"ReDCE núm. 43. Enero-Junio de 2025"
Traducido del italiano por María Dolores Requena de Torre
"ReDCE núm. 43. Enero-Junio de 2025"
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En el presente trabajo se pretende analizar, en clave comparativa, las dinámicas de cooperación presentes en algunos Estados descentralizados europeos a través del estudio de las relaciones entre el gobierno y las autonomías territoriales[1].
En los últimos años, las relaciones intergubernamentales han cobrado una importancia creciente, y se ha asistido al desarrollo del papel desempeñado por los poderes ejecutivos como espacios de interlocución y de relación institucional. La pandemia del COVID-19, en particular, ha funcionado como una auténtica prueba de fuego, sacando a la luz tanto los puntos fuertes como las debilidades de los acuerdos institucionales y, en algunos casos, ha favorecido la evolución de las relaciones intergubernamentales[2].
Mediante el método comparativo, se pretende analizar los casos de Italia y España. Se prestará especial atención a los mecanismos y foros de cooperación vertical y multilateral, al papel desempeñado por el Gobierno central y al que ejercen la Conferencia Estado-Regiones en Italia y las Conferencias sectoriales en España.
Uno de los objetivos del análisis será determinar si, y en qué medida, la descentralización territorial ha sido o no promovida mediante la cooperación intergubernamental, especialmente durante la pandemia de la COVID-19.
En consecuencia, y de forma más precisa, la pregunta que se plantea es si se han utilizado los instrumentos de cooperación para hacer frente a la pandemia y si las entidades territoriales han sido (o no) implicadas en la gestión de la crisis desde la perspectiva de la promoción de la autonomía territorial y de la aplicación del principio de cooperación leal. Nos preguntamos, por último, si el eventual uso de estos instrumentos se ha limitado al periodo pandémico o si, por así decirlo, ha hecho escuela, inaugurando una nueva etapa en la cooperación intergubernamental.
Pero, ¿por qué centrarse en el periodo de la pandemia de la COVID-19? Porque el análisis de dicho periodo resulta particularmente interesante, al presentarse como respuesta a un momento de crisis extrema que ha representado (o no) una oportunidad de crecimiento y maduración de las estructuras de cooperación intergubernamental, así como un posible modus operandi para afrontar los desafíos actuales, como la transición ecológica, la transformación digital y la cohesión social e interterritorial.
Antes de proceder al análisis de las relaciones intergubernamentales en España e Italia durante el período de la pandemia, parece oportuno hacer referencia, en primer lugar, al denominado principio de cooperación y, en segundo lugar, resulta necesario llevar a cabo una reconstrucción de los mecanismos de cooperación intergubernamental existentes en ambos países.
Con respecto al principio de cooperación, resulta interesante destacar un pasaje de la Encuesta sobre la Cooperación en el Estado autonómico que, de forma precisa, resume así su alcance:
«Desde un punto de vista teórico, el principio de cooperación parece llamado a jugar un papel fundamental en cualquier forma de descentralización territorial del poder político. El correcto funcionamiento de una organización compleja como es la de un Estado políticamente descentralizado, en el que se ha distribuido territorialmente el ejercicio del poder, parece necesitar de mecanismos de colaboración entre los órganos centrales y los entes territoriales, y entre estos últimos también. Sin embargo, este principio no se ha entendido del mismo modo en todos los Estados federales o cuasi-federales, sino que, como suele ocurrir en esta materia, existen distintas interpretaciones y desarrollos del mismo, porque existen casi tantos modelos de organización territorial del poder como Estados descentralizados. La organización territorial del poder no suele ser fruto de la aplicación de un diseño previo, sino de las decisiones adoptadas por una determinada comunidad política, con sus concretas características y necesidades históricas, sociales, culturales y políticas»[3].
Asimismo, conviene recordar la diferencia entre colaboración y cooperación. Tal como ha señalado en múltiples ocasiones el Tribunal Constitucional español, la colaboración debe entenderse como un deber general de las Administraciones públicas, que no requiere una justificación expresa, al ser necesaria para el adecuado funcionamiento del sistema. Está estrechamente vinculada al apoyo mutuo, la asistencia y la lealtad recíproca[4]. Por otro lado, la cooperación, que no se menciona expresamente en la Constitución Española (CE), se presenta como el «conjunto de formas o pautas de relación entre poderes que, partiendo del respeto a la autonomía de cada parte, permite, mediante procedimientos acordados, el entendimiento entre todos ellos»[5].
Dicho esto, la cooperación multilateral en el Estado español se articula a través de las llamadas conferencias sectoriales[6], mientras que la cooperación bilateral, entre el Estado y una Comunidad Autónoma individual sobre temas de carácter específico, se desarrolla mediante los Convenios y los Acuerdos[7]. Existe además la Conferencia de Presidentes de las Comunidades Autónomas (CCAA)[8], es decir, una reunión periódica entre el Presidente del Gobierno y los Presidentes de las CCAA la cual «siguiendo la experiencia de otros Estados federales, pretende convertirse en punto de encuentro al más alto nivel político para acordar las líneas básicas de desarrollo del Estado autonómico»[9].
La cooperación horizontal, por último, está prevista en la CE en el art. 145.2, el cual establece que «los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales». Sin embargo, este último instrumento ha sido poco utilizado por las CCAA mientras que puede apreciarse, como indicaremos, un desarrollo relevante de la cooperación de tipo vertical (multilateral y bilateral) entre el Estado y las CCAA[10].
La conferencia sectorial, verdadero centro de desarrollo de la cooperación vertical multilateral, está regulada por la Ley 40/2015 que en su art. 147 la define como
«órgano de cooperación, de composición multilateral y con un ámbito sectorial específico, que reúne, en calidad de Presidente, al miembro del Gobierno que, en representación de la Administración General del Estado, es competente en la materia, y a los correspondientes miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla».
Asimismo, el art. 149 de la misma ley prevé que «el Ministro que preside la Conferencia sectorial convoca la Conferencia por iniciativa propia, al menos una vez al año, o cuando lo solicite al menos un tercio de sus miembros. En este último caso, la solicitud debe contener el orden del día propuesto».
Con respecto al funcionamiento de las conferencias sectoriales, uno de los aspectos más problemáticos ha sido siempre el relativo a las modalidades mediante las cuales se alcanza el acuerdo (sea con el criterio de unanimidad o de mayoría). A través de un análisis de los trabajos de las conferencias puede indicarse que estas deciden predominantemente por mayoría de votos.
Según el artículo 151 de la Ley 40/2015, las decisiones tomadas por las conferencias sectoriales pueden alcanzarse en forma de acuerdo y son vinculantes, excepto para las CCAA que hayan votado en contra, salvo que posteriormente decidan adherirse. Sin embargo, cuando la Administración General del Estado ejerce funciones de coordinación, los acuerdos adoptados son obligatorios para todas las administraciones públicas participantes, independientemente de su voto.
