas fundacionales tras la adopción del Tratado de Lisboa[53]. En esta hipótesis reconstructiva, de hecho, se advierte la inmodificabilidad de los principios “escritos y no escritos” de fundación de la UE, de las disposiciones que regulan las instituciones supranacionales, así como de las normas relativas a la relación con los Estados miembros contenidas en el TUE y en el TFUE[54]. A este respecto, además, se ha sostenido la imposibilidad de modificar los arts. 4 y 5 TUE[55]. Es decir, entre los límites a la revisión de los Tratados europeos se incluye la protección de las identidades constitucionales nacionales, además de los espacios de ejercicio de la soberanía estatal conforme a las referencias previstas por los Tratados fundacionales[56]. Esta consideración se justifica en virtud de la circunstancia de que una revisión de tales normas podría fomentar un recurso más frecuente al denominado criterio del opting-out, llegando incluso a priorizar la eventualidad del ejercicio del derecho de retirada conforme al art. 50 TUE[57]. Es decir, la modificación del art. 4 TUE se presenta como una eventualidad arriesgada, en cuanto supondría dejar de lado el respeto a las identidades constitucionales nacionales, un reconocimiento indispensable para identificar las limitaciones de soberanía impuestas a los Estados en relación con la participación en la UE. Por lo tanto, si no se respetase el límite a la revisión del art. 4 TUE, podría verificarse un uso más frecuente del art. 50 TUE y, en consecuencia, el ejercicio del derecho de retirada.
Por el contrario, no puede extraerse referencia alguna respecto a la revisión del art. 48 TUE. El problema surge sobre todo si se parte de la hipótesis de una equiparación del procedimiento ordinario de revisión de los Tratados a un procedimiento de revisión constitucional. Es sabido, de hecho, que cuando se afronta el problema de la revisión de la norma sobre la revisión se sobreentienden las inmensas cuestiones conexas a la teoría “del auto-referencia” de Ross[58]. Según el autor, las normas sobre la revisión constitucional no serían modificables ni siquiera mediante el mismo procedimiento de reforma, dado que instituyen asimismo “una autoridad constituyente distinta de la legislativa”[59]. Sin embargo, “acorralado por preocupaciones de carácter práctico, posteriormente Ross ofreció una solución al mencionado puzzle asignando al procedimiento en cuestión una validez constitucional que convalidaría (en virtud de una norma presupuesta exponencial) la designación de un sucesor – mediante delegación de competencia – por parte del titular del poder de reforma de la Constitución”[60].
Si se equipara el procedimiento de revisión de los Tratados a una decisión constitucional, la afirmación contenida en el Report según la cual el procedimiento ordinario de revisión de los Tratados es inmodificable equivale a incluirlo en una norma de derecho “presupuesto”[61]. Es decir, el art. 48 TUE, como norma preexistente a la existencia del propio texto normativo en el que se contiene, no podría ser modificado ni siquiera mediante el mismo procedimiento ordinario de revisión.
Además, esta última hipótesis reconstructiva podría resultar relevante también partiendo de la existencia de un “Tratado constitucional”[62]. En este caso, de hecho, la ratio subyacente a tal “límite” podría encontrarse en la no atenuación de las exigencias procedimentales presentes tanto en la llamada “fase comunitaria” como en la “fase nacional”[63]. De este modo, teniendo en cuenta lo sostenido en el Report, cuando se discuta la revisión de la norma sobre la revisión de los Tratados, ambas fases del procedimiento asumirían la misma relevancia en términos de inmodificabilidad. Es decir, tanto la fase comunitaria como la nacional contienen agravantes procedimentales no modificables por ser expresión de la naturaleza constitucional de dicho procedimiento.
Muy distintas consideraciones podrán hacerse si se subraya que para admitir la existencia de un “límite” a la revisión del procedimiento de revisión constitucional debe presuponerse la existencia de una Constitución rígida. Como es sabido, de hecho, parte de la doctrina había identificado límites “formales” a la revisión de la norma sobre la revisión, con el fin de evitar una alteración de las garantías procedimentales relacionadas con el respeto a la rigidez constitucional[64].
Por lo tanto, si se excluye que el Tratado de Lisboa sea una Constitución rígida, resulta incierto hablar de límites “formales” a la revisión del art. 48 TUE, al menos en el sentido tradicionalmente atribuido a dicha locución. Además, estas observaciones parecen encontrar confirmación también en los trabajos de la CSFUE y en el Report. De hecho, en dichos foros se mencionó varias veces la eventualidad de modificar las normas primarias recurriendo a modalidades “alternativas” al art. 48 TUE[65]. Es decir, en caso de no alcanzarse la unanimidad sobre las propuestas de revisión in itinere, se había planteado la posibilidad de modificar algunos sectores neurálgicos de la governance europea mediante la adopción de actos reglamentarios o Tratados extra-UE[66].
Además, en esta última hipótesis, la inmodificabilidad del art. 48 TUE perdería completamente la “dimensión constitucional”, ya que se presentaría como una regla procedimental eludible mediante el recurso a procedimientos legislativos que no requieren el consenso unánime. Dicho de otro modo, se seguiría una solución completamente opuesta a la revisión formal, que exige el respeto de los agravantes procedimentales expresivos de la naturaleza constitucional. Más bien, se continuaría alimentando ese denominado “proceso de revisión semi-permanente”[67] que desde hace tiempo caracteriza el federalizing process, una práctica a su vez muy discutible que en el pasado contribuyó a modificar las normas fundacionales a través de actos y costumbres ajenos al art. 48 TUE[68].
Pues bien, el “proceso semi-permanente de revisión” de los Tratados podría repetirse, si no acentuarse, debido a las sobrevenidas y simultáneas exigencias de ampliación de la Unión. A tal fin, el límite a la revisión del art. 48 TUE se presentaría como una elección principalmente dirigida a favorecer la participación de los Estados en la UE. Es decir, con el fin de alentar la participación de los países de Europa del Este, se dejarían inalterados los agravantes procedimentales previstos en el procedimiento ordinario, demostrando así la voluntad de construir un ordenamiento supranacional basado en el consenso común respecto a las modificaciones de las normas fundacionales. En sustancia, el art. 48 TUE sería eludido por el proceso de revisión semi-permanente, alimentado por el recurso a procedimientos decisorios como la firma de Tratados extra-UE o actos reglamentarios, que permiten modificar igualmente las normas primarias sen que sea necesario alcanzar el consenso común.
Como es sabido, el art. 48 párr. 6 TUE regula un procedimiento simplificado de revisión de los Tratados europeos. La simplificación consiste en la no convocatoria de la Convención y en la sustitución del consentimiento común por la deliberación unánime del Consejo europeo[69].
El debate surgido en el momento de la adopción del Tratado de Lisboa se centró principalmente en la posibilidad de conciliar esta modalidad de revisión de los Tratados con la “vocación constitucional” del procedimiento ordinario[70]. En otras palabras, se planteaba el problema de preservar la “rigidez” del procedimiento ordinario frente a la “flexibilidad” del procedimiento simplificado[71].
Partiendo de lo declarado en el Report y, es decir, de la existencia de una decisión constitucional, esta subdivisión podría ser reconducida a lo previsto en algunas Constituciones, que distinguen los procedimientos de revisión puntual de aquellos de revisión total/orgánica[72]. Es decir, queriendo subentender la “vocación constitucional” del art. 48 TUE, podría hipotetizarse que el procedimiento simplificado esté destinado a modificaciones “puntuales” de las disposiciones contenidas en la tercera parte del TFUE[73], mientras que el procedimiento ordinario se aplicaría para aprobar revisiones más amplias relativas al funcionamiento de la UE. En este sentido, la simplificación procedimental del párrafo 6 sería justificable en virtud del contenido y de la tipología de la revisión, de igual modo que lo previsto en algunos procedimientos constitucionales.
Sin embargo, en una lógica completamente distinta, esta subdivisión puede transformarse en una dicotomía si se destaca que la simplificación procedimental contribuye a un debilitamiento de la dimensión “dialéctica” del procedimiento de revisión ordinario. De hecho, el procedimiento simplificado prevé la exclusión de dos exigencias procedimentales, como la convocatoria de la Convención y la consecución del consentimiento común, que remiten a un enfrentamiento entre las instituciones nacionales y las supranacionales sobre la modificación de los Tratados. En particular, la previsión de procedimientos de revisión constitucional parcial o total no se justifica por la voluntad de disminuir los requisitos procedimentales[74]. Es decir, esta distinción no está dirigida a “simplificar” las modificaciones de la Constitución, sino a distinguir el alcance de los agravantes según el contenido de la propuesta de revisión[75]. Más precisamente, el recurso al procedimiento parcial no alude a una simplificación de los requisitos procedimentales respecto a los disciplinados en el procedimiento de revisión total. Al contrario, el objetivo es distinguir en primer lugar una forma de revisión agravada en caso de modificaciones puntuales y otra forma de revisión aún más agravada para modificaciones más amplias o incluso totales de la Constitución[76]. A la inversa, en el art. 48 TUE se observa una escalation inversa, ya que de un procedimiento ordinario agravado se pasa a un procedimiento enteramente simplificado, con el fin de introducir más rápidamente las revisiones de las normas instituyentes. En apoyo de esta consideración puede citarse lo ocurrido con la revisión “simplificada” del art. 136 TFUE.
Como es sabido, dicha modificación introdujo el Mecanismo Europeo de Estabilidad, con el fin de instituir un organismo competente para gestionar los llamados fondos “salva-Estados”[77].
Si por un lado ese recurso al procedimiento simplificado fue considerado indispensable para resolver la crisis de la deuda soberana, por otro lado fue cuestionado porque alteró la ratio subyacente al procedimiento ordinario[78]. Con esto se quiere decir que en aquella ocasión la activación del procedimiento simplificado fue orientada predominantemente por la necesidad de aprobar “rápidamente” la modificación del art. 136 TFUE, con el fin de intervenir lo antes posible en la consolidación de los déficits estatales[79]. De modo, la elección entre el procedimiento ordinario y el procedimiento simplificado no fue dictada por motivaciones de trasfondo “constitucional” sino por razones prácticas, coincidentes únicamente con la contención de la regresión económica.
