"ReDCE núm. 43. Enero-Junio de 2025"
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La obra de Francisco Balaguer Callejón, Fuentes del Derecho (Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2022), en su versión actualizada y ampliada con ocasión del trigésimo aniversario de su primera publicación[1], representa una etapa fundamental en la reflexión contemporánea sobre la complejidad del sistema de fuentes del Derecho[1], en una perspectiva interdisciplinar en la que se entrecruzan el Derecho constitucional, el Derecho público comparado, la historia y la filosofía del Derecho. A partir de la estructura general de este volumen, se desarrollará una comparación en el marco de algunas cuestiones sobre la articulación territorial del Estado –con especial atención a los modelos del Estado autonómico español y del Estado regional italiano[3]– siguiendo el hilo conductor representado por el papel que han jugado al respecto el sistema de fuentes (desde las respectivas Constituciones hasta las legislaciones autonómica y regional)[4] y la jurisprudencia de sus Tribunales constitucionales: en concreto, se considerarán sus orígenes[5] y la configuración de un sistema normativo que, inmerso en una «costante tensione fra il principio di unitarietà/indivisibilità e quello autonomista»[6], se muestra cada vez más complejo y menos orgánico: en este sentido, «es necesario diferenciar el análisis estructural del sistema de fuentes, de la referencia particular a normas o fuentes, que se produce dentro del proceso de aplicación del derecho»[7].
Más en detalle, el análisis de la relación (multinivel) entre fuentes –estatales y autonómicas/regionales– no puede ignorar la existencia de las limitaciones “ontológicas” que la vinculan a la estructura troncal de la forma de Estado, ya que «[l]’attività normativa degli enti territoriali […] si combina in vario modo con l’attività normativa dello Stato federale (o dello Stato tout court)»[8]. A su vez, la esencia de la Constitución “territorial” del Estado[9] está íntimamente ligada al sistema de fuentes, actuando como factor de desarrollo, «tanto en lo que se refiere a las relaciones entre organizaciones [...] como en lo que se refiere a la definición de las fuentes del derecho»[10].
A partir de un razonamiento constitucional que se desarrolla sobre una sólida base dogmática, la reflexión de Balaguer dedicada al modelo autonómico español parte de los fundamentos jurídico-filosóficos sobre la definición y naturaleza de la categoría conceptual de “Estado”[11] y del principio de autonomía, en un macro-contexto en el que las cuestiones relativas a la teoría general de la Constitución se integran perfectamente en el debate sobre la reflexión acerca del sistema de fuentes. En el contexto de los modelos territoriales español e italiano, la referencia al Estado como entidad adquiere un significado polisémico, en el que se mezclan la dimensión territorial subestatal (las Comunidades Autónomas y las Regiones), la del Estado central (el Estado federal supraordinado, propio de los modelos federales) y, finalmente, un «orden global que incorpora las normas comunes a los otros dos órdenes (básicamente normas constitucionales) y que, en sentido amplio, integra la totalidad del ordenamiento jurídico estatal»[12]. Dicha articulación del criterio de estatalidad según la descrita teoría de los tres órdenes –con especial atención a la idea de un (tercer) Estado constitucional global– no parece completamente ajena ni siquiera al ordenamiento jurídico italiano, si se considera el art. 114 de la Constitución (en su versión reformada de 2001)[13], según el cual «la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato»[14].
A nivel orgánico, la existencia de una “República” que nace de la compenetración igualitaria de las instituciones estatales, regionales y locales va más allá del simple deseo de definir o reconstruir la distribución (vertical) de poderes entre los distintos niveles territoriales, adquiriendo una importancia material que se traduce –o debería traducirse– en la necesidad de «interpretare le reciproche relazioni ordinamentali come il frutto di un progetto costituzionale unitario»[15]. En la comparación entre las dos versiones del art. 114 de la Constitución (antes y después de la citada reforma constitucional), puede entonces observarse el tránsito desde la institución originaria de la República, cuyas articulaciones territoriales eran consideradas una mera derivación de esta última a otra que, siguiendo el camino contrario, está integrada por instituciones autónomas –entre ellas, el propio Estado– que contribuyen a formar, en igualdad de condiciones, el Estado como comunidad.