Las conferencias sectoriales, a lo largo de los años, han aparecido como «debate, en el que se intenta encontrar una solución, sin que necesariamente encuentre consagración formal en una votación, sino intentando llegar a un acuerdo político. Este último debería ayudar a superar impasses y dificultades y vincularía políticamente sólo a las Comunidades Autónomas que hayan expresado una opinión favorable»[11]. Sin embargo, dicho acuerdo de dirección política no siempre ha sido fácil de alcanzar. Basta pensar en la complicada cuestión relativa a la financiación autonómica y al reciente acuerdo bilateral entre el Gobierno central y el Gobierno de la Generalitat (y no en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, sede multilateral, donde se ha de alcanzar el acuerdo para modificar la financiación autonómica.
Centrando la atención en el papel desempeñado por el Gobierno central, aspecto relevante para nuestra investigación, puede indicarse desde ya que en España el papel del Gobierno en la cooperación vertical multilateral ha resultado determinante. De hecho, como se indica en la doctrina, el Gobierno ha desempeñado históricamente un papel de fuerte orientación y de salvaguarda del principio unitario[12]. Además, como tendremos oportunidad de indicar en el siguiente apartado, durante el periodo de la pandemia la cooperación interinstitucional sí experimentó en España un notable incremento, pero permaneció central, al menos en la primera fase de la pandemia, el papel del Gobierno central.
Como en España, también en Italia la cooperación y la leal colaboración son temas absolutamente centrales en el debate sobre el futuro del regionalismo[13]. La Corte Constitucional ha aclarado que la leal colaboración va más allá de la mera distribución de competencias por materia, y opera por tanto en todo el ámbito de las relaciones institucionales entre el Estado y las regiones[14].
El principio de leal colaboración, que encuentra reconocimiento constitucional con la reforma del Título V de 2001, se ha concretado en nuestro ordenamiento a través del llamado sistema de Conferencias[15], sede de encuentro político entre el Estado, las regiones y las entidades locales. La Conferencia permanente para las relaciones entre el Estado, las regiones y las provincias autónomas de Trento y Bolzano, sede de cooperación vertical entre Estado y regiones, está regulada por el Decreto legislativo 281/1997, «flanqueado por diversas fuentes legislativas que atribuyen a las Conferencias competencias adicionales (…) o que disponen, en relación a determinadas cuestiones normativas, la obligación de consulta o entendimiento con el Estado»[16].
La Conferencia es presidida por el Presidente del Consejo de Ministros y forman parte de derecho el mismo Presidente del Consejo y los Presidentes de todas las regiones y de las provincias autónomas de Trento y Bolzano. En cuanto a los procedimientos de funcionamiento, como es sabido, la Conferencia Estado-regiones debe reunirse al menos una vez cada seis meses y el Decreto legislativo n.º 281/1997 establece reglas precisas en los supuestos de acuerdos y dictámenes obligatorios sobre actos normativos del Estado y prevé que la Conferencia adopte algunas determinaciones por unanimidad o al menos por mayoría absoluta de sus miembros, pero no establece cómo proceder para los acuerdos con el Estado[17].
Como se indicó para el caso español, también para el caso italiano este aspecto resulta delicado, ya que una región podría verse jurídicamente vinculada incluso en caso de disenso. Al respecto, ha intervenido la Corte Constitucional afirmando que, si la Conferencia es convocada regularmente y un Presidente de región no participa ni manifiesta formalmente su disenso sobre las posiciones comunes, las decisiones adoptadas serán vinculantes también para los ausentes[18].
En el ordenamiento italiano, los espacios en los que se desarrollan las relaciones entre el Estado y las autonomías territoriales siguen siendo los elaborados por el legislador antes de la reforma constitucional de 2001. No obstante, desde su creación, el Sistema de las Conferencias ha conocido un notable desarrollo y el Tribunal Constitucional, en la sentencia n.º 31/2006, definió a la Conferencia Estado-regiones como «uno de los espacios más cualificados para la elaboración de reglas destinadas a integrar el parámetro de colaboración leal. En su interior se desarrolla el diálogo entre los dos sistemas normativos de la República, en virtud del cual se identifican soluciones acordadas sobre cuestiones controvertidas»[19].
A pesar de que esta forma de coordinación se ha consolidado a lo largo del tiempo y ha adquirido centralidad para el desarrollo de la cooperación entre el Estado y las regiones, parte de la doctrina ha subrayado repetidamente el «sustancial monopolio estatal-gubernativo de los instrumentos de cooperación de tipo vertical, ayudado, sino directamente provocado por una evidente marginación de las asambleas legislativas»[20].
Por tanto, si bien la Conferencia Estado-regiones se presenta como un relevante espacio de desarrollo de la leal colaboración en cuanto «(…) la discusión en la Conferencia de una determinada cuestión constituye una de las formas más intensas y apreciables con las que se realiza el principio de colaboración»[21], por otro lado es posible identificar una serie de problemáticas de carácter estructural, funcional y procedimental que históricamente han caracterizado la cooperación interinstitucional en nuestro ordenamiento. Entre ellas, por ejemplo, como se indicó para el caso español (al menos hasta el estallido de la pandemia), puede destacarse una aplicación no paritaria del principio de colaboración leal que termina por hacer prevalecer los intereses unitarios sobre los territoriales[22].
Al respecto, Roberto Bin e Ilenia Ruggiu señalan cómo el actual sistema de las Conferencias resulta insatisfactorio y recuerdan que parte de la doctrina ha definido a las Conferencias como «conferencias inter-administrativas privadas de funciones polítcas, órganos pseudo-colaborativos, meros apéndices del Gobierno, simples mitos sin un peso real en las decisiones, instituciones débiles»[23], concluyendo, sin embargo, que «parte de la doctrina, ha revisado la potencialidad ínsita en esa afirmación, pero se trata de cualidades que están en potencia, ofuscadas frecuentemente por vicios que afectan a las conferencias. Tales vicios se resumen en la sustancial subordinación de las conferencias al Ejecutivo central, perfil que tiene distintas manifestaciones»[24].
Asimismo, entre los aspectos críticos, se coincide con aquella doctrina según la cual, en el plano estructural, la composición de las Conferencias
«no asegura una adecuada representatividad de la multiplicidad de entes territoriales que forman el ordenamiento republicano. Las diferencias demográficas, geográficas, económicas y territoriales que distinguen cada ente pertenece a un mismo genus - - sugeriría la elaboración de criterios de representación directa que darían valor a la homogeneidad de características antes que la pertenencia a una tipología común»[25].
En conclusión, parece poder afirmarse que en Italia, como en España, el papel del Gobierno ha resultado históricamente central en el desarrollo de las relaciones intergubernamentales (y de los instrumentos de cooperación). Prueba de ello, además de la gestión del periodo pandémico (que será analizada en el siguiente apartado), es importante recordar la gestión absolutamente centralizada de la crisis económica y financiera que estalló en 2008. Durante la crisis económica y financiera, de hecho, la reducción de las transferencias financieras a las regiones, operada sobre todo mediante decretos de urgencia, desató inevitablemente un fuerte enfrentamiento en las sedes de la cooperación intergubernamental y en Italia condujo a una especie de revuelta de todos los Presidentes de las regiones (independientemente de la afinidad política), quienes denunciaron la imposibilidad práctica de llevar a cabo la autonomía constitucionalmente prevista, manifestando su disposición a devolver las competencias al Estado.