Aunque aquella revisión habría producido una reducción en la esfera de la soberanía estatal en lo que respecta a la consolidación de las finanzas públicas, hasta el punto de requerir el consentimiento común[80], se prefirió recurrir al procedimiento simplificado por ser más “elástico”[81] al carecer de agravantes y considerarse así más idóneo para afrontar la emergencia económica.
Por otra parte, este problema no parece ser objeto de reflexión al margen de las reformas in itinere. Es decir, al no haberse propuesto ninguna enmienda referente al párrafo 6, es como si persistiera la dicotomía entre los dos procedimientos sobre todo respecto a la ambición constitucional del procedimiento ordinario. En el sentido de que, dado que el Report ha encuadrado expresamente el art. 48 TUE en una decisión constitucional, habría debido plantear una modificación del procedimiento simplificado, que difícilmente se concilia con el reconocimiento de la naturaleza constitucional del procedimiento ordinario.
Tras la CSFUE se han elaborado heterogéneos proyectos de modificación de las normas fundacionales, concernientes a sectores muy heterogéneos de competencia de la UE[82]. El mismo método se ha empleado en el Report “Sailing on high seas: reforming and enlarging for the 21 century”, en el cual se propuso un programa de reformas de numerosas disposiciones del TUE y del TFUE. Igualmente, en la Resolución del PE se aprobó una propuesta de modificación de los Tratados europeos dirigida a modificar múltiples normas primarias, en una óptica predominantemente orientada a reforzar el papel de la Asamblea europea en los procedimientos decisionales de la governance[83].
El problema que se plantea es si el art. 48 TUE legitima revisiones heterogéneas o incluso totales de los Tratados. Y sobre todo, qué implicaciones habrá sobre el encuadre del art. 48 TUE en el ámbito de una decisión constitucional.
Conviene adelantar que el art. 48 TUE no especifica ningún “límite dimensional”[84] de las revisiones aprobadas con procedimiento ordinario, contribuyendo así a alimentar la incertidumbre.
Debido a ciertos aspectos podría admitirse una revisión amplia de los Tratados remitiéndose a la distinción con el procedimiento simplificado. En el sentido de que, si el procedimiento simplificado está destinado a aportar revisiones “menores” y “puntuales”[85], precisamente porque conciernen únicamente a la tercera parte del TFUE, entonces podrá recurrirse al procedimiento ordinario para modificaciones amplias respecto a todos los demás sectores, incluidos aquellos neurálgicos para el funcionamiento de la UE.
Sin embargo, la admisibilidad de revisiones amplias de los Tratados podría resultar discutible señalando que dicho procedimiento ha sido calificado como una “decisión constitucional”. Es decir, siguiendo cierta interpretación, usualmente los agravantes procedimentales están previstos con el fin de inhibir modificaciones orgánicas o totales de la Constitución, salvo en el supuesto de que se prevean procedimientos aún más agravados destinados a este tipo de revisiones[86]. Así, admitir revisiones heterogéneas o totales de los Tratados europeos equivaldría a atenuar la dimensión constitucional del procedimiento ordinario ex art. 48 TUE, porque sus requisitos no han sido estructurados para cumplir con tal finalidad. Mejor dicho, el art. 48 TUE no prevé otro procedimiento ordinario para las modificaciones más amplias de los Tratados sino que se refiere únicamente a proyectos de modificación de las normas fundacionales.
Respecto a las competencias, el procedimiento ordinario permite “reducir o aumentar las competencias de la Unión, ya previstas en los Tratados”[87]. Por lo tanto, se podrá recurrir al art. 48 TUE para introducir nuevas competencias a cargo de la Unión. En cambio, en el procedimiento del apartado “la decisión a que se refiere el segundo párrafo no podrá ampliar las competencias atribuidas a la Unión en los Tratados”.
Las reformas in itinereprevén la inserción de nuevas materias en el Tratado de Lisboa, como la transición eco-sostenible, consecuente al llamado cambio RePower y antes aún al Next Generation, la transformación digital, motivada por la introducción de sistemas de inteligencia artificial, así como el reconocimiento de “nuevos” derechos de los ciudadanos europeos[88]. Puede deducirse por tanto que estos intentos de revisión no se limitan solo a “aumentar o reducir” las competencias previstas en los Tratados, sino que añadirían nuevas materias, a las que podría reconectarse un aumento de las competencias de la Unión.
Precisamente en lo que se refiere a las competencias, otro problema concierne a aquellos proyectos de reforma que disciplinan una distinta estructura decisional del ordenamiento europeo. Al respecto basta citar las enmiendas contenidas en la Resolución del PE que modifican los arts. 14, 15, 16 TUE delineando un sistema bicameral y un nuevo Ejecutivo europeo[89]. Teniendo en cuenta lo establecido por el art. 48 TUE se plantearía la cuestión de si la extensión de las competencias de la UE puede incluir también una reforma de los poderes y funciones de las instituciones supranacionales. En caso de que se optase por una interpretación restrictiva del art. 48 TUE, el sistema bicameral y el mecanismo de confianza a instaurarse con el Ejecutivo europeo[90] se perfilarían no solo como una reforma amplia, sino sobre todo estructural del ordenamiento europeo. Tal hipótesis determina la incompatibilidad de modificaciones de tal género con el método previsto por el art. 48 TUE, dado que, como se ha señalado, para cambiar la naturaleza y la estructura de las normas instituyentes deberá plantearse la reformulación de los Tratados europeos y no simplemente su revisión[91]. En esta perspectiva, admitir modificaciones amplias equivaldría más bien a reformular los Tratados, lo que requeriría un procedimiento diferente al de revisión ordinaria.
En el marco de la Conferencia sobre el Futuro de Europa se propuso una modificación de las denominadas “cláusulas pasarela” para extender el recurso a tales procedimientos también a otras materias de competencia de la UE[92].
Dicha iniciativa fue acogida también en la elaboración del Report “Sailing on high seas: reforming and enlarging for the 21 century”, en el cual se incluyó la revisión del párrafo 7 del art. 48 TUE[93], sugiriendo la ampliación de las cláusulas pasarela con el fin de modificar con mayor celeridad las normas primarias. También en la Resolución del Parlamento Europeo, la enmienda 64 prevé que “para la adopción de tales decisiones el Consejo Europeo deliberará por mayoría cualificada (y no más por unanimidad) previa aprobación del Parlamento Europeo que se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen”[94].
Como es sabido, las cláusulas pasarela se distinguen en generales y específicas; ellas regulan un modo de revisión de los Tratados ulteriormente simplificado respecto al procedimiento previsto en el párrafo 6, en cuanto asignan al Consejo Europeo el poder de aprobar modificaciones de las normas institucionales, cuando el TFUE prevea que el Consejo adopte por unanimidad actos legislativos especiales[95].
Dicho mecanismo evoca un procedimiento de revisión bastante limitado, ya que su ámbito de aplicación se circunscribe a los casos en que el Consejo delibera por unanimidad y en las hipótesis expresamente indicadas por el TFUE[96].
No obstante, esta perspectiva podría cambiar de manera significativa en caso de que fueran aprobadas las reformas in itinere, en las que se prevé la extensión del ámbito de aplicación de tales cláusulas. Es decir, que si ahora el recurso a tales simplificaciones procedimentales está destinado a introducir modificaciones específicas de las disposiciones del TFUE o del título V del TUE, su ulterior flexibilización podrá determinar un uso más frecuente incluso para modificar sectores decisivos para el funcionamiento de la UE.
Tales propuestas parecen retomar una comunicación de la Comisión, en la que se proponía la posibilidad de utilizar las cláusulas pasarela en el ámbito de la PESC, con el fin de promover un papel más incisivo de la Unión[97], también con base en lo que había auspiciado anteriormente el Presidente Juncker en su discurso sobre el Estado de la Unión[98]. Por este motivo, la Comisión planteó el recurso a tales cláusulas también en el ámbito de los derechos humanos, en los foros internacionales, en la adopción y modificación de regímenes sancionadores, en la modificación de las normas sobre reducción de emisiones contaminantes, en la disciplina de los derechos de imposición y de los tipos impositivos, en las políticas de protección social, así como en la reducción de las discriminaciones dentro del espacio común[99].
Pues bien, respecto a las propuestas actualmente en discusión, en caso de ser aprobada la enmienda contenida en la Resolución del PE, algunas de las materias que había sugerido la Comisión serán modificables mediante una decisión por mayoría cualificada del Consejo. Por lo demás, esta eventualidad no parece tan remota a la luz de los cambios auspiciados como consecuencia de la ampliación de la participación en la Unión Europea de otros Estados. Basta pensar que la Presidenta de la Comisión Europea ha reiterado que la ampliación de la Unión a otros Estados sugiere un replanteamiento de las normas pasarela para permitir una adaptación más inmediata de los Tratados institucionales a las exigencias impuestas por el avance del proceso de integración[100]. No solo eso, la reciente necesidad de acompañar al Green Deal la adopción del denominado Industrial Deal, indispensable para hacer Europa más competitiva tras los resultados de las elecciones americanas y el conflicto ucraniano, acentúa la perspectiva de revisión de los Tratados hacia modalidades procedimentales más ágiles.
De todos modos, en espera de mayores desarrollos, de este contexto trasluce no solo una flexibilización del párrafo 7 TUE, sino también un cambio de la naturaleza constitucional del procedimiento ordinario. En efecto, con la reciente práctica se privilegia la revisión de los Tratados desprovista de los requisitos que, como es sabido, cualifican los procedimientos de revisión constitucional. Por otro lado, la reforma del párrafo 7 podría incluso desmentir “la duración ilimitada” de los Tratados, tal como prevé el art. 356 TFUE. En efecto, allí donde se hallaba en tal disposición de cierre de los Tratados europeos una vocación constitucional a través de una suerte de tensión ad aeternitatem de tales textos[101], este elemento podría sufrir cierta atenuación a causa de la extensión de las cláusulas pasarela, tales que favorezcan una modificación más inmediata de las normas institucionales.