De ello se deduce, a nivel estructural, la configuración de un «ordinamento strutturalmente policentrico, basato su un forte pluralismo istituzionale tra soggetti dotati di eguale dignità costituzionale, tutti componenti essenziali della Repubblica»[16] y, a nivel funcional, el «superamento di tradizionali canoni ontologicamente gerarchici nel rapporto tra lo Stato e le autonomie»[17], entre los que destacan las distintas formas de acceso a la Corte Constitucional en los recursos de inconstitucionalidad, los límites del interés nacional o de los principios de la legislación estatal, la función de orientación y coordinación o las reservas de ley estatal.
A partir de este enfoque, es necesario desarrollar una reflexión sobre qué significa tener órganos autónomos con poder legislativo dentro de una más amplia estructura estatal (también dotada de funciones normativas)[18] y sobre el significado de una coordinación lo más sistemática posible entre todos los órganos dotados de este tipo de autonomía[19]. La propia Constitución italiana contiene distintos elementos de diferenciación en el marco (constitucional) del Estado –la existencia de Regiones con un Estatuto de autonomía especial, la posibilidad de transferir a las Regiones con un Estatuto ordinario poderes adicionales, incluso de rango legislativo (art. 116.3)[20]– lo que ofrece también la posibilidad de reflexionar sobre la nueva concepción de una realidad territorial diferenciada y que se inserta en una forma de Estado que no es homogénea en términos jurídico-territoriales.
Al revés, el enfoque centralizador y uniformador del modelo de articulación de poderes entre centro y periferia ha tenido efectos decisivos en la estructura del sistema de fuentes del Derecho: al respecto, es bien sabido que la función legislativa de las Regiones italianas se ha debilitado porque, si el Estado es el ente que, por definición, tiene la tarea de definir el marco del interés general y regularlo, es evidente que, por ello, acaba teniendo supremacía en casi todos los aspectos, a pesar del enfoque regionalista del art. 117 de la Constitución, según el cual el Estado sólo debe(ría) tener poderes enumerados y las Regiones todas las demás competencias (residuales), en la lógica tradicional de las Federaciones[21].
La cuestión de los distintos niveles en los que se articula el ordenamiento –incluido el tercer nivel de las autonomías municipales[22] – representa, por tanto, la premisa introductoria para reflexionar sobre el significado y la configuración actuales de los Estados autonómico y regional[23]. En particular, es necesario preguntarse si algo ha cambiado en la percepción del Estado y en sus relaciones con las instituciones sub-estatales (también en relación con los principios generales de supremacía e igualdad) o si, por el contrario, se ha persistido en la lógica según la cual el Estado opera sólo desde una perspectiva superior de protección del interés general, disfrutando del derecho a interferir siempre y en cualquier caso –en virtud de su posición de garantía de este interés– en las actividades de las autoridades autonómicas/regionales y locales, sin que ninguna disposición constitucional le atribuya dicha competencia[24].
El punto de contacto (y de partida de esta comparación) entre el Estado autonómico español y el Estado regional italiano está representado por el principio de autonomía de las CC.AA. y Regiones, que debe entenderse como la capacidad de darse un orden propio y el «riconoscimento o conferimento irrevocabile di […] poteri propri, di natura costituzionale»[25] y, a la vez, como un derecho de acceso (material) hacia una autonomía que va más allá de un simple derecho (procesal) a iniciar el procedimiento o a solicitar una determinada competencia[26].
Los orígenes históricos y el desarrollo sucesivo de los respectivos modelos territoriales revelan, sin embargo, diferencias significativas en la implementación del principio de autonomía, sobre todo en su fase inicial. En el caso español, el deseo de autonomía y su traducción institucional precedieron incluso la entrada en vigor de la propia Constitución democrática en 1978, como demuestra el régimen-puente de las denominadas pre-autonomías, desarrollado en 1977-1978[27] y formalizado posteriormente en la construcción de las CC.AA. a partir de los Pactos Autonómicos de 31 de julio de 1981[28].
A raíz del modelo regional de Estado integral diseñado por la Constitución de la Segunda República (1931) para resolver los problemas específicos de los nacionalismos periféricos (el catalán, en particular)[29], el sistema de autonomías sub-estatales se construyó de forma abierta[30] y flexible[31], hasta el punto de que la doctrina ha llegado a hablar de una desconstitucionalización del Estado autonómico[32]. La prueba tangible de esta flexibilidad está representada por el principio dispositivo, en virtud del cual el origen de las CC.AA. queda subordinado a la voluntad de agregación de «provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes» (art. 143.1 CE). Como se ha recordado, esta fórmula representaba una solución de compromiso –en el contexto del difícil equilibrio entre la (única) Nación española y las nacionalidades territoriales/regionales (art. 2 CE)– con el objetivo de evitar «tanto la generalización de la autonomía a todos los territorios como la concesión excepcional de una autonomía particular sólo a algunos por parte de la Constitución»[33].