A las problemáticas antes señaladas se suma, tanto en España como en Italia, la cuestión relativa a la transparencia y la publicidad de los procesos decisorios para la adopción de decisiones que afectan a menudo a derechos constitucionales (y la pandemia de Covid-19 ha puesto particularmente de relieve este aspecto)[26], así como el recurrente enfrentamiento político que, en dirección diametralmente opuesta a la lógica de la leal colaboración, parece influir de manera preponderante en el funcionamiento de la cooperación interinstitucional.
Respecto a este último aspecto, que se considera sumamente relevante, y usando nuevamente las palabras de Roberto Bin e Ilenia Ruggiu, se subraya que, en Italia,
«las Conferencias deben esperar el encuentro con Gobiernos sensibles a las instancias territoriales, bien distinta a la situación actual, en las que el Gobierno, no pudiendo ignorarlas completamente, las pone en cuestión, con resultados fragmentarios y poco productivos. De otro parte, las Conferencias tienen un defecto estructural: la posición dominante que ejercita el Gobierno central, de quien depende el impulso, la convocatoria y la agenda de la Conferencia, refleja la asimetría de posiciones que se contraponen entre el sujeto que es titular de la función decisional y el sujeto que es en una posición auxiliar, solo de naturaleza consultiva. »[27].
Después de haber repasado la estructura y el funcionamiento de la cooperación multilateral vertical en España e Italia, y haber señalado algunos límites, ahora se quiere intentar responder a otra de nuestras preguntas, es decir, si y en qué medida la descentralización territorial, que caracteriza a estos dos ordenamientos, fue o no promovida mediante la cooperación intergubernamental durante la pandemia de Covid-19. Es decir, si los mecanismos de coordinación adoptados por el Estado durante el periodo pandémico incrementaron la participación de las autonomías territoriales en las decisiones gubernamentales[28].
Partiremos también en este caso del análisis del caso español para luego trasladarnos a la experiencia italiana, tratando simultáneamente de señalar los resultados del análisis comparado que, como veremos, parecen muy disímiles[29].
En España, durante el periodo de la pandemia, se asistió a tres fases distintas en la organización de las relaciones entre Estado y CCAA. Se puede identificar una primera fase de centralización de las funciones en cabeza del Ejecutivo, que subraya, como se señaló anteriormente, la histórica centralidad del Gobierno y su fuerte poder decisorio dentro de los mecanismos de cooperación; una segunda fase caracterizada por la intensificación de las relaciones de coordinación y, finalmente, una tercera fase de cogobernanza o la llamada desescalada[30].
En un primer momento, como se indicó antes, se observa una fuerte centralización de los poderes y competencias en cabeza del Gobierno central con la activación del procedimiento de estado de alarma, previsto en el art. 116 de la CE y en la Ley Orgánica 4/1981. El primer estado de alarma fue declarado mediante el Real Decreto 463/2020 y el mismo fue prorrogado varias veces hasta el 14 de junio de 2020. El Real Decreto 463/2020 considera al Gobierno central como autoridad competente y a las autoridades delegadas en sus respectivas áreas de responsabilidad, pero bajo la dirección superior del Presidente del Gobierno y de los Ministros de Sanidad, Interior, Defensa y Transportes, comportando así un recentralización, sobre todo de tipo decisorio.
Este planteamiento pronto dio paso a un modelo definido de cogobernanza entre el Gobierno central y las CCAA que marcó, como veremos, un relanzamiento de la cooperación intergubernamental favoreciendo el funcionamiento del Estado autonómico[31].
Pero, ¿cuáles fueron las razones principales del relanzamiento de la cooperación intergubernamental durante la pandemia en España?
La primera motivación atañe, ciertamente, al sistema competencial. En España la distribución de competencias en materia de sanidad y, sobre todo, en materia de salud pública está prevista en la Constitución y resulta bastante simple: el Estado tiene potestad normativa básica que deriva del art. 149.1.16 CE mientras que a las CCAA les corresponde la competencia normativa de desarrollo y el conjunto de poderes organizativos y ejecutivos[32].
El estado de alarma, contrariamente a ese esquema, preveía la asunción por parte del Gobierno de una serie de poderes extraordinarios, así como, como ya se ha indicado, la designación de algunas autoridades delegadas importantes para la gestión de la crisis (Ministro de Sanidad, Interior, Defensa, etc.). Esta nueva estructura subordinaba a todas las administraciones públicas a las directrices de las autoridades delegadas, «sin perjuicio de mantener sus competencias de gestión ordinaria en todo lo que no resulte contrario a ellas»[33]. Todo ello generó no poca confusión en la organización, pero sobre todo en el funcionamiento de la administración pública, alterando las relaciones entre las autoridades estatales y las autonómicas. Tal situación pronto requirió un retorno a la normalidad en el funcionamiento de las competencias, con el fin de lograr una gestión más adecuada y eficaz de la pandemia[34].
La segunda razón está relacionada con el papel desempeñado por los partidos regionales que, (también) durante el periodo de la pandemia, formaban parte de la mayoría parlamentaria y que, como es sabido, son naturalmente reacios a la recentralización del poder[35]. El factor político, por tanto, desempeñó un papel determinante.
Partiendo de lo anterior, en España, ya durante el primer estado de alarma (15 de marzo de 2020 - 14 de junio de 2020), la Conferencia de Presidentes se reunió hasta en 14 ocasiones con periodicidad semanal, cuando antes de esa fecha solo se había reunido en 6 ocasiones desde su creación en 2004. Un punto de inflexión interesante para la cooperación interinstitucional se produjo con la adopción por parte del Consejo de Ministros del “Plan para la transición hacia una nueva normalidad” y la aprobación de la Orden SND/387/2020 de 3 de mayo, que preveía la regulación de la cogobernanza (o proceso de desescalada) con las CCAA y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla[36]. El fortalecimiento de la cooperación se dio, por tanto, ya en las primeras fases de la pandemia, es decir, durante las prórrogas del estado de alarma (seis en total) y culminó con la aprobación de la denominada cogobernanza absoluta.
Lo que ocurrió fue una progresiva reducción de las autoridades delegadas estatales hasta llegar a quedar únicamente el Ministro de Sanidad, consolidándose al mismo tiempo el nivel de colaboración con las Comunidades Autónomas en la toma de decisiones sobre las medidas a adoptar en función de la situación epidemiológica y sanitaria en cada territorio[37].
Para ilustrar lo anterior, es fundamental recordar el notable incremento en ese periodo del número de reuniones de las conferencias sectoriales, que pasaron de una media de 60 reuniones anuales a más de 98, mientras que el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud —que es la conferencia sectorial en materia sanitaria— se reunió hasta en 53 ocasiones[38].
En definitiva, durante la pandemia del Covid-19, en España se pudo observar un notable incremento (al menos en términos cuantitativos) tanto de la cooperación multilateral como de la bilateral, esta última a través del diálogo constante en el marco de las Comisiones Bilaterales Estado/Comunidad Autónoma.