El papel del Parlamento Europeo en el procedimiento de revisión de los Tratados ha sido desde hace tiempo objeto de debate respecto a la hipótesis de garantizar la aplicación de la democracia representativa dentro del art. 48 TUE. Desde el principio, de hecho, una autorizada doctrina destacó que tal procedimiento se caracterizaba por una carencia del poder decisional del Parlamento Europeo, a causa del preeminente papel de los Ejecutivos nacionales y de las instituciones tecnocráticas[102]. Este problema persistió también en la elaboración de la Constitución Europea, cuando se señalaba la reducida participación decisional del Parlamento en tal procedimiento[103]. De hecho, el art. 48 TUE prevé una actividad propositiva del PE respecto a las decisiones de modificación de las normas institucionales que son predominantemente prerrogativa del Consejo y de la Comisión. O mejor dicho, el Parlamento Europeo puede someter al Consejo y a la Comisión proyectos destinados a modificar los Tratados y podrá solicitar al Consejo Europeo la convocatoria de la Convención para discutir tales modificaciones.
Por un lado, se ha sostenido que la reducida participación del PE en el procedimiento ordinario de revisión ha asumido un valor diferente después del fortalecimiento de los instrumentos de cooperación entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales en algunos procesos decisionales[104]. En esta perspectiva, es decir, la cooperación interparlamentaria ha sido interpretada como una importante novedad para la aplicación de la democracia representativa en el ámbito supranacional, previendo una mayor implicación del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales en la governance europea[105] y atenuando así la cuestión de la implicación del PE en el procedimiento de modificación de las normas institucionales.
Sin embargo, también se ha señalado que la cooperación interparlamentaria no parte de una idea tradicional de centralidad parlamentaria en el sistema jurídico. Es decir, según algunos autores, el vínculo entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales no puede entenderse como un instrumento capaz de atenuar el déficit democrático de la Unión, porque no permite reconocer a las Asambleas un papel preeminente dentro de la governance política y económica[106]. Este problema se puede plantear también dentro del procedimiento ordinario de revisión, en el cual el Parlamento Europeo tiene un papel predominantemente de impulso, sin reservarse espacios de decisión. Al respecto, luego se destaca que “una mayor discrecionalidad se encuentra solo en el ejercicio del poder de veto dentro del procedimiento simplificado que, sin embargo, se presenta como un poder en negativo”[107]. Esto es, el PE podrá ejercer tal poder para oponerse a la decisión del Consejo, sin formular en positivo una propuesta de revisión independiente de la voluntad del propio Consejo[108].
Tales aspectos aparecen aún más problemáticos considerando que las reformas n itinere no apuntan a un fortalecimiento del papel del Parlamento Europeo en el art. 48 TUE, sino que se limitan a proponer un papel de co-legislador en otros sectores. Es decir, no se prevé ninguna modificación de la Convención que discute las propuestas de modificación de los Tratados europeos, compuesta notoriamente por representantes de los gobiernos nacionales y de las instituciones tecnocráticas. De iure condendo, es decir, podría haberse propuesto una revisión de tal órgano garantizando una participación preeminente del Parlamento Europeo respecto a la decisión de modificar los Tratados. Aún más emblemáticamente puede entenderse esta anomalía si se parte del supuesto de que el art. 48 TUE ha sido asimilado a un procedimiento de revisión constitucional. En este caso puede deducirse un ulterior alejamiento del procedimiento ordinario de la naturaleza constitucional, considerado que difícilmente puede admitirse que una decisión de tal género resulte prerrogativa de los representantes de los Gobiernos y de las instituciones tecnocráticas.
No puede así reconocerse la naturaleza constitucional al art. 48 TUE dejando irresuelta la cuestión del papel decisional del Parlamento Europeo en el procedimiento ordinario. Es como si se obviara la importancia subyacente a la componente dialéctica y asimismo de compromiso que distingue los procedimientos de revisión constitucional, reconducibles a la centralidad parlamentaria[109]. Por decirlo mejor, la centralidad de los Parlamentos en los procedimientos de revisión constitucional asegura una dialéctica entre las fuerzas políticas que reproduce el compromiso que permitió a las Constituyentes adoptar el texto constitucional.
Por el contrario, en el caso del art. 48 TUE se prevé sí un debate dialéctico dentro de la Convención, pero no de naturaleza parlamentaria como en el procedimiento de revisión constitucional.
En consideración a la amplitud y a la heterogeneidad de las reformas en discusión, durante los trabajos de la CSFUE se había auspiciado el ejercicio del poder constituyente por parte del Parlamento Europeo[110]. O mejor dicho, en caso de que no se aprobara una reforma de los Tratados antes de las próximas elecciones de la Asamblea representativa, se reconocía al PE un “rol constituyente”[111].
Sin embargo, al término de las recientes elecciones de la Asamblea supranacional, el proceso de modificación de los Tratados sigue detenido en la solicitud de convocatoria de la Convención, acentuando así el problema del ejercicio del poder constituyente por parte del Parlamento Europeo.
Como es sabido, evocar el ejercicio del poder constituyente implica cuestiones de notable envergadura teórica, que en esta sede no es posible examinar. No obstante, a los limitados fines de estas notas, resulta útil precisar la manera en que se entiende esta invocación en el ámbito supranacional.
Así, examinando los trabajos de la Conferencia parece que el ejercicio del poder constituyente está vinculado a la necesidad de cambiar radicalmente la naturaleza y la legitimación de la Unión Europea[112]. Más precisamente, las instituciones supranacionales aluden a dicha categoría remitiéndose a la carencia de participación del Parlamento Europeo en los procesos decisorios[113]. En este sentido, es como si se hubiera vuelto a reflexionar sobre las cuestiones que caracterizaron el proceso de constitucionalización de la UE, en el que la tutela de los derechos y de las libertades de los ciudadanos europeos habría debido implicar no solo la adopción de una verdadera Constitución, sino también un fortalecimiento del rol decisorio del PE[114].
Por lo tanto, partiendo de tales presupuestos, la invocación al poder constituyente del PE podría transparentar la voluntad de retomar aquel recorrido de constitucionalización del Tratado de Lisboa, abandonado tras su adopción. Es decir, en el ámbito de la CSFUE, el cambio de la naturaleza y de la legitimación de la UE podría reconducirse a la reanudación del proceso de constitucionalización, iniciado con la Convención de Laeken y luego concluido con la falta de adopción de la Constitución europea. Además, al reconocer al PE un poder constituyente, es como si se quisiera superar las cuestiones surgidas con ocasión de la Conferencia de Laeken, cuando se censuró la carencia democrática del poder de aprobar un texto de naturaleza constitucional, debido a la ausencia de legitimación democrática de la Convención[115]. De este modo, el reconocimiento del poder constituyente al PE parecería dirigido a superar las anteriores objeciones, con el fin de garantizar un fundamento representativo a la Unión Europea. En tal sentido, también los problemas relativos a la existencia de un pueblo europeo[116] podrían asumir un tenor distinto, en la medida en que se reconozca al Parlamento Europeo el poder de cambiar las normas instituyentes.
No obstante, es cierto que el intento de evocar el ejercicio del poder constituyente podría suscitar problemas muy similares a los surgidos con ocasión de la elaboración del proyecto de “Constitución europea” o incluso acentuarlos. Ello debido a que, mientras con la Convención de Laeken se propuso la elaboración de un texto constitucional, aunque objeto de discusión en la doctrina respecto a tal encuadramiento[117], en la Conferencia sobre el futuro de Europa la invocación al poder constituyente no presupone la adopción de una Constitución. Es decir, en las reuniones plenarias, en el ámbito del Report, así como al margen de la aprobación de la Resolución del PE, no se hace referencia alguna a la hipótesis de modificar las normas instituyentes con el fin de adoptar un texto constitucional. Retomando las tesis de Dogliani, puede señalarse que el poder constituyente se refiere a aquel “complejo de fenómenos a los que la existencia de las constituciones está vinculada por un nexo causal. Más específicamente: como concepto concreto, el poder constituyente designa la actividad que efectivamente ha llevado a la instauración de una constitución; como concepto abstracto, su definición se concreta y resuelve en la tipificación de las múltiples formas que ha adoptado dicha actividad”[118]. Desde esta perspectiva, el poder constituyente es “en sí mismo extraordinario, coincide con la coagulación de un precipitado de lo económico y lo social, lo cultural y lo político, que un sujeto histórico utiliza para transformar lo existente imponiendo un nuevo papel al legítimo titular de la fuerza y la producción del derecho”[119]. En particular, la teoría clásica del poder constituyente, desarrollada sobre todo a partir de la Revolución francesa, lo describe como absoluto, originario, irrepetible, revolucionario[120], “fundante ex nihilo” de un nuevo orden constitucional que en las estructuras y en sus fines-valores fundamentales se coloca en el signo de la discontinuidad respecto al orden preexistente[121].
Teniendo presentes tales teorías, en sede supranacional pueden hacerse algunas observaciones. En primer lugar, como se ha destacado más arriba, no existe un nexo causal entre el poder constituyente y la adopción de una Constitución. Además, se omite la “irrupción” y la excepcionalidad del ejercicio de tal poder respecto al cambio de los Tratados instituyentes, en el sentido de que en el ámbito de la CSFUE es como si se anticipara un programa de reformas de los Tratados que luego deberá ser asumido por el PE en sede constituyente. Se atenúa así la discrecionalidad de la Asamblea Europea y al mismo tiempo la extraordinaria naturaleza que distingue tal poder, llevando a subrayar la discutibilidad de dicha invocación. Finalmente, incluso el expreso reconocimiento del poder constituyente al PE deja espacio a ciertas perplejidades, porque omite que tal poder se ejerce de facto, es decir, sin referencia expresa en el ámbito de textos constitucionales o incluso en documentos programáticos como los elaborados en el ámbito de la Conferencia sobre el futuro de Europa.