Al revés, los orígenes del regionalismo italiano han sido mucho más turbulentos, como demuestran (entre otros episodios) la existencia de una subdivisión territorial obligada por Regiones ya predeterminada en la Constitución –inspirada en el modelo territorial diseñado por Pietro Maestri en 1863–, así como la retrasada puesta en marcha de las Regiones ordinarias (que se produjo sólo en 1970 y en términos formales) o la lenta transferencia de competencias a su favor por parte del Estado[34]. Estas dificultades han encontrado su fundamento genético en una interpretación limitante del principio de autonomía de las Regiones, concebido desde sus orígenes en una dimensión «liberal garantista […] come limite al potere (dello Stato)» y «garanzia di libertà contro ogni avventura autoritaria» y no como posibilidad “dinámica”, por parte de las mismas Regiones, de actuar como «strumenti di partecipazione popolare all’esercizio del potere politico»[35].
El efecto reflejo de este enfoque restrictivo fue la creación de un «regionalismo dell’uniformità»[36] estandardizado y homogéneo –tanto entre las Regiones ordinarias como en relación con aquellas con Estatuto especial, «oggetto di una omologazione verso il basso»[37]– destinado, frente a un modelo constitucional que prevé Regiones distintas y en ausencia de una implementación del regionalismo diferenciado previsto por el art. 116.3, a seguir siendo así. Las mismas incertidumbres sobre la diferenciación han persistido incluso después de la reforma de 2001, como demuestran las dificultades para definir y aplicar la “cláusula de mayor favor”[38] en lo que respecta a la relación entre las competencias de las Regiones ordinarias y las especiales (en teoría, más amplias)[39].
Partiendo de este contexto general, procede intentar reflexionar en primer lugar sobre las diferentes maneras en las que el Legislador constituyente decidió configurar el sistema de fuentes en el Estado Autonómico español y en el Estado regional italiano, a partir de los criterios de atribución de las competencias legislativas autonómicas/regionales y de la compleja relación entre este último y la legislación estatal.
En referencia a la relación entre las fuentes de la legislación estatal y regional, cabe señalar que la configuración de modelos territoriales dotados de autonomía –en Italia, especialmente desde la reforma constitucional de 1999[40]– no puede leerse en una perspectiva separada respecto del modelo de las fuentes del Derecho estatales, ya que existe entre ellas un estrecho vínculo «de integración y de complementariedad»[41]. Como se ha destacado, el marco de convivencia entre ordenamientos va más allá de la dimensión institucional de la distribución vertical de poderes entre el Estado y las Regiones, ya que «il problema di regolare le relazioni tra legislatore nazionale e legislatori locali resta interamente affidato al “sistema” dei rapporti giuridici che intercorrono tra le fonti primarie statali e la legge regionale»[42].
Por ello, se trata de intentar deshacer el nudo gordiano de los «condizionamenti reciproci fra fonti statali e fonti regionali […] ai fini dell’effettiva collocazione della legge regionale nel sistema delle fonti»[43]. En particular, es posible visualizar la relación simbiótica entre ambos sistemas en relación con la configuración formal de los criterios de distribución de funciones en el contexto de las denominadas competencias concurrentes –así como en relación con el constante trabajo de interpretación material y sistematización realizada por los Tribunales constitucionales– con referencia específica a la doble articulación entre el marco estatal y el detalle regional, en el caso italiano[44] y entre bases y desarrollo, en el español[45].
A continuación, la discusión sobre la coexistencia multinivel de fuentes se entrelaza con la posibilidad de intervención (si no sustitución) del Estado en cuestiones regionales/autonómicas, tanto en casos fisiológicos –es decir, vacíos normativos en la legislación de las CC.AA. (a través de la regla de supletoriedad del art. 149.3 CE)[46] – como en situaciones patológicas en las que, ante episodios de “incumplimiento”[47] autonómico o en el caso de que necesidades excepcionales lo requieran[48], se impone un deber estatal (poder supletorio) de «intervento nei casi, auspicabilmente eccezionali, in cui sussiste la necessità di far fronte a manifestazioni – anch’esse sperabilmente temporanee – di incapacità o di insufficiente efficienza degli enti competenti»[49].