Durante dichos encuentros se alcanzaron acuerdos para afrontar la pandemia mediante «la determinación de estrategias y acciones conjuntas en el campo sanitario, económico, social y financiero, y mediante la provisión de nuevos modelos de co-governance en el nivel sectorial »[39].
A este respecto, es decir, en lo relativo a la inclusión de las Comunidades Autónomas en la gestión de la crisis pandémica, como ha señalado Enrique Guillén López:
«Décadas de desarrollo del Estado autonómico han generado toda una red de relaciones de cooperación, especialmente en materias compartidas, como sanidad y educación, que se han concretado en órganos capaces de articular variables políticas y técnicas. Son auténticos foros de encuentro, versátiles, que han contado además con la enorme ventaja de trabajar sin excesiva presión de la opinión pública»
La segunda fase de gestión de la pandemia, a partir del otoño de 2020, vio un mayor poder decisorio en manos de las Comunidades Autónomas (CCAA) para la definición de confinamientos, a través de la coordinación con el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud Pública, que continuó desempeñando un papel central y actuando como centro de mando en la adopción de medidas para contener la propagación del virus.
En conclusión, como se ha señalado por la doctrina, la coordinación de las políticas estatales y autonómicas durante el periodo pandémico refleja la «de un Estado fuertemente descentralizado»[41]. Este enfoque parece sumamente útil para abordar los desafíos que enfrentan actualmente los Estados, como la transición ecológica, la transformación digital, la cohesión social e interterritorial. La pandemia, de hecho, evidenció la necesidad de modelos de gobernanza más flexibles y cooperativos, que ofrezcan la oportunidad de aprovechar el pluralismo territorial como un recurso para mejorar la respuesta ante emergencias, equilibrando centralización y autonomía para evitar conflictos e ineficiencias[42].
Sin embargo, como ya se ha mencionado a lo largo del análisis, parte de la doctrina, con la que se coincide, ha puesto de relieve que, desde el punto de vista constitucional, se plantea el problema de la transparencia en los procesos de toma de decisiones, así como el uso de mecanismos informales (como la Conferencia de las Regiones en Italia o las Conferencias de líderes ejecutivos en España y Alemania) para la adopción de decisiones que no pocas veces afectan a derechos constitucionales. Asimismo, se ha señalado la dificultad de acceso a la información debido a que a menudo se adoptan actos no públicos.
Veamos un ejemplo relativo a la transparencia en los procesos de decisión, haciendo referencia al órgano que en España desempeñó un papel central en la gestión de la pandemia: el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud Pública. La Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, hace referencia a los acuerdos adoptados en el seno del Consejo, denominándolos recomendaciones, y prevé que estos «sean aprobados por consenso». Además, dicha ley menciona un reglamento interno, pero no establece ningún mecanismo específico para hacer públicas sus decisiones, ya se trate de recomendaciones o de acuerdos, más allá de la obligación de presentar al Senado un informe anual sobre las actividades realizadas[43]. Otro ejemplo sería el Reglamento Interno de la Conferencia de Presidentes, que establece que sus reuniones se celebren, a diferencia de los debates parlamentarios, a puerta cerrada, previendo únicamente la publicación de un resumen sobre las medidas adoptadas.
Pasando al caso italiano el análisis comparado pone de relieve, de forma diametralmente opuesta a la experiencia española, una notable degradación de los mecanismos de colaboración interinstitucional vertical durante el periodo pandémico, con un claro predominio del poder ejecutivo, que desempeñó un papel central mediante la adopción de los DPCM[4].
Como es sabido, a fin de la adopción de los DPCM sobre las medidas de contención del contagio, no se requirió el acuerdo de la Conferencia Estado-Regiones, a pesar de que parte de la doctrina había sostenido su conveniencia[45]. La Conferencia Estado-Regiones, además, tampoco fue consultada posteriormente, a pesar de lo establecido en el artículo 2 del Decreto Legislativo 281/1997, que dispone que:
«cuando el Presidente del Consejo de Ministros declare que razones de urgencia no permiten la consulta previa, se consultará posteriormente a la Conferencia Estado-Regiones y el Gobierno tendrá en cuenta sus opiniones: a) durante el examen parlamentario de los proyectos de ley o de las leyes de conversión en decretos-leyes; b) durante el examen final de los proyectos de decretos legislativos sometidos al dictamen de las comisiones parlamentarias».
Cabe recordar, no obstante, que el acuerdo con la Conferencia Estado-Regiones sí fue solicitado en algunos decretos-ley aprobados durante el periodo pandémico, aunque únicamente en sectores muy específicos[46].
Excluida, pues, la intervención de la Conferencia Estado-Regiones, ¿cómo se articuló en Italia la colaboración entre el Ejecutivo y las regiones durante la emergencia pandémica?
Los dos decretos-ley de febrero y marzo de 2020, el número 6 y el número 19, preveían que las medidas de contención del virus serían adoptadas mediante uno o varios decretos del Presidente del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Sanidad, previa consulta con el Ministro del Interior, el Ministro de Defensa, el Ministro de Economía y Finanzas, y los demás ministros competentes por materia, así como los presidentes de las regiones competentes en el caso de medidas que afectaran exclusivamente a una o varias regiones específicas, o bien con el Presidente de la Conferencia de Presidentes de las Regiones en el caso de medidas que afectaran a todo el territorio nacional.
En cuanto al dato cuantitativo, comparado con el caso español, conviene señalar que la Conferencia Estado-Regiones, durante la primera fase de la pandemia (marzo-junio de 2020), se reunió solo 6 veces para tratar cuestiones en su mayoría ajenas al Covid. Sin embargo, es interesante recordar que en ese mismo período la Conferencia de las Regiones, instrumento de cooperación horizontal, se reunió hasta 16 veces, elaborando la Guía para la reapertura de la actividad económica y productiva, que luego fueron transmitidas al Gobierno y adjuntadas por este último al DPCM del 17 de mayo de 2020[47].
Otro aspecto problemático que caracterizó el caso italiano fue la posibilidad, prevista por el decreto-ley n.º 6/2020, de que regiones y municipios adoptaran medidas adicionales a nivel local, sin necesidad de control previo ni obligación de cooperación con el Estado. En consecuencia, como es sabido, durante ese período se adoptaron numerosas ordenanzas contingentes y urgentes, lo cual aumentó notablemente la confusión y la tensión en las relaciones entre el Gobierno central y las regiones.
Con el posterior Decreto 19/2020 se limitó el alcance de las intervenciones regionales, restringiendo el poder de emitir ordenanzas al ámbito de competencias territoriales y solo en caso de agravamiento del riesgo sanitario en el territorio. El Decreto19/2020, además, establecía que la competencia para adoptar actos, en espera de la emisión de los DPCM y en situaciones de necesidad y urgencia, correspondía al Ministro de Sanidad y ya no a los Presidentes de región ni a los alcaldes. Sin embargo, las regiones continuaron adoptando ordenanzas, introduciendo en su mayoría restricciones adicionales respecto a las previstas por el Estado.