El ensayo ha afrontado el problema del encuadramiento del art. 48 TUE en el ámbito de una decisión constitucional.
Los proyectos de reforma parten de este discutible automatismo porque, como se ha sostenido en el transcurso del trabajo, las anomalías y las deformaciones prevalecen sobre las similitudes que pueden encontrarse entre el procedimiento ordinario de revisión de los Tratados y un procedimiento de revisión constitucional.
El punctum dolens sigue siendo la desconexión entre las cargas procedimentales previstas por el art. 48 TUE y la naturaleza “rígida” y “constitucional” del Tratado de Lisboa. En el sentido de que, no habiendo ningún replanteamiento reciente sobre la posibilidad de atribuir una naturaleza constitucional a los Tratados, resulta difícil admitir que el art. 48 TUE pueda definirse como una decisión de este tipo. A ello se añaden también las “bases frágiles” del Parlamento Europeo[122] dentro del art. 48 TUE, en el que su “forma”[123] sigue estando alejada de la de los Parlamentos nacionales, al menos respecto a la idea tradicional de centralidad o al menos de preeminencia del rol parlamentario en los procedimientos de revisión constitucional. Esta anotación no concierne solo al ejercicio del poder constituyente, como se ha evidenciado en el análisis, sino también a la producción del acto de revisión. También en esta sede, de hecho, el art. 48 TUE regula un reducido espacio decisorio del Euro parlamento respecto al reservado al Consejo y a la Comisión[124]. De ello puede extraerse un argumento adicional que impide la aproximación del procedimiento ordinario a una decisión constitucional, porque el PE concurre en la decisión de modificación de los Tratados, pero no ejerce un poder decisorio autónomo equiparable al de los Parlamentos nacionales en el ámbito de los procedimientos de revisión constitucional.
Además, estas consideraciones acentúan su problemática si se piensa en la posible modificación de las “cláusulas pasarela”, en las que se pone el acento en el fortalecimiento del rol del Consejo Europeo.
Así pues, en conclusión, entre los recientes desafíos de la Unión parece indispensable un necesario replanteamiento de la naturaleza del procedimiento de revisión de los Tratados. Tal exigencia se presenta como prodrómica si se parte del presupuesto de que el procedimiento de revisión es “la causa”[125] a través de la cual se define la naturaleza de un texto normativo. Solo así podrá hipotéticamente imaginarse un efectivo cambio de la UE que permita legitimar una eventual aproximación del art. 48 TUE a un procedimiento de revisión constitucional. Por el contrario, en ausencia de estas perspectivas de reforma, en el estado actual el riesgo es que este reciente intento de cambio de la naturaleza y de la legitimación de la UE arrastre consigo algunas relevantes y previas contradicciones, que difícilmente podrán ser superadas con la mera aproximación del art. 48 TUE a una decisión constitucional.
Resumen: El ensayo propone un análisis del procedimiento de revisión de los Tratados europeos a raíz de su reciente activación por parte del Parlamento Europeo. En particular, el estudio parte de lo afirmado en el Report “Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century”, según el cual el art. 48 TUE puede enmarcarse dentro de una “decisión constitucional” debido a la presencia de cargas procedimentales que no pueden ser modificadas ni siquiera mediante el propio art. 48 TUE. Más concretamente, en dicho documento se han elaborado múltiples propuestas de modificación de las normas fundacionales, presuponiendo la existencia de un procedimiento de revisión constitucional en virtud del art. 48 TUE. Así, al volver a poner de relieve las cuestiones relativas a la naturaleza de dicho iter de enmienda, se examinará el recurso actual al procedimiento ordinario, identificando las similitudes con un procedimiento de revisión constitucional y, al mismo tiempo, destacando las respectivas distorsiones que, sobre todo durante la vigencia del Tratado de Lisboa, contribuyen a hacer discutible tal comparación.
Palabras claves: Art. 48 TUE, procedimiento de revisión, decisión constitucional.
Abstract: The work examines the procedure for reviewing the european Treaties following its recent activation by european parliament. In particular, the study moves from what was declared in the report ‹‹Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century›› according to which the art. 48 Tue is a constitutional decision-making. That is, many proposals to modify european Treaties have been developed assuming the existence of a constitutional decision. Therefore, bringing back into vogue issues relating to the nature of this process, the current use of this ordinary procedure to be examined, hightlighting both the similarities with a constitutional revision procedure and the deformations which especially during of Treaty of Lisbon, have made it questionable this combination.
Key words: Art. 48 Tue, revision procedure, constitutional making decision.
Recibido: 14 de febrero de 2025
Aceptado: 5 de mayo de 2025
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[01] Los trabajos de dicha reunión plenaria comenzaron en mayo de 2021 y concluyeron en mayo de 2022, cuyas sesiones son consultables en el sitio webhttps://www.consilium.europa.eu/it/policies/conference-on-the-future-of-europe/.
[02] Las 49 propuestas de reforma están mencionadas en el sitio web https://www.consilium.europa.eu/it/policies/conference-on-the-future-of-europe/.
[03] Como señalan G. AMATO, «Rischi e opportunità dell’integrazione differenziata UE», en www.archivio-affari internazionali.it, 5 de Junio de 2021, pp.1 ss.; G. BRONZINI, «Europa verso una riforma dei Trattati? Cominciare a discuterne››, Questione giustizia, 20 de Mayo de 2022, pp. 1 ss.; B. GUASTAFERRO, «Le conclusioni della Conferenza sul futuro dell’Europa e i suoi possibili esiti», en www.eublog.eu, 1 de Junio de 2022, pp. 1 y ss.; M. FERRERA, «Europa le riforme necessarie (abbandonando l’unanimità)», Il Corriere della sera, 9 de Mayo de 2022; A.MIGLIO, «Riforme e allargamento dell’Unione europea: verso un’integrazione differenziata?», Centro Studi sul Federalismo, Comentario n. 273 – 25 de Septiembre de 2023, pp. 1 y ss.;L. MONTANARI, «Il nuovo cantiere sulle riforme dei Trattati europei: quello che non ho trovato», SIOI, Diciembre de 2023, pp. 2 ss.; A. PADOA SCHIOPPA, «Il documento franco-tedesco sulle riforme dell’Unione europea», Centro Studi sul Federalismo, Octubre de 2023, n. 58, pp. 2 y ss.; A. PROFETA, «Il progetto di riforma dei trattati europei: cambiare “tutto” affinché “nulla” cambi. Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century», Diritti comparati, 23 Noviembre de 2023, pp. 1 y ss.
[04] El Report fue publicado el 18 de Septiembre de 2023 y está disponible en https://institutdelors.eu/wp-content/uploads/2020/11/Paper-EU-reform.pdf.
[05] Cfr.https://institutdelors.eu/wp-content/uploads/2020/11/Paper-EU-reform.pdf.
[06] El texto de la resolución está disponible en www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0427_IT.pdf.
[07] Cfr.https://institutdelors.eu/wp-content/uploads/2020/11/Paper-EU-reform.pdf.
[08] Como señalado de manera crítica por G. Amato, Rischi e opportunità dell’integrazione differenziata UE, cit., pp. 1 ss.; G. BRONZINI, «Europa verso una riforma dei Trattati? Cominciare a discuterne», cit., pp. 3 ss.; M. FERRERA, «Europa le riforme necessarie (abbandonando l’unanimità)», cit., pp. 1 ss.; L. MONTANARI, «Il nuovo cantiere sulle riforme dei Trattati europei: quello che non ho trovato», cit., pp.3 ss.
[09] Cfr. https://institutdelors.eu/wp-content/uploads/2020/11/Paper-EU-reform.pdf , p. 22.
[10] Reanudando la conocida expresión utilizada para la adopción del Tratado de Lisboa por G. FERRARA, «La costituzione europea: un’ambizione frustata», Costituzionalismo.it, 2004, pp. 1 y ss.
[11] L.GIANNITI‹‹Brevi note sui profili interni del procedimento di revisione dei Trattati europei››, en Astridonline, Rassegna, n. 22/2010, p. 1.
[12] Abordan dicho aspecto M. CARTABIA, «Revisione dei Trattati (diritto comunitario e dell’unioneeuropea)», en S. CASSESE(eds.), Dizionario di diritto pubblico, Vol. V, Giuffrè, Milano, 2006, pp. 5198 y ss.; T.E. FROSINI, «La revisione dei Trattati europei: problemi e prospettive», Intervento al Convegno annuale Aic sull’integrazione dei sistemi costituzionali europeo e nazionali, Catania, 14-15 Octubre de 2005, disponible en: www.associazionedeicostituzionalisti.it/old_sites/sito_AIC_20032010/materiali/convegni/aic200510/frosini.html, 1 ss.; L. GIANNITI, «Brevi note sui profili interni del procedimento di revisione dei Trattati europei», cit., pp. 9 y ss.