2.1. El modelo español: en particular, la distinción entre bases y desarrollo y la regla de supletoriedad.
La definición de la normativa básica en cuyo marco se sitúa la potestad normativa de desarrollo de las CC.AA. –de conformidad con algunas cláusulas del art. 149.1 CE– representa el punto de partida en la articulación de las competencias de estas últimas respecto del poder del Estado en todos los ámbitos en los que intervienen ambos niveles institucionales. En primer lugar, cabe señalar que no es posible utilizar, con referencia al modelo español, la categoría conceptual de competencias concurrentes exactamente en los mismos términos del art. 117.2 de la Constitución italiana: en efecto, mientras que el modelo italiano desarrolla la competencia concurrente de las Regiones en una relación en la que las primeras tienen poder legislativo «salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato»[50], en el caso español es necesario hacer una doble distinción formal y de contenido.
En este sentido, es necesario distinguir entre competencias compartidas y competencias concurrentes. En el primer caso, la definición merece, a su vez, una diferenciación conceptual ulterior, pudiendo entenderse en ese sentido tanto respecto de la relación entre la definición (estatal) y la ejecución delegada (regional) de la legislación del Estado[51], como sobre todo respecto las relaciones de contenido entre la legislación estatal –general y principal (bases)– por un lado y la legislación regional –específica y detallada (desarrollo)– por el otro[52].
En el segundo sentido, la referencia a dicha interpretación puede entenderse, por ejemplo, considerando la indicación sobre cultura del art. 149.2 CE[53]. El tenor literal de la citada disposición establece una competencia estatal «sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas», lo que debe interpretarse como una verdadera «concurrencia de competencias»[54] – en paridad de condiciones– entre los niveles estatal y autonómico, en el sentido de que «tanto que la acción de la Comunidad Autónoma no impide la competencia estatal para preservar el patrimonio cultural común [...] como que las exigencias de unidad de normación en la materia no impiden la existencia de competencias de la [Comunidad Autónoma], cuyo ejercicio para nada lesiona y menoscaba las competencias estatales»[55].
Respecto de la relación específica entre bases y desarrollo, la definición de las primeras cobra importancia no sólo en relación con la distribución (formal) de competencias, sino que también afecta al propio sistema de fuentes y al ejercicio de las competencias legislativas del Estado y las CC.AA[56]. En términos generales, el debate sobre las bases se ha desarrollado a partir del contraste entre la teoría formal y sustancial de las mismas. Según la primera, la legislación sobre principios debe ser considerada como tal sólo si el legislador estatal ha identificado formalmente las bases en estos términos, cuya definición se impone a las CC.AA. y no es revisable a nivel jurisdiccional[57]. Por el contrario –y ésta es la lectura que se ha consolidado desde la instauración del Estado Autonómico– la interpretación material requiere de un sentido material de la legislación básica, no sujeto a una mera identificación formalista y expresado por leyes adoptadas a tal efecto[58].
Dicha perspectiva ha tenido que afrontar, sin embargo, numerosas reservas y críticas doctrinales, tanto en relación con su interpretación originaria como en referencia al perfil funcional de la materialidad. En el primer sentido, se ha destacado que la jurisprudencia del TC relativa a la presunción de existencia de una legislación de bases (no necesariamente calificada en estos términos) tenía sentido al referirse a una situación histórico-institucional y política contingente, es decir, la (entonces) reciente construcción del Estado Autonómico y el temor de que la inacción del legislador estatal en la definición de la legislación de bases pudiera comprometer su inicio y funcionamiento[59].
En relación con el segundo aspecto, se ha destacado «el inconveniente de la diversidad de significados»[60], ya que: I) la legislación estatal básica no necesariamente tiene que estar formalizada como tal; II) la regulación estatal no requiere de un recurso obligatorio a la ley formal; III) el TC puede definir cuáles son o no las bases en términos concretos; IV) los criterios de aplicación de las bases por parte de las CC.AA. también son de tipo material.
La relación entre normativa estatal y autonómica encuentra otra complicación en la definición y aplicación de la regla de supletoriedad recogida en el art. 149.3 CE, según el cual «el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas»[61]. Concebida, en origen, como elemento de cierre del modelo territorial de las CC.AA. «en tanto que técnica dirigida a resolver ciertas deficiencias en la aplicación del Derecho autonómico»[62], su interpretación se ha desarrollado en el contexto de contrastes doctrinales y discutidas evoluciones de la jurisprudencia del TC respecto de las respectivas áreas de competencia del Estado y las CC.AA.