Posteriormente, con el Decreto-ley n.º 33/2020 del 16 de mayo, se intentó (sin grandes resultados) delinear un sistema más cooperativo. De hecho, el decreto preveía la posibilidad de regular los desplazamientos de las personas y el desarrollo de actividades económicas, productivas y sociales (durante el período estival) mediante decretos y ordenanzas de carácter estatal, regional y municipal. En este período, las regiones adquirieron un mayor poder de monitoreo de la pandemia, pudiendo también adoptar las medidas correspondientes.
En la tercera fase de gestión de la pandemia, a partir de noviembre de 2020, con el DPCM del 3 de noviembre de 2020, se adoptó (por razones principalmente económicas) un modelo nacional de gestión de la emergencia basado en zonas diferenciadas por colores, en función de la propagación del virus. Las zonas de riesgo se determinaban en base a los datos proporcionados por las regiones, según el índice de contagio (el denominado Rt) y la disponibilidad de camas en cuidados intensivos. En esta fase, por último, las regiones fueron implicadas de forma más activa en la adopción de los DPCM mediante la participación en las decisiones de la llamada Cabina de Regía, creada por el Ministro de Sanidad y compuesta por el Presidente de la Conferencia de las Regiones, otros dos presidentes regionales, y representantes del Istituto Superiore di Sanità, con el objetivo de coordinar las decisiones y las medidas para combatir la pandemia.
El período de las zone colorate, en realidad, marcó un nuevo endurecimiento de las tensiones entre el Gobierno y (algunas) regiones, que denunciaban sobre todo una valoración inadecuada de los datos regionales[48]. Además, en este momento aumentó el número de recursos ante la jurisdicción administrativa y, en ocasiones, ante el Tribunal Constitucional.
El enredo de las relaciones Estado-regiones en tiempos del Covid fue, por así decirlo, resuelto ex post por la Corte Constitucional con la conocida sentencia n.º 37/2021[49]. En dicha sentencia, la Corte no solo establece la competencia exclusiva del Estado en la gestión de la pandemia, remitiéndola a la competencia en materia de profilaxis internacional ex art. 117, letra q)[50], sino que también califica «la elección del Estado de establecer un momento de colaboración con los sistemas regionales en la adopción de los DPCM, sea en la forma más débil de los informes, una opción normativa posible pero no necesaria, que reduce la participación de las regiones a una cuestión de mera oportunidad»[51].
En conclusión, en Italia, la relegación a un segundo plano de la Conferencia Estado-Regiones durante la pandemia y la creación de espacios de diálogo separados y paralelos, como la Cabina di regia, han puesto de manifiesto la crisis (endémica) del método colegiado que caracteriza los órganos de la colaboración leal en nuestro ordenamiento[52]. A este respecto, parte de la doctrina coincide en la necesidad de una profunda reforma del sistema de Conferencias, señalando que
«con la finalidad de desarrollar plenamente la potencialidad de las Conferencias, en cuanto que espacios privilegiados de aplicación del principio de cooperación leal en las relaciones entre el Estado y las autonomías territoriales, en el plano jurídico sería oportuno proceder a su constitucionalización. Sería posible adscribirles – como alternativa respecto al establecimiento de una Cámara de las autonomías- el papel de interlocutores necesarios del Parlamento y del Gobierno también en los procedimientos de emanación de normas de rango primario»[53].
De hecho, como indicó la Corte Constitucional en la sentencia n.º 437/2001, en ausencia de una prescripción constitucional precisa, los acuerdos alcanzados en Conferencia no tienen, por sí mismos, fuerza vinculante sobre los procesos de decisión de los órganos constitucionales[54].
La emergencia pandémica ha demostrado, por tanto, que es necesario fortalecer los mecanismos de cooperación y garantizar que las decisiones sean el resultado de un proceso verdaderamente participativo[55]. La colaboración leal debe ser, de hecho, no solo un principio formal, sino también sustancial, capaz de adaptarse a las diversas necesidades territoriales y de asegurar una gestión compartida de las crisis y de las políticas públicas. El desarrollo del principio de colaboración leal a través de las relaciones intergubernamentales y de los correspondientes mecanismos de cooperación representa un elemento crucial para el funcionamiento de los ordenamientos compuestos, especialmente en contextos de emergencia, donde la necesidad de coordinación y solidaridad institucional se hace aún más evidente. Por todo ello, se coincide con la «oportunidad de establecer módulos participativos como expresión de la subsidiariedad y la colaboración leal, que es ineluctable frente a los nevos retos de la globalización y de la integración europea, por la interdependencia en el campo económico y financiero, por el entramado de competencias de varios planos institucionales del PNRR»[56].
Durante la emergencia de la Covid-19, la autonomía territorial y el principio de colaboración leal fueron sometidos a una dura prueba. La gestión centralizada (y poco cooperativa) de la crisis, al menos en el caso italiano, ignoró con frecuencia las especificidades regionales, provocando tensiones y conflictos entre el gobierno central y las regiones. En Italia, la emergencia puso de manifiesto las limitaciones de un sistema que, si bien teóricamente se basa en la cooperación, mostró una tendencia a recentralizar competencias y a limitar la autonomía. En resumen, puede señalarse un enfoque centralista que ha degradado el instrumento cooperativo, incrementando la conflictividad entre el Estado y las regiones.
En España, por el contrario, durante la pandemia se asistió a un claro incremento de la cooperación multilateral, así como al desarrollo de la cooperación bilateral[57], en la línea de una colaboración «útil en los momentos de emergencia, pero que podría ser también la regla de un Estado autonómico más moderno y funcional respecto al de las dos últimas décadas»[58].
Sin embargo, tras analizar el caso español, cabe preguntarse si dicha experiencia durante el periodo pandémico realmente brilla con luz propia o si esa luz deriva simplemente del contraste con el caso italiano. Para responder a esta pregunta, es necesario examinar tanto las razones que en España condujeron al aumento de la cooperación multilateral durante la pandemia como el estado de salud de la cooperación en el ordenamiento español antes y después de la crisis sanitaria, es decir, la histórica conflictividad competencial y las relaciones recientes entre el gobierno y las CCAA en la elaboración y gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR).
En definitiva, el análisis de la cooperación vertical multilateral en estos dos ordenamientos lleva (una vez más) a preguntarse por el estado del regionalismo en los llamados periodos de crisis o excepcionalidad. De la gestión de la crisis económica y financiera a la gestión de la crisis pandémica, hasta llegar a la adopción y ejecución de los Planes Nacionales de Recuperación y Resiliencia —que han contado con una implicación de los entes territoriales prácticamente ausente o muy limitada, así como con su mera participación en calidad de sujetos ejecutores—, no puede dejar de percibirse, especialmente en la experiencia italiana, una suerte de astenia de la autonomía territorial. Esta parece hoy recuperar su vigor únicamente a través de formas de cooperación bilateral. Basta pensar en las modalidades de aplicación del regionalismo diferenciado en Italia (ex art. 116.3 de la Constitución) o en la recentísima propuesta de concesión a Cataluña de una financiación singular que pretende eludir el marco de concertación multilateral previsto para esta materia[59].