[13] En efecto, el debate sobre el tema es bastante amplio, tanto antes como después de la adopción del Tratado de Lisboa. Ex multis véase G. AMATO, «Il Trattato che istituisce la Costituzione dell’Unione europea», Costituzionalismo.it, núm. 3, 2005, pp. 1 y ss.; G. AZZARITI, «Il Trattato costituzionale europeo: un corpo senz’anima», Quaderni costituzionali, núm. 2, 2005, pp. 413 y ss.; G. BRONZINI, «Il Trattato di Lisbona: funzionerà il comproMEDEso dilatorio?»,Questione giustizia, núm. 2, 2008, pp. 133 y ss.; L. DANIELE, «L’architettura dei nuovi Trattati e i loro rapporti reciproci», Sud en Europa, 2008, pp. 7 y ss.; A. D’ATENA, «Una Costituzione senza Costituzione per l’Europa», Diritto e Società, núm. 2, 2009, pp. 192 y ss.; C. DE FIORES, «Il fallimento della Costituzione europea. Note a margine del Trattato di Lisbona», Costituzionalismo.it, Abril de 2008, pp. 2 y ss.; S. DELLA VALLE, «Una legge fondamentale post- costituzionale? Il diritto pubblico europeo alla luce del Trattato di Lisbona»,Costituzionalismo.it, Abril 2008, pp. 2 y ss.; M. DOGLIANI, «Può la Costituzione europea non essere una costituzione en senso moderno?», Democrazia e diritto XLI, núm. 2, 2003, pp. 80 y ss.; S. FABBRINI, «Oltre Lisbona: l’enigma costituzionale dell’integrazione europea», Rivista italiana di Scienza politica, 2009, pp. 349 ss.; G. FERRARA, «Verso la Costituzione europea», Diritto pubblico, 2002, pp. 161 y ss.; G. FLORIDA, «Una Costituzione per l’Europa. Ma en che senso?»,Diritto pubblico comparato ed europeo, 2002, pp. 579 y ss.; T.E. FROSINI, «Luci e ombre di una futura costituzione europea», Studi parlamentari, núm. 1, 1996, pp. 67 y ss.; F. GABRIELE, Europa: La costituzione abbandonata, Cacucci, Bari, 2008; G. GUARINO, «Per una Costituzione europea. Riflessioni sulla costruzione europea dopo la sentenza tedesca sul Trattato di Lisbona»,www.astrid-online.it., 2009, pp. 1 y ss.; G. GUARINO, Ratificare Lisbona?, Passigli, Firenze, 2008; A. LUCARELLI-A. PATRONI GRIFFI (eds.), Dal Trattato costituzionale al Trattato di Lisbona. Nuovi studi sulla Costituzione europea, ESI, Napoli, 2009; F. SORRENTINO, «La nascita della Costituzione europea: un’istantanea», Costituzionalismo.it,2009, pp. 1 y ss.; J. ZILLER, Il nuovo Trattato europeo, Il Mulino, Bologna, 2007; J. ZILLER, «Il trattato modificativo del 2007: sostanza salvata e forma cambiata del Trattato costituzionale del 2004», Quaderni costituzionali, núm. 4, 2007, pp. 875 y ss.
[14] Z. BAUMANN, L’Europa è un’avventura, Laterza, Roma-Bari, 2012, pp. 11 ss.
[15] Ibid.
[16] J. WEILER, «Le relazioni esterne di soggetti non unitari: l’approccio misto e il principio federativo», en F. MARTINES (eds.), La Costituzione dell’Europa, Il Mulino, Bologna, 2003, pp. 219 ss.
[17] Ibid.
[18] Ibid.
[19] Aunque empleando diferentes motivaciones, se sitúan en dicha posición A. MANZELLA, «Un Trattato necessitato», www.astrid-online.it, 2012, pp. 469 y ss.; F.MAYER-I.PERNICE, «La costituzione integrata dell’Europa», en G. ZAGREBELSKY (ed.), Diritti e costituzione nell’Unione europea, Laterza , Roma-Bari, 2003, 43 y ss.; C.ROSSANO, Alcune considerazioni sul processo costituente europeo,en R. MICCU’- I. PERNICE (eds.), The European Costitution in the making, Nomos, Baden, 2004,pp. 109 y ss.; J. ZILLER, Il trattato modificativo del 2007: sostanza salvata e forma cambiata del Trattato costituzionale del 2004, cit., pp. 875 y ss.
[20] Ibid.
[21] M. CARTABIA, «Revisione dei Trattati (diritto comunitario e dell’unione europea)», cit., pp. 5199 y ss.; B. DE WITTE, «Entrata in vigore e revisione del Trattato costituzionale», en L.S. ROSSI(ed.), Il progetto di Trattato- Costituzione, Giuffrè, Milano, pp. 101 ss.; M. FIORAVANTI, Un Ibrido tra Trattato e Costituzione, en F.D’AGOSTINO (ed.), L’Europa e il suo diritto, Giuffrè, Milano, 2010, pp. 7 y ss.
[22] Ibid.
[23] Ibid.
[24] G. AZZARITI, «Il Trattato costituzionale europeo: un corpo senz’anima», Quaderni costituzionali, núm. 2/2005, pp. 413 ss.; G. BRONZINI, «Il Trattato di Lisbona: funzionerà il comproMEDEso dilatorio?»,Questione giustizia, núm. 2/2008,pp. 133 y ss.; L. DANIELE, «L’architettura dei nuovi Trattati e i loro rapporti reciproci», Sud in Europa, 2008, pp. 7 y ss.; A. D’ATENA, «Una Costituzione senza Costituzione per l’Europa», Diritto e Società, núm. 2/2009, pp. 192 y ss.; C. DE FIORES, «Il fallimento della Costituzione europea. Note a margine del Trattato di Lisbona», Costituzionalismo.it, abril de 2008, pp. 2 y ss.; M. DOGLIANI, «Può la Costituzione europea non essere una costituzione in senso moderno?», Democrazia e diritto XLI, núm. 2, 2003, pp. 80 y ss.; S. FABBRINI, «Oltre Lisbona: l’enigma costituzionale dell’integrazione europea», Rivista italiana di Scienza politica, 2009, pp. 349 y ss.; G. FERRARA, «Verso la Costituzione europea», Diritto pubblico, 2002, pp. 161 y ss.; G. FLORIDA, «Una Costituzione per l’Europa. Ma in che senso?»,Diritto pubblico comparato ed europeo, 2002, pp. 579 y ss.; T.E. FROSINI, «Luci e ombre di una futura costituzione europea», Studi parlamentari, núm. 1, 1996, pp. 67 y ss.; F. GABRIELE, Europa: La costituzione abbandonata, Cacucci, Bari, 2008; G. GUARINO, «Per una Costituzione europea. Riflessioni sulla costruzione europea dopo la sentenza tedesca sul Trattato di Lisbona», cit., pp. 3 y ss.; G. GUARINO, Ratificare Lisbona?, cit., pp. 7 y ss.; F. SORRENTINO, «La nascita della Costituzione europea: un’istantanea», Costituzionalismo.it,2009, pp. 1 y ss.
[25] La referencia es, ante todo, a la dificultad de identificar los elementos tradicionales que denotan la existencia de un Estado, tal como lo teoriza E. TOSATO, «Stato (voce)», Enciclopedia del diritto, vol. XLL, Giuffrè, Milano, 1989, pp. 304 y ss. Asimismo, este problema también ha sido abordado con respecto a la concepción schmittiana de la construcción de un Estado por A. BARBERA, «Esiste una Costituzione europea?», Quaderni costituzionali, núm. 1, 2000, pp. 60 y ss.
[26] Sobre el problema relativo a la existencia de un pueblo europeo, la literatura es bastante amplia. Entre los numerosos estudios, véase A. BARBERA, «Esiste una Costituzione europea?», cit., pp. 60y ss.; S. BARTOLE, «La cittadinanza e l’identità europea», Quaderni costituzionali, núm. 1, 2000, pp. 39 y ss.; S. DELLAVALLE, Una costituzione senza popolo? La costituzione europea alla luce delle concezioni del popolo come potere costituente, Giuffrè, Milano, 2002, pp. 228 y ss.; S. DELLA VALLE, «Un popolo per l’Europa? Elementi di un’idea nel trattato costituzionale», en C. MALANDRINO (ed.), Un popolo per l’Europa unita. Fra dibattito storico e nuove prospettive teoriche e politiche, Passigli, Firenze, 2004, pp. 43 y ss.; J. HABERMAS, «Una costituzione per l’Europa? Osservazioni su Dieter Grimm», en G.ZAGREBELSKY-PP. PORTINARO-J. LUTHER (eds.), Il Futuro della Costituzione, cit,pp. 369 ss.; J. LUTHER, «Dov’è diretta la democrazia? Risposte tedesche», Federalismi.it, núm. 1, 2017, pp. 1 y ss.; I. PERNICE, «Carl Schmitt, Rudolf Smend und die Europadishe Integration», Archiv des offentlichen Rechts, núm. 120, 1995, pp. 115 y ss.; J. HH. WEILER, «The state “uber alles”. Demos, Telos and the German Maastricht Decision», Hardvard Jean Monnet Workimg Paper Series, núm. 6, 1995, pp. 24 y ss., y disponible en: www.jeanmonnetprogram.org/papers/95.
[27] Dicha expresión se había utilizado en un sentido negativo para destacar que una Constitución octroyee es “impuesta” por sujetos terceros, es decir, de manera heterónoma y no por voluntad autónoma del pueblo europeo, por A. D’ATENA, «Una Costituzione senza Costituzione per l’Europa», cit., pp. 193 y ss. En el mismo sentido, también P. GROSSI, Prima lezione di diritto, Laterza, Bari-Roma, 2004, pp.90, subrayaba que una Constitución “no es una Carta que se impone desde lo alto sobre la sociedad, sino que está arraigada en ella (...) En la Constitución, texto y experiencia, al menos en los principios fundamentales y en la primera parte, llegan a fundirse por haber querido ser ese texto solamente el instrumento de identificación de los valores profundos”.La Carta constitucional, de hecho, es la expresión de las fuerzas políticas y culturales que la han producido y se configura como “el resultado específico del constitucionalismo en una fase específica de su desarrollo y en una realidad nacional específica” cfr. G. FERARRA, La Costituzione: dal pensiero politico alla norma giuridica, Giuffrè, Milano, 2006, pp. 12 y ss.