La interpretación original de la regla de supletoriedad partía de una concepción del Estado como ordenamiento jurídicamente completo, al que «ninguna materia le está sustraída, ni siquiera aquellas que se atribuyen a la competencia de las Comunidades Autónomas»[63]. De ello se derivaba que, frente a una preexistente regla de prevalencia[64]– según la cual el Derecho estatal prevalece, en caso de conflicto, sobre el de las CC.AA. (excepto en casos de competencia exclusiva de estas últimas)– en situaciones ordinarias la ley del Estado siempre podía intervenir en materias de competencia autonómica (no exclusiva) de forma supletoria, es decir, como Derecho «válido, pero de vigencia disminuida allí donde exista un derecho válido de las Comunidades autónomas»[65].
De acuerdo con la posición contraria, sin embargo, una interpretación tan amplia de la regla de supletoriedad no era aceptable, ya que habría tenido el efecto de socavar la distribución constitucional de competencias entre el Estado y las CC.AA. Por ello, el carácter supletorio del Derecho estatal debía entenderse referido tanto a la limitada fase transitoria de la configuración del Estado Autonómico – pudiendo luego expandirse a sectores delegados a las CC.AA. pero aún no dotados de una legislación autonómica– como al hecho de que, al ser la legislación estatal más completa y detallada, las CC.AA. podían encontrar en ella, respetando sus respectivas competencias, «regulaciones y principios que lo completen y le den la contextura, organización y coherencia precisas»[66].
Esta contraposición ha generado efectos similares sobre las diferentes interpretaciones elaboradas por el TC. La cuestión de la supletoriedad fue abordada por primera vez en la STC 5/1981: en ella, el TC asumió como premisa fundamental la validez territorialmente generalizada del Derecho estatal, declarando que, incluso cuando las CC.AA legislan en materias atribuidas por los Estatutos de Autonomía, el Derecho estatal no debe considerarse derogado, sino destinado a ejercer sus efectos como legislación supletoria[67]. La regla de supletoriedad adquiere así el carácter de disposición que regula, según criterios jerárquicos, las relaciones entre las fuentes estatales y autonómicas, actuando como «norma [...] ordenadora de la preferencia en la aplicación de las normas en el Estado compuesto configurado por la Constitución»[68].
Dicha jurisprudencia empieza a cambiar a partir de la STC 15/1989 –que establece que el principio de supletoriedad recogido en el art. 149.3 CE no puede entenderse como «cláusula universal atributiva de competencias sobre cualesquiera materias a favor del Estado»[69]– para encontrar sucesivamente acomodo, a través de la STC 118/1996, en el contexto más amplio de las relaciones entre los dos sistemas territoriales. En términos generales, el TC señala que «el Estado no puede dictar normas con eficacia meramente supletoria, en materias sobre las cuales carece de todo título competencial»[70]; en paralelo, respecto de las competencias compartidas, «tampoco en las materias en las que el Estado ostenta competencias compartidas puede, excediendo el tenor de los títulos que se las atribuyen y penetrando en el ámbito reservado por la Constitución y los Estatutos a las Comunidades Autónomas, producir normas jurídicas meramente supletorias»[71].
Finalmente, con la STC 61/1997 el TC ha cerrado el círculo de su nueva interpretación sobre la regla de supletoriedad. Hay dos perfiles dignos de mención, uno que confirma –a nivel estructural– el nuevo rumbo emprendido y otro innovador (y muy controvertido) en cuanto a los efectos que de ella se derivan. En relación con el primero, el TC reitera el planteamiento según el cual «la cláusula de supletoriedad no es una fuente atributiva, en positivo, de competencias estatales, ni aun con carácter supletorio, tampoco puede serlo en negativo; es decir, tampoco puede ser un título que le permita al Estado derogar el que era su propio Derecho [...], pero que ya ha dejado de serlo o, más exactamente, que ya no se encuentra a su disposición, ya sea para alterarlo (aun con eficacia supletoria) o para derogarlo»[72].