Los últimos 15 años nos han mostrado, a nivel comparado, con la excepción del caso español limitado al periodo pandémico y por los motivos antes indicados, que durante los periodos de excepcionalidad, una constante en nuestros tiempos, el Estado opta por un fuerte acaparamiento de competencias y por la reducción de los espacios de colaboración leal y cooperación, tendiendo a ignorar la compleja realidad territorial y optando por una gestión centralizada de las emergencias y de los recursos financieros. Lo que hemos presenciado, por tanto, es una jerarquización de las relaciones entre centro y periferia que, frente a la clásica oscilación del péndulo entre centralización y autonomía, parece inclinarse claramente hacia la centralización.
La justificación de este facere, es decir, de la jerarquización de las relaciones centro-periferia, se encuentra en la necesidad de dar respuesta lo más rápidamente posible a fenómenos de extraordinaria gravedad (o de oportunidad, como en el caso del PNRR) mediante la exclusión del nivel territorial. Sin embargo, esta perspectiva termina, paradójicamente, por aumentar la conflictividad en los ordenamientos compuestos y, sobre todo, no facilita el logro de los objetivos propuestos: afrontar la crisis económica y financiera sin deteriorar los derechos, combatir de manera adecuada la pandemia, y ejecutar de forma eficaz y eficiente el PNRR. En relación precisamente con el PNRR, una mayor inclusión del nivel territorial habría permitido probablemente afrontar de manera más adecuada retos importantes precisamente en ámbitos de competencia e interés específico de los territorios[60].
Dentro de este escenario, como ha señalado la doctrina con referencia al caso italiano, donde incide la ausencia de una cultura consolidada de la autonomía, resulta que
«cada vez más emerge la dimensión política de las regiones, que se mantiene comprimida, por no decir sofocada, de la centralidad del Estado, mientras crece rápidamente la dimensión administrativa: en las materias de competencia regional se asiste a un escaso uso del método de la administración indirecta, pese a que su necesidad fue indicada por el constituyente, y, de manera opuesta, se verifica un crecimiento progresivo del aparato administrativo regional. El resultado es que las regiones se comportan hoy como grandes centros de administración, que operan en sectores claves del ordenamiento territorial, en competencia abierta con los entes locales, mientras que por ahora cuentan poco en la adopción de decisiones que inciden verdaderamente en la vida de la República»[61].
Resumen: El artículo analiza la dinámica de la cooperación en España e Italia desde una perspectiva comparada a través del estudio de las relaciones entre el gobierno y las autonomías territoriales. Tras una reconstrucción de los instrumentos de cooperación intergubernamental vertical en los dos países, se analiza la cooperación intergubernamental durante el periodo pandémico. El principal objetivo del trabajo es comprender si se ha promovido la descentralización territorial a través de la cooperación intergubernamental en los últimos años.
Palabras claves: Gobierno - autonomía territorial - relaciones intergubernamentales - cooperación.
Abstract: The paper analyses the dynamics of cooperation in Spain and Italy in a comparative perspective through the study of the relationship between government and territorial autonomies. After a reconstruction of the instruments of vertical intergovernmental cooperation in the two countries, intergovernmental cooperation during the pandemic period is analysed. The main objective of the paper is to understand whether territorial decentralisation has been promoted through intergovernmental cooperation in recent years.
Key words: Government - territorial autonomy - intergovernmental relations – cooperation.
Recibido: 12 de marzo 2025
Aceptado: 26 de mayo de 2025
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[1] El ensayo es una reelaboración de la ponencia presentada en el marco del X Congreso anual de la Associazione di diritto pubblico comparato ed europeo sobre «Il Governo nei sistemi parlamentari», que se celebró en Sassari los días 13 y 14 de junio de 2024, cuyos actos están en proceso de publicación.
[2] Sobre el impacto del Covid-19 en los Estados descentralizados, cf. G. D'Ignazio, “L'impatto del Covid-19 sui federalizing process degli Stati composti. Riflessioni comparate”, en DPCE on-line, n.º 1/2023.
[3] “Encuesta sobre la Cooperación en el Estado autonómico”, UNED, en Teoría y Realidad Constitucional, n.49/2022, 15-101. Sobre los principios de colaboración, coordinación y cooperación, cfr., entre otros, G. Cámara Villar,“Colaboración, coordinación y cooperación”, en F. Balaguer Callejón; L. Ortega Álvarez; G. Cámara Villar,J. A. Montilla Martos (coords.). Reformas estatutarias y distribución de competencias, Instituto Andaluz de Administración Pública, Consejería de Justicia y Administración Pública, Sevilla, 2007.
[4] F. Balaguer Callejón (coord.), Manual de Derecho Constitucional, Madrid, 2010, p. 353. Véanse las sentencias del Tribunal Constitucional nn. 18/1982, 95/1984, 80/1985, 96/1986, 112/1995.
[5] Ibidem, STC 13/1992. Se señala que, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se definen y diferencian dos principios clave de las relaciones entre las administraciones: la cooperación, que es voluntaria, y la coordinación, que es obligatoria. Sobre esta base se regulan los distintos órganos y las diversas formas de cooperación y coordinación. Se recuerda además que las reformas estatutarias de 2006 llevaron a la incorporación del principio de colaboración en sus distintas formas en el bloque de constitucionalidad. Sobre este punto, cfr. J. A. Montilla Martos, “El ejercicio de la coordinación estatal a través de las actuaciones coordinadas”, en Revista de estudios políticos, n.º 2/2023.
[6] Las Conferencias sectoriales son órganos de cooperación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, creadas para facilitar la coordinación y la colaboración en sectores específicos de competencia. Están compuestas por el ministro competente del Gobierno central, que preside la Conferencia y es responsable de la convocatoria de las reuniones, y por los consejeros de las CCAA competentes en la materia tratada por la Conferencia. La Conferencia sectorial fue prevista por primera vez en el artículo 3 de la LOFCA y, posteriormente, en el artículo 4 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico. Las Conferencias sectoriales están finalmente reguladas por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en particular en el Título III, relativo a la cooperación intergubernamental. Esta ley establece los principios, órganos y mecanismos de cooperación entre las distintas administraciones públicas en España. Se desarrollan ampliamente las técnicas de cooperación, especialmente las de carácter orgánico, entre las que destacan la Conferencia de Presidentes, que se regula por primera vez, las Conferencias sectoriales y las Comisiones de cooperación bilateral. Una de las nuevas funciones de las Conferencias sectoriales es la de ser informadas sobre los proyectos de ley y de reglamento del Gobierno nacional o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas cuando afecten directamente al ámbito competencial de las demás administraciones públicas o cuando así lo prevean las normativas sectoriales aplicables. El objetivo es promover una planificación conjunta y evitar duplicidades. La Ley 40/2015, además, fomenta la colaboración y coordinación entre las administraciones para garantizar la eficiencia y la cohesión de las políticas públicas, respetando la autonomía de las Comunidades Autónomas.
[7] Como ha señalado Eleonora Ceccherini: «la introducción en el ordenamiento español de las Comisiones bilaterales de cooperación se explica por el intento de reducir el número de conflictos ante el Tribunal constitucional; estos organismos, más bien fuera del debate político, mesas de coperación para desarrollar funciones ya actividades comunes del modo más eficiente ». E. Ceccherini, “Le relazioni intergovernative in Austria, Belgio, Germania e Spagna”, en Amministrare, enero-agosto, Vol. 1-2, 2006, p. 265. Al igual que esta, las demás citas textuales procedentes de obras en lengua extranjera han sido traducidas al español.