[28] Para un desarrollo más amplio del tema, véase AA. CERVATI, «Elementi di indeterminatezza e di conflittualità nella forma di governo europea», en AA.VV., la Costituzione europea, Cedam, Padova, 2000, pp. 73 y ss.; L. ELIA, «Prime osservazioni sulla forma di governo nella costituzione per l’Europa», Dir. Pubbl., 2003, pp. 757 y ss.; T.E. FROSINI, «La dimensione europea della forma di Stato e di Governo», Federalismi.it, núm. 5, 2012, pp.1 y ss.; G. GUARINO, «L’unione europea è uno Stato federale», Costituzionalismo.it, núm. 1, 2008, pp. 1 y ss.; S. MANGIAMELI, «La forma di governo europea», en G. GUZZETTA (ed.), Questioni costituzionali del governo europeo, Cedam, Padova, 2003, pp. 67 y ss.; A. MANZELLA, L’identità costituzionale dell’Unione europea, en A.MANZELLA (ed.), Quaderno europeo. Dall’euro all’eurocrisi, 2005, pp. 65 y ss.
[29] G. AMATO, «Il Trattato che istituisce la Costituzione dell’Unione europea», cit., pp. 1 ss.
[30] Ibid.
[31] Retomando lo sostenido por S. CICCONETTI, La revisione della Costituzione, Cedam, Padova, 1972, pp. 5-6. También es cierto que a esta tesis se oponía la de A. PACE, La causa della rigidità costituzionale. Una rilettura di Bryce, dello statuto Albertino e di qualche altra Costituzione, Cedam, Padova, 1996, pp. 11 y ss., quien destaca que “la rigidez es un carácter natural de las Constituciones escritas, no esencial (...) el silencio de la Constitución respecto al procedimiento a seguir para su revisión no cambia su régimen de modificabilidad (...) de hecho, las normas constitucionales que prevén un procedimiento especial de revisión provocan, a bien ver, un debilitamiento de la rigidez constitucional”.
[32] A. PACE, La causa della rigidità costituzionale. Una rilettura di Bryce, dello statuto Albertino e di qualche altra Costituzione, Padova, 1996, pp. 2. Sobre tal problemática de larga data y para los fines limitados de este estudio, véaseV. ANGIOLINI, «Revisione costituzionale», en Digesto delle discipline pubblicistiche, Volume XIII, UTET, Torino, 1997, pp. 307 y ss.; P. BARILE-U. DE SIERVO, «Revisione costituzionale (voce)», en Novissimo digesto italiano, Volume XV, UTET, Torino, 1968, pp. 773 y ss.; S. BARTOLE, «Costituzione, (dottrine generali e diritto costituzionale)», en Digesto disc. Pubbl., Vol. IV, UTET, Torino, 1989, pp. 298 y ss.; AA. CERVATI, La revisione costituzionale, en L. LANFRANCHI (ed.), Garanzie costituzionali e diritti fondamentali, Roma, 1997, pp.. 89 y ss.; S. CICCONETTI, La revisione della Costituzione, Cedam, Padova, 1972; V. CRISAFULLI, «Costituzione (voce)», en Enc. Novecento, Vol. I, Treccani, Bari-Roma, 1975, pp. 1033 ss.; G. DE VERGOTTINI, Diritto costituzionale, Cedam, Padova, 2010, pp. 194 y ss.; C. ESPOSITO, La validità delle leggi, Giuffrè, Milano, 1964, pp. 164 y ss.; C. LAVAGNA, Le Costituzioni rigide, Ricerche Ed., Roma, 1964, pp. 109 y ss.; C. PINELLI, Costituzione rigida e costituzione flessibile nel pensiero dei costituenti italiani, Giuffrè, Milano, 1981, pp. 41 y ss.
[33] A. PACE, La causa della rigidità costituzionale. Una rilettura di Bryce, dello statuto Albertino e di qualche altra Costituzione, cit., pp. 2. Por otro lado, el Autor aborda este problema sosteniendo que “la rigidez es un carácter natural de las Constituciones escritas, no esencial (...) el silencio de la Constitución respecto al procedimiento a seguir para su revisión no cambia su régimen de modificabilidad (...) de hecho, las normas constitucionales que prevén un procedimiento especial de revisión provocan, a bien ver, un debilitamiento de la rigidez constitucional”.
[34] S. CICCONETTI, La revisione della Costituzione, cit., pp. 2-3.
[35] A. BARBERA, «Esiste una Costituzione europea?», cit., pp. 60 y ss.
[36] Retomando la frase de G. MARAZZITA, «Emergenza costituzionale e crisi economica», Ragion pratica, núm. 1, 2017, pp. 78 y ss.
[37] La referencia es al déficit público que caracterizaba a muchos Estados, de manera que se adoptaron medidas extraordinarias de sostenibilidad financiera, a través de un mecanismo de financiación en forma de préstamos preparados por el Eurogrupo y gestionados por organismos específicos denominados “salva-Estados”. El Six pack, el Two pack, el Patto Euro Plus, el MEDE y el Fiscal compact fueron los principales actos supranacionales con el objetivo de contener los déficits estatales. Estas medidas han sido objeto de numerosas reflexiones, que han abordado tanto los aspectos de la integración europea como el impacto en el ámbito interno. Ex multis véase F. ANGELINI-M. BENVENUTI(eds.), Il diritto costituzionale alla prova della crisi economica. Atti del convegno di Roma 26-27 aprile 2012, ESI, Napoli, 2012; F. BILANCIA, «Crisi economica, decisioni finanziarie ed istituzioni democratiche nazionali», en Federalismi.it,núm. 3, 2016; A. CIANCIO, «I nodi della governance europea: euro, politica fiscale, bilancio unico dell’Unione. Per una nuova legittimazione democratica della BCE», en Federalismi.it, núm. 16,2015, pp. 1 ss.; I. CIOLLI, «The balanced budget rule in the italian constitution: it ain’t necessarily so…useful?», Rivista AIC, núm. 4, 2014, pp. 2 y ss.; I. CIOLLI, «I Paesi dell’Eurozona e i vincoli di bilancio. Quando l’emergenza economica fa saltare gli strumenti normativi ordinari», Rivista AIC, núm. 1, 2012, pp. 1 y ss.; C. DE FIORES, L’Europa al bivio. Diritti e questione democratica nell’Unione al tempo della crisi, Futura, Roma, 2012; A. MORRONE, «Crisi economica e diritti. Appunti per lo Stato costituzionale in Europa», Quaderni costituzionali, núm. 1, 2014, pp. 9 y ss.; G. NAPOLITANO, «La crisi del debito sovrano e il rafforzamento della governance economica europea», en G. NAPOLITANO(ed.), Uscire dalla crisi. Politiche pubbliche e trasformazioni costituzionali, Il Mulino, Bologna, 2012, pp. 382 ss.; E. OLIVITO, «Crisi economico-finanziaria ed equilibri costituzionali. Qualche spunto a partire dalla lettera della BCE al governo italiano», Rivista AIC, núm. 1, 2014, pp. 1 y ss.; G. PITRUZZELLA, «Chi governa la finanza pubblica in Europa?»,Quaderni costituzionali, núm. 1, 2012, pp. 16y ss.; G. RIVOSECCHI, «Il Trattato sul MEDE e il Fiscal Compact al vaglio del Tribunale Costituzionale Federale e della Corte di giustizia», Giornale di diritto amministrativo, núm. 5, 2014, pp. 478 y ss.; G. SCACCIA, «L’equilibrio di bilancio tra Costituzione e vincoli europei», Osservatorio sulle fonti, núm. 2, 2013,pp. 1 ss.;G. L. TOSATO, «L’integrazione europea ai tempi della crisi dell’euro», Rivista di diritto internazionale, núm. 2, 2012, pp. 682y ss.
[38] A decir verdad, incluso antes de la emergencia económica de 2008, M. LUCIANI, «L’anitsovrano e la crisi delle Costituzioni», Rivista di diritto costituzionale, núm. 1,1996, pp. 126 y ss., destacaba que esta conexión entre Europa política y Europa económica parecía irrealizable, porque “la Europa prefigurada por la Convención para la Constitución europea (…) postulaba una Europa de derechos pero sen un soberano, es decir, una Europa sen política europea, sen instituciones de gobierno de los ciudadanos europeos”. En un sentido similar, también G. FERRARAse posicionaba, ‹‹I diritti politici nell’ordinamento europeo››, Relación en el congreso anual de la Asociación italiana de constitucionalistas, en www.archiviorivistaaic.it, 1999, pp. 2 y ss., quien sostenía que el reconocimiento de los derechos no podía lograrse solo mediante su “reconocimiento” sino también a través de una estructura “constitucional” del texto a adoptar en la Convención europea. En esta dirección, una parte de la doctrina ha señalado luego en la elaboración de la Carta de los Derechos de la UE una confirmación del fracaso del proceso de cambio del organismo europeo, porque esa etapa no representó un giro hacia la construcción “democrática” de la UE, sino una confirmación de sus contradicciones cfr. G. AZZARITI, «La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nel processo costituente europeo», Rassegna del diritto pubblico europeo, núm. 1, 2002, pp. 24 y ss.; L. CARLASSARE, «Intervento», en AA.VV., Le libertà e i diritti nella prospettiva europea, Giornata di studio in memoria di Paolo Barile, ahora en Diritti, tecnologie, trasformazioni sociali. Scritti in onore di Paolo Barile, Cedam, Padova, 2003, pp. 54 y ss.; L. FERRAJOLI, «Dalla Carta dei diritti alla formazione di una sfera pubblica europea», en AA.VV., Sfera pubblica e costituzione europea, Carocci, Roma, 2002, pp. 81 y ss.
[39] El problema se planteó especialmente con respecto al Fiscal compact tal como lo sostiene T. CHOPIN, «Riformare l’Unione europea: con o senza revisione dei Trattati?», en www.thefederalist.eu, núm. 3, 2014, pp. 217 y ss. El autor se refiere al problema de la inclusión del Fiscal Compact en los Tratados europeos, lo que habría sugerido una modificación de algunas disposiciones del TFUE con el fen de garantizar un rango “primario” a dicho acto internacional, que había vinculado a los Estados miembros al logro del equilibrio presupuestario.