[8] El artículo 146 de la Ley 40/2015 establece que: La Conferencia de Presidentes es un órgano de cooperación multilateral entre el Gobierno de la Nación y los respectivos Gobiernos de las Comunidades Autónomas, y está compuesta por el Presidente del Gobierno, que la preside, y por los Presidentes de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla. 2. La Conferencia de Presidentes tiene como finalidad deliberar sobre cuestiones y adoptar acuerdos de interés para el Estado y las Comunidades Autónomas, y cuenta con la asistencia de un Comité preparatorio encargado de organizar sus reuniones, compuesto por un Ministro del Gobierno, que lo preside, y por un Consejero de cada Comunidad Autónoma. Sobre los orígenes y la evolución de la Conferencia de Presidentes, cf. L. A. Bocanegra Sierra, A. Huergo Lora, La conferencias de Presidentes, Madrid, 2005.
[9] F. Balaguer Callejón (coord.), Manual de Derecho Constitucional... cit., p, 354.
[10] A través de la adopción de Convenios, Acuerdos, Protocolos, Delegaciones, encomiendas de gestión, etc.
[11] E. Ceccherini, op. cit., p. 266.
[12] Ibidem.
[13] Sobre el principio de leal colaboración en los ordenamientos compuestos, cfr. R. Bifulco, La cooperazione nello Stato unitario composto, Padova, 1995.
[14] P. Santinello, “La cooperazione nei rapporti tra Stato e regioni. La difficile ricerca di un modello”, en Le Regioni, octubre-diciembre, nn. 5-6, 2016, p. 875. Véanse las sentencias nn. 242/1997 y 19/1997.
[15] F.Pizzetti, “Il sistema delle Conferenze e la forma di governo in Italia”, en Le regioni, nn. 3-4, 2000. Cfr., También, A. D'Atena, “Il sistema delle Conferenze”, en Rassegna Parlamentare, n.52/2010.
[16] R. Bin, G. Falcon, Diritto regionale, Bologna, 2018, p. 127.
[17] Ibidem, p. 128.
[18] Corte Constitucional 206/2001 Al respecto, se recuerda que las decisiones ratificadas por las Conferencias son acordadas por los Presidentes de las regiones en el marco de la Conferencia de Presidentes y en las mesas técnicas de diálogo entre los entes autónomos y el poder central. Cfr. R. Bin, “Le deboli istituzioni della leale collaborazione”, en Giur. cost. 2002, p. 4184 s.
[19] M. Mancini, “La resistibile ascesa, l’inesorabile declino e l’auspicabile rilancio del principio di leale collaborazione”, en Le Regioni, nn. 5-6, 2013, p. 978 y nota n.59.
[20] P. Santinello, op. cit, p.876. L'autrice richiama le parole di G. Rivosecchi, “Consigli regionali e raccordi intergovernativi”, en Astrid Rassegna, n.16/2009, p.12.
[21] R. Bin, op. cit., p. 4187.
[22] M. Mancini, op. cit., p.978.
[23] R. Bin, I. Ruggiu, “La rappresentanza territoriale in Italia. Una proposta di riforma del sistema delle conferenze, passando per il definitivo abbandono del modello Camera delle regioni”, en Le istituzioni del federalismo, n. 6/2016, p. 918.
[24] Ibidem.
[25] M. Mancini, op. Cit. p. 979. El autor, además, subraya que «las Conferencias presenta un límite intrínseco y ontológico que reduce su ámbito de operatividad y disminuye su función. Se alude al hecho de que se trata de órganos de representativos de los ejecutivos regionales y locales, llamados a ser interlocutores prevalentes con el Gobierno y, solo de forma ocasional y episódica con el Parlamento. Con su actuación, el principio de colaboración leal despliega sus efectos solo en el plano de la actuación y ejecución de la dirección política elaborada en las leyes, sobre las cuales no desarrolla ninguna influencia en términos de vinculación jurídica, ni desde el punto de vista procedimental ni material», p. 981.
[26] F. Gallarati, “Il contributo delle conferenze interistituzionali nella risposta alla pandemia da Covid-19: le esperienze di Germania, Italia e Spagna a confronto”, en DPCE online, Número especial 2022. Del mismo autor, cfr. “La reazione alla pandemia di Covid-19 negli ordinamenti composti: una panoramica comparata”, en DPCE online, n. 2/2021. La opacidad de las deliberaciones y la ausencia de transparencia como aspecto problemático en los mecanismos de cooperación, en diversos ordenamientos descentralizados analizados en clave comparada, también es señalada por Eleonora Ceccherini en op. cit., p. 269.
[27] R. Bin, I. Ruggiu, op. cit., pp. 921-22.
[28] M. Tarantino, “Stato centrale e autonomie territoriali: ordinamento spagnolo e ordinamento italiano a confronto”, en DPCE online, número special, 2022.
[29] Sobre las relaciones interinstitucionales en España durante la pandemia, cfr. J. A. Montilla Martos, “El ejercicio de la coordinación estatal a través de las actuaciones coordinadas ... cit., p. 2; A. Galán Galán, E. Roig Molés, “Estado autonómico y crisis de la Covid-19: intervención estatal y relaciones intergubernamentales ante la pandemia”, en Le Istituzioni del federalismo, Numero speciale, 2020; E. Sáenz Royo, “Estado autonómico y Covid-19”, en Teoria y Realidad Constitucional, n. 48/2021, p. 48; E. Guillén López, “Descentralización territorial, estado de alarma y Consejo Inteterritorial del Sistema Nacional de Salud”, en A. Galera Victoria (coord.), La cuestión territorial en España: un debate histórico, político y constitucional necesario, Granada, 2024; J. Lozano-Miralles, “Los mecanismos institucionales para la gestión de la pandemia Covid-19. El caso español”, en G. Scalese (a cura di), Pandemia, normazione dell'emergenza e modelli di intervento socioeconomici, Edizioni Università di Cassino, 2020.
[30] J. A. Montilla Martos, op. cit., p. 3.
[31] L. Frosina L., “Il nuovo modello di co-governance e il rilancio della cooperazione intergovernativa nei rapporti centro-periferia”, en Nomos, n.2/2020, p. 1.
[32] A. Galán Galán A., E. Roig Molés E., op. cit., p.39.
[33] Ibidem, p.40.
[34] Como indica G. D’Ignazio: «se ha considerado inoportuno modificar radicalmente las competencias de las Comunidades autónomas en materia del sistema sanitario público precisamente en una crisis sanitaria grave, echando a perder la capacidad institucioal adquiridad durante veinte años de regionalismo », cfr. D'Ignazio G., op. Cit,. p.504.