[40] Retomando la expresión de G. SILVETSRI, «Covid- 19 e Costituzione», unicost.eu, 4/10/2020, pp. 3 y ss.
[41] Así C. MORTATI , et. alp. op. cit., pp. 193 y ss.
[42] Ibid.
[43] Ibid.
[44] Ibid.
[45] Así S. CASSESE, «L’Europa vive di crisi», Rivista trimestrale di diritto pubblico, núm. 3, 2016, pp.779 y ss.
[46] F. SALMONI, «Piano Marshall, Recovery fund e il containment americano verso la Cina, Condizionalità, debito e potere›», cit., pp. 78 y ss.
[47] Ibid.
[48] Ibid.
[49] Se trata de temáticas de gran envergadura, ya que han abordado el respeto de la superioridad de la Constitución durante las emergencias. Este problema se ha tratado planteando la cuestión de la creación de la denominada "pirámide invertida" de las fuentes, en la que se ha dado prevalencia a los actos secundarios respecto a los primarios, generando indirectamente aspectos de discusión sobre su compatibilidad con la estructura del ordenamiento vigente cfr.A. RUGGERI, «Il disordine delle fonti e la piramide rovesciata al tempo del Covid-19», cit., pp. 684 y ss. Sobre el tema, véase asimismo P. CARNEVALE, «Modello costituzionale e trasformazione del sistema delle fonti nelle crisi economica e pandemica. Emergenza e persistenza. Relazione finale», Osservatorio sulle fonti, núm. 3, 2022, pp. 27 y ss.;A. LUCARELLI, «Costituzione, fonti del diritto ed emergenza sanitaria», Rivista Aic, núm. 2, 2020, pp. 559 y ss.; M. LUCIANI, «Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza», Rivista Aic, núm. 2, 2020, pp. 110 y ss.; S. STAIANO, «Né modello né sistema. La produzione del diritto al cospetto della pandemia», Rivista Aic, núm. 2, 2020, pp. 531 y ss.
[50] Cfr. https://institutdelors.eu/wp-content/uploads/2020/11/Paper-EU-reform.pdf
[51] Sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de septiembre de 2003 (procedimiento C- 198/01)
[52] Como señala M. CARTABIA, «Revisione dei Trattati (diritto comunitario e dell’unione europea)», cit., pp. 5199 y ss.
[53] Ibid.
[54] Ibid.
[55] Como lo demuestran A. GUAZZAROTTI, «La sovranità tra Costituzioni nazionali e Trattati europei», DPCE on-line, núm. 1, 2020, pp. 329 y ss.
[56] Ibid.
[57] Ibid.
[58] A. ROSS, Diritto e giustizia, trad. G. GAVAZZI, Einaudi, Torino, 1965, pp. 77 y ss.
[59] A. ROSS, Diritto e giustizia, cit., p. 77.
[60] M. PIAZZA, «Una rilettura dei limiti alla revisione», Quaderni costituzionali, núm. 4, 2004, pp. 890 y ss.
[61] A. ROSS, Diritto e giustizia, cit., pp. 77 ss. Además, en este contexto, no parece ser aceptado el superamiento de la primera teorización de Ross, a través de una modificación del artículo 48 TFUE dirigida a un endurecimiento del mismo. Es decir, adoptando lo señalado para el artículo 138 de la Constitución, el procedimiento ordinario podrá ser modificado solo mediante un “endurecimiento” de las cargas previstas en él. La referencia parte de las posibles soluciones sobre la modificabilidad del artículo 138 de la Constitución, analizadas a la luz de la teoría de A. ROSSy argumentadas, aunque de forma diferente, por C. MORTATI, «Concetto, limiti, procedimento della revisione costituzionale», Studi di diritto costituzionale in memoria di Luigi Rossi, Giuffrè, Milano, 1952, pp. 392 y ss.; A. CERRI, Revisione costituzionale, en Enciclopedia giuridica, Volume XX- VII, Treccani, Bari-Roma, 1991, pp. 4 y ss.; S. CICCONETTI, La revisione della Costituzione, Cedam, Padova, pp. 215 y ss.; M. PIAZZA, I limiti alla revisione costituzionale nell’ordinamento italiano, Cedam, Padova, 2002, pp. 315 y ss. ; A. PACE, «Sulle revisioni costituzionali», Rivista AIC, núm. 2, 2014, pp. 5 y ss.; F.R. DE MARTINO, Le deroghe all’art. 138 della Costituzione. L’esperienza repubblicana, Editoriale scientifica, Napoli, 2014, pp. 162 y ss.
[62] M. CARTABIA, ‹‹Revisione dei Trattati (diritto comunitario e dell’unione europa)››, cit., pp. 5200 y ss.; M. CARTABIA ‹‹La ratifica del Trattato costituzionale europeo››, en Quaderni costituzionali, n.4, 2004, pp. 863 y ss.; B. DE WITTE, «Entrata in vigore e revisione del Trattato costituzionale», en L. S. ROSSI (ed.) Il Progetto di Trattato-Costituzione, Giuffrè, Milano, 2004, pp. 101 y ss.; M. FIORAVANTI, Un Ibrido tra Trattato e Costituzione, cit., pp. 7 y ss.
[63] Retomando la distinción de B. DE WITTE, «La dimensione nazionale della revisione dei Trattati europei», Quaderni costituzionali, núm. 1, 2005, pp. 41 y ss.
[64] Sobre la clasificación de los límites a la revisión constitucional, la literatura es muy amplia. A los fines limitados de este estudio, véase P. BARILE-U. DE SIERVO, «Revisione costituzionale (voce)», en Novissimo digesto italiano, XV, cit., pp. 778 y ss.; P. BISCARETTI DE RUFFIA, «Sui limiti della “revisione costituzionale”», Annali del Seminario giuridico dell’Università di Catania, 1948, pp. 131 y ss.; F. MODUGNO, «Il problema dei limiti della revisione costituzionale», Giur.cost., 1992, pp. 1649 y ss.;M. PIAZZA, I limiti alla revisione costituzionale nell’ordinamento italiano, cit., pp. 1 y ss.
[65] F. FABBRINI, «L’Unione europea verso l’allargamento», en https://csfederalismo.it/, 10 de noviembre de 2023.
[66] Ibid.
[67] Expresión utilizada por B. DE WITTE, «Il processo semi- permanente di revisione dei Trattati», Quaderni costituzionali, núm. 3, 2002, pp. 500 y ss.
[68] Ibid
[69] Cfr. art. 48 par. 6 Tue.
[70] T.E. FROSINI, «La revisione dei Trattati europei: problemi e prospettive», cit., pp. 5 y ss.; L. GIANNITI, «Brevi note sui profili interni del procedimento di revisione dei Trattati europei», cit., pp. 5 y ss.
[71] Retomando las definiciones utilizadas por T.E. FROSINI, «La revisione dei Trattati europei: problemi e prospettive», cit., pp. 5 y ss.
[72] Sobre las cuestiones relacionadas con tal distinción, la doctrina es bastante amplia, especialmente porque el debate también ha tratado sobre el uso del artículo 138 de la Constitución para aprobar revisiones amplias o integrales de la Constitución. Para una reciente reconstrucción de los problemas, se remite al análisis reciente de F.R. DE MARTINO, «Note sulla revisione organica in Italia», Rivista Aic, núm. 3, 2016, pp. 2 y ss.
[73] Así como se prevé en el párrafo 6 dell’art. 48 Tue.
[74] Deduciendo tales observaciones del estudio de F.R. DE MARTINO, «Note sulla revisione organica in Italia», cit., pp. 6 y ss.
[75] Ibid.
[76] Ibid.
[77] Por otro lado, más recientemente, destaca también la propuesta de modificación del MEDE que ha sido objeto de análisis en cuanto a las implicaciones relacionadas con su falta de ratificación por parte de Italia por parte de R. DICKMANN, «Sessione e legge di bilancio. Criticità e prospettive di una riforma», en Federalismi.it, núm. 31, 2023, p. v y ss.; F. SALMONI, «Commissione UE e “nuovo” Patto di stabilità e di crescita: quali altri vincoli?», en Federalismi.it, núm. 33, 2022, pp. iv y ss.;
[78] Se centran en este problema analizando diferentes aspectos relacionados con la aprobación de dicha revisión F.R. DE MARTINO, «Revisione dei Trattati europei, Fiscal compact e Costituzione italiana», Rivista Aic, núm. 1, 2015, pp. 9 y ss. B. DE WITTE, «The European Treaty Amendment for the Creation of a Financial Stability Mechanism», European Policy Analysis, 2011, en www.eui.eu/Projects/EUDO-Institutions/Documents/SIEPS20116epa.pdf; L. GIANNITI, «Il meccanismo di stabilità e la revisione semplificata del Trattato di Lisbona: un’ipoteca tedesca sul processo di integrazione?», documento preparado para el Istituto Affari Internazionali, consultable en: http://www.cosv.org/download/centrodocumentazione, febrero 2011, pp. 2 y ss.; G. PITRUZZELLA, «Chi governa la finanza pubblica?»,Quaderni costituzionali, núm. 1, 2012, pp. 18 y ss.; G. TOSATO, L’integrazione europea ai tempi della crisi dell’euro, cit., pp. 688 y ss.
[79] G. PITRUZZELLLA, «Chi governa la finanza pubblica?», cit., pp. 18 y ss.; G. TOSATO, «L’integrazione europea ai tempi della crisi dell’euro», cit., pp. 688 y ss.
[80] G. TOSATO, «L’integrazione europea ai tempi della crisi dell’euro», cit., pp. 689 y ss.
[81] F. R. DE MARTINO, «Revisione dei Trattati europei, Fiscal compact e Costituzione italiana», cit., pp.9 y ss.
[82] Cfr. https://www.consilium.europa.eu/it/policies/conference-on-the-future-of-europe/.
[83] Analiza positivamente algunas modificaciones amplias contenidas en dicha resolución F. FABBRINI, «Il Parlamento europeo e la riforma dei Trattati», en https://csfederalismo.it/it27 de noviembre de 2023.
[84] Retomando una expresión utilizada en otro contexto por V. MARCENO, «Manutenzione, modifica puntuale, revisione organica, ampia riforma della Costituzione: la revisione costituzionale ha un limite dimensionale?», en U. ADAMO-R. Caridà-A. LOLLO-A. MORELLI-V. PUPO (eds.), Alla prova della revisione. Settant’anni di rigidità costituzionale, ESI, Napoli, 2019, pp. 279 y ss.
[85] Como lo demuestran T.E. FROSINI, «La revisione dei Trattati europei: problemi e prospettive», cit., pp.3 y ss.
[86] Así F.R. DE MARTINO, «Note sulla revisione organica in Italia», cit., pp. 6 y ss.
[87] Art. 48 Tue párrafo 1.
[88] Cfr.www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0427_IT.pdf.
[89] La referencia es al contenido de la Resolución del PE consultable en el sitiowww.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0427_IT.pdf.
[90]Cfr. www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0427_IT.pdf.
[91] B. DE WITTE, «Entrata in vigore e revisione del Trattato costituzionale», cit., pp. 101 y ss. Más precisamente, el autor había planteado este problema a raíz del rechazo del proyecto de Constitución europea, que debería haber impuesto una “reformulación de los Tratados” y no simplemente su “revisión”, debido a la magnitud de las modificaciones que debía realizarse.
[92] Cfr. www.europarl.europa.eu/news/it/press-room/20220429IPR28218/futuro-dell-europa-in-plenaria-proposte-sulla-revisione-del-trattato
[93] Cfr. https://institutdelors.eu/wp-content/uploads/2020/11/Paper-EU-reform.pdf.
[94] Cfr. www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0427_IT.pdf.
[95] Según el análisis de S. PEERS, «Oxford Principles of European Union Law», en R. SCHUTZE-R. Schütze-T. TRIDIMAS (eds.)vol. I, OUP, 2018, p.441. Se sostiene, en cambio, que los diferentes procedimientos de modificación de los tratados no tienen una relación de lex specialis.
[96] Párrafo 7 art. 48 Tue.
[97] Tales propuestas son consultables en el Informe preparado para el Parlamento Europeo en el sitio https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/659420/EPRS_STU(2020)659420_IT.pdf.
[98] Consultable en https://state-of-the-union.ec.europa.eu/index_it.
[99]Cfr.https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/659420/EPRS_STU(2020)659420_IT.pdf.
[100] La referencia es a la comunicación dirigida en plenario al Parlamento Europeo el 17 de febrero de 2024, consultable en https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/organisation-and-rules/how-plenary-works
[101] Así A. MANZELLA, «Un Trattato necessitato», cit., pp. 470 y ss.
[102] Tal observación ha sido planteada tanto respecto a los trabajos de la Convención de Laeken como a la firma del Tratado de Maastricht, de Ámsterdam y a la elaboración de la Carta de Niza por parte de A. D’ATENA, «Una Costituzione senza Costituzione per l’Europa», cit., pp. 192 y ss.
[103] Ibid.
[104] A. ESPOSITO, «La cooperazione interparlamentare: principi, strumenti e prospettive», en N. LUPO-A. MANZELLA (eds.), Il sistema parlamentare euro- nazionale, Giappichelli, Torino, 2018, pp. 130 y ss.; N. LUPO, «I poteri europei dei Parlamenti nazionali: questioni terminologiche, classificazioni e primi effetti», cit., pp. 4 y ss.; A. MANZELLA, «La cooperazione interparlamentare nel Trattatointernazionale europeo», en www.astrid.eu, Rassegna, núm. 4, 2012, pp. 4 y ss.; P. PICIACCHIA, «Un fenomeno in crescente espansione: il dialogo politico dei Parlamenti nazionali nell’U.E.», cit., pp. 2 y ss.
[105] Ibid.
[106] Para una explicación de estos conceptos expresivos de la soberanía parlamentaria, se remite a G. FERRARA, «Commento all’art. 55 della Costituzione», en G. BRANCA (ed.), Commentario della Costituzione, Bologna-Roma, 1984, pp. 1 y ss.; G. FERRARA, «La forma dei Parlamenti», en L. VIOLANTE (ed.), Storia d’Italia, Annali, Il Parlamento, UTET, Torino, 2001, pp. 1157 y ss.; L. PALADIN, Per una storia costituzionale dell’Italia repubblicana, Il Mulino, Bologna, 2004, p. 34 y pp. 277 y ss.; E. CHELI, «La centralità parlamentare: sviluppo e decadenza di un modello›, en Quaderni costituzionali, núm. 2, 1981, pp. 343 y ss.
[107] B. GUASTAFERRO, «La partecipazione dei Parlamenti nazionali e del Parlamento europeo al procedimento di revisione dei Trattati»,Il sistema parlamentare euro-nazionale, A. MANZELLA-N. LUPO (eds.),cit., pp. 187 y ss.
[108] Ibid.
[109] Como sostenido por A. PIZZORUSSO, «Commento all’articolo 138 della Costituzione», en G. BRANCA (ed.), Commentario della Costituzione, Zanichelli, Bologna-Roma, 1981, pp. 703 y ss. Más recientemente, véase también F.R. DE MARTINO, «La revisione della revisione. Modificabilità e derogabilità dell’art. 138», cit., pp. 106 y ss.
[110] Más específicamente, las 49 propuestas elaboradas en el marco de la Conferencia sobre el Futuro de la Unión Europea se dirigían en tres direcciones: reforma de la UE sin modificar los Tratados, revisión de los Tratados europeos y ejercicio del poder constituyente del próximo Parlamento europeo, cfr. https://www.europarl.europa.eu/news/it/press-room/20220429IPR28218/futuro-dell-europa-in-plenaria-proposte-sulla-revisione-del-trattato
[111] Retomando la expresión utilizada en otro contexto por A. SPINELLI, «Il ruolo costituente del Parlamento europeo», en www.thefederalist.eu, núm. 1, 1985, pp. 71 y ss.
[112] Como se puede deducir de los trabajos consultables en https://www.europarl.europa.eu/news/it/press-room/20220429IPR28218/futuro-dell-europa-in-plenaria-proposte-sulla-revisione-del-trattato
[113] Ibid.
[114] A. D’ATENA, «Una Costituzione senza Costituzione per l’Europa», cit., pp. 193 y ss.; G. FERRARA, «La costituzione europea: un’ambizione frustata», Costituzionalismo.it, 2004, pp. 5 y ss.; A. PACE, «La dichiarazione di Laeken e il processo costituente europeo», Riv. Trim.dir. pubbl., 2002, pp. 622 y ss.
[115] A. D’ATENA, «Una Costituzione senza Costituzione per l’Europa», cit., pp. 193 y ss.; A. PACE, «La dichiarazione di Laeken e il processo costituente europeo», Riv. Trim.dir. pubbl., 2002, pp. 622 y ss.
[116] Mencionadas en el Párrafo § 2.
[117] Sobre el tema, se remite al Párrafo §2.
[118] M. DOGLIANI, «Costituente (potere)», en Digesto discipline pubblicistiche, Vol. IV. UTET, Torino, 1989, p. 282.Sobre el tema, la literatura es muy amplia y, por lo tanto, a los fines limitados de este estudio, se remite a las reflexiones de P. BARILE, «(voce) Potere costituente», en Noviss Dig.it., Vol. XIII, UTET, Torino, 1966, pp. 449 y ss.; E.W. BOCKENFORDE, «Il potere costituente del popolo. Un concetto limite del diritto costituzionale», en G. ZAGREBELSKY, PP. PORTINARO, J. LUTHER (eds), Il futuro della Costituzione,cit., pp. 231 y ss.; A. PACE , Potere costituente, rigidità costituzionale, autovincoli legislativi,cit.,, pp. 110 y ss.; G.U. RESCIGNO, «La discussione nella Assemblea costituente del 1946 intorno ai suoi poteri, ovvero del potere costituente, delle assemblee costituenti, dei processi costituenti», en Dir. Pubbl., 1996, pp. 23 y ss. G. SILVESTRI, «Il potere costituente come problema teorico-giuridico», en Studi in onore di Leopoldo Elia, Giuffrè, Milano, 1999, pp. 1615 y ss.
[119] G. FERRARA, «La costituzione europea: un’ambizione frustata», Costituzionalismo.it, 2004, p. 5.
[120] Invocando la teoría del abate, Sysies describe en estos términos las características del poder constituyente M. DOGLIANI, «Costituente (potere)», in Digesto discipline pubblicistiche, cit., pp. 282 y ss.
[121] M. DOGLIANI, «Costituente(potere)», cit., pp. 284 y ss.
[122] Como había sostenido G. FERRARA, «Il Parlamento europeo: le basi fragili e il problematico ruolo di una istituzione», Problemi del socialismo, 1979, pp. 33 y ss.
[123] Retomando la definición de G. FERRARA, «La forma dei Parlamenti», enL. VIOLANTE (ed.), Storia d’Italia, Annali, Il Parlamento, UTET, Torino, 2001, p. 1209.
[124] B. GUASTAFERRO, «La partecipazione dei Parlamenti nazionali e del Parlamento europeo al procedimento di revisione dei Trattati», en A. MANZELLA-N. LUPO (eds.), Il sistema parlamentare euro-nazionale, Giappichelli, Torino, 2014, pp. 187 y ss. En particular, el autor señala que una mayor discrecionalidad solo se encuentra en el ejercicio del "poder de veto" dentro del procedimiento simplificado, el cual se configura como un "poder negativo". Esto se debe a que el Parlamento Europeo podrá ejercer dicho poder para oponerse a la decisión del Consejo, sin formular "de manera positiva" una propuesta de revisión independiente de la voluntad del propio Consejo.
[125] Retomando la teoría utilizada en otro contexto por S. CICCONETTI, La revisione della Costituzione, cit., pp. 5 y ss.