[35] Se recuerda que, en la crucial votación del 6 de mayo de 2020, la cuarta prórroga del estado de alarma fue aprobada con 178 votos a favor, 75 en contra y 97 abstenciones. Votaron en contra Vox, los nacionalistas catalanes de ERC, JuntxCat (es decir, el partido de Carles Puigdemont) que gobernaba Cataluña en ese momento. Votaron a favor, además del Partido Socialista y Podemos, el partido de centroderecha Ciudadanos y el Partido Nacionalista Vasco (PNV). En particular, durante la pandemia, los independentistas catalanes no dejaron de atribuir toda la responsabilidad de la propagación del virus a los errores y retrasos del gobierno de Pedro Sánchez. La portavoz de la Generalitat, Maritxell Budò, declaró que, si Cataluña hubiera sido independiente, no habría tenido un número tan alto de contagiados y muertos porque habrían actuado a tiempo y con mayor determinación. Cfr. “Spagna: come la pandemia ha testato la tenuta di governo. La maggioranza si allarga”, www.ispionline.it, 14 de mayo de 2020.
[36] La expresión cogobernanza, como indica José Antonio Montilla Martos, se refiere, en su dimensión jurídica, al desarrollo de las relaciones de colaboración en la gestión de la pandemia. J. A Montilla Martos, op. cit, p.4.
[37] Frosina L., op. Cit., p. 2.
[38] El Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS), es decir, la Conferencia sectorial en materia de Sanidad, es un órgano de coordinación entre las diferentes CCAA y el Gobierno central en materia de salud pública, constituido el 7 de abril de 1987 y previsto en la Ley n.º 16/2003 del 28 de mayo. Creado para garantizar la cohesión y la equidad del sistema sanitario español, el Consejo facilita el diálogo y la cooperación entre los distintos niveles de gobierno, con el objetivo de unificar las políticas sanitarias, mejorar la calidad de los servicios sanitarios y asegurar el acceso equitativo a la atención para todos los ciudadanos españoles, independientemente de la región de residencia. El CISNS está compuesto por el Ministro de Sanidad, que preside las reuniones, y por los representantes de las comunidades autónomas, generalmente los respectivos consejeros autonómicos de salud. Sus funciones principales incluyen: la coordinación de las políticas sanitarias; la planificación y evaluación; el seguimiento y el control. Sobre el papel desempeñado por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud durante la pandemia, cfr. E. Guillén López, “Descentralización territorial, estado de alarma y Consejo Inteterritorial del Sistema Nacional de Salud ... cit.
[39] M. Tarantino, op. Cit,.p. 482.
[40] E. Guillén López, op. cit., p.3.
[41] G.Poggeschi, “Le Comunità autonome spagnole di fronte alla crisi Covid- 19: una fase di “federalismo autonómico” per la Spagna”, en DPCE on-line, n.2/2020, p.1588.
[42] G.D'Ignazio, op. cit.
[43] E. Guillén López, op. cit p.4. Al respecto, el autor señala que «el Consejo comienza a actuar a pleno rendimiento antes incluso de que se declarara el estado de alarma el 14 de marzo con el RD 463/2020 adoptando acuerdos como el de 9 de marzo en el que se determinan la suspensión de las actividades escolares y se prescriben medidas de distanciamiento en el ámbito educativo y laboral para determinadas zonas geográficas especialmente afectadas. Seguramente el errático proceso de comunicación de estas decisiones es significativo de las dificultades para encajar este órgano en la estructura de gobierno de la crisis. En efecto, todavía a día de hoy este acuerdo no comparece en la web del CISNS y si se tiene noticia cumplida del mismo es a través de una nota de prensa del ministerio».
[44] Mantenemos el acrónimo en italiano para referirnos a los Decretos del Presidente del Consejo de Ministros. Sobre los mecanismos de colaboración interinstitucional en Italia durante la emergencia pandémica, cfr. M. Volpi, I rapporti tra Stato e Regioni nella pandemia e le prospettive dello Stato regionale, Bologna, 2024; E. Catelani, “Centralità della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome durante l'emergenza Covid-19? Più forma che sostanza”, en Osservatorio sulle fonti, n.2/2020; E. D'Orlando, “Emergenza sanitaria e Stato regionale: spunti per una riflessione”, en Osservatorio sulle fonti, n.2/2020; C. Padula, “La pandemia, la leale collaborazione e la Corte costituzionale”, en Le Regioni, nn. 1-2/2021; C. Tubertini, “Collaborazione necessaria e differenziazione responsabile: riflessioni sparse su emergenza pandemica e sistema plurilivello”, en Le Istituzioni del Federalismo, Número especial, 2020.
[45] F. Gallarati, “Il contributo delle conferenze interistituzionali nella risposta alla pandemia da Covid-19... cit., p.515; G. Delledonne, C. Padula, “Accentramento e differenziazione nella gestione dell'emergenza”, en Le Regioni, n.4/2020, pp. 765-766.
[46] Por ejemplo, el Decreto-Ley 22/2020, en materia del inicio ordenado del año escolar 2020/21, preveía que se adoptaran, mediante una o más órdenes del Ministro de Educación, o al Ministro de Economía y Finanzas y al Ministro de Administración Pública, medidas destinadas a definir la fecha de inicio de las clases, "de común acuerdo" con la Conferencia Estado-Regiones. Cfr. M. Tarantino, op. cit., p. 484.
[47] F. Gallarati, op. Cit,. p. 516.
[48] Véase, por ejemplo, el caso de la región de Cerdeña.T. E. Frosini, “Le regioni colorate e differenziate: come combattere la pandemia nei territori?”, en Diritti regionali, n.º 2/2021.
[49] El Gobierno impugnó la ley de Valle de Aosta n.º 11/2020, que preveía la reanudación de una serie de actividades en derogación de lo establecido por la normativa estatal.
[50] Cfr. A. Poggi, “La Corte, di fronte all'emergenza Covid, espande la profilassi internazionale e restringe la leale collaborazione (ma con quali possibili effetti)? Nota a Corte Cost, sentenza n. 37/2021”, en AIC, Osservatorio costituzionale, n.4/2021.
[51] F. Gallarati, op. Cit,. p.516.
[52] C. Tubertini, op. Cit. cit., p.96.
[53] M. Mancini, op. Cit., p.981.
[54] R. Bin, op. Cit. p.4186.
[55] E. Catelani, op. Cit..
[56] M. Tarantino, op. Cit. p.488.
[57] L. Frosina, “Il nuovo modello di co-governance e il rilancio della cooperazione intergovernativa nei rapporti centro-periferia”, en Nomos, n.2/2020, p.3.
[58] G. Poggeschi, op. cit., p.1588.
[59] La concesión de una financiación singular a la Comunidad Autónoma de Cataluña se encuentra comprendida en el acuerdo alcanzado entre el PSC y ERC en el verano de 2024, con el objetivo de garantizar la investidura de Salvador Illa como presidente de la Comunidad.
[60] Nos referimos a los ámbitos típicos de la legislación regional: actividades productivas, agricultura, urbanismo, servicios a la persona.
[61] G. Gardini, “Prove di regionalismo differenziato: la lezione spagnola”, en Diritto pubblico, n.2/2023, p. 485. En la última frase, el autor cita a S. Cassese, Lo Stato introvabile, Roma, Donizelli, 1998, p. 86.