En relación con las consecuencias derivadas de la incorrecta aplicación estatal de la cláusula supletoria, el TC no se limita a declarar la inconstitucionalidad de la ley adoptada por el Estado de acuerdo con una mal entendida regla de supletoriedad, sino que extiende el efecto de la inconstitucionalidad también a «simultánea derogación expresa de la legislación […] previa a la constitución de los órganos de poder de todas las Comunidades Autónomas llevada a cabo por el legislador estatal»[73].
La jurisprudencia de las SSTC 118/1996 y 61/1997[74] ha suscitado duras críticas, tanto en lo que se refiere a la configuración material de la forma del Estado Autonómico, como respecto a la articulación del sistema de fuentes entre centro y periferia. Sobre el primer punto, véase la crítica a la STC 118/1996 contenida en el voto particular del Magistrado Jiménez de Parga: a juicio de este, la existencia de una potestad normativa compartida entre el Estado y las CC.AA. no impedía que el propio Estado legislara de forma directa (a través de reglas de principio) y supletoria (en materias que también son competencia de las CC.AA.).
Este planteamiento nace a partir de la estructura del Estado Autonómico, basado en las reglas de validez (las CC.AA. tienen competencias tasadas) y de aplicación (las normas del Estado tienen carácter general y se aplican, en este caso de manera subsidiaria, en materias que son competencia de las CC.AA.)[75]: razonar de otra forma implicaría una «desfiguración del Estado de las Autonomías y la apertura a la implantación del modelo federal»[76], atribuyéndose el TC un poder constituyente y una reconfiguración de la forma de Estado que no le corresponde[77].
En relación con el sistema de fuentes, se ha observado al respecto la contingente «petrificación del Derecho estatal [...] existente antes del nacimiento de las Comunidades Autónomas, y de la efectiva asunción y desarrollo de sus competencias»[78], así como un vaciamiento más amplio de la regla de supletoriedad y una falsificación de la forma de Estado diseñada en la Constitución, ya que si el ejercicio de este principio requiere de la existencia de una atribución funcional específica al Estado, se deduce que éste sólo podrá legislar sobre la materia de forma directa y no subsidiaria, con la consiguiente inutilidad práctica del art. 149.3 CE[79].
Sin embargo, se han subrayado algunos aspectos positivos de la jurisprudencia descrita, entre ellos la promoción, por parte del TC, de una «interpretación federalizante del Estado autonómico, que no […] es contraria a la lógica constitucional» y el hecho de que esta haya representado un impulso para un ejercicio independiente y en términos de autonomía de competencias regulatorias como «responsabilidad del legislador autonómico, [que] no se puede amparar en la regla de supletoriedad para no ejercerlas»[80].
2.2. El modelo italiano: en particular, la relación legislativa entre “marco” (estatal) y “detalle” (regional) y la potestad sustitutiva del Estado
A la luz de la reforma constitucional de 2001, el modelo de relaciones entre los poderes legislativos del Estado y las Regiones ha sido modificado mediante la introducción de un nuevo sistema que prevé un poder legislativo exclusivo del Estado, uno concurrente entre Estado y Regiones y un exclusivo (o residual) de las Regiones[81].
Si nos fijamos sobre todo en la categoría intermedia, el dilema interpretativo de la distinción entre la legislación-marco estatal (legge cornice) y legislación regional de detalle (legge di dettaglio)[82] siempre ha dado lugar a problemas –al ser anterior a la revisión constitucional– no siendo «affatto chiaro come questa distinzione operi», a falta de un «mezzo logico, […] criterio teorico, […] espediente pratico che consenta di distinguere in concreto tra ciò che è ‘principio’ e ciò che è ‘dettaglio’»[83].
Una primera reconstrucción sistemática sobre este punto puede verse en la sentencia de la Corte constitucional n. 214/1985[84], que, al considerar en términos generales que «le attribuzioni statali non vengono paralizzate dalla circostanza che l’ente regionale abbia precedentemente emanato una legislazione di dettaglio», excluye –en relación a casos en los que el Estado adopte también una legislación de detalle– que «la legge dello Stato deve essere necessariamente limitata a disposizioni di principio, essendo invece consentito l’inserimento anche di norme puntuali di dettaglio, le quali sono efficaci soltanto per il tempo in cui la regione non abbia provveduto ad adeguare la normativa di sua competenza ai nuovi principi dettati dal Parlamento»[85].
De esta forma, la relación entre fuentes estatales y regionales se ha resuelto en términos de preferencia contingente de las primeras sobre las segundas[86], entendida desde una perspectiva según la cual «le disposizioni delle leggi statali, diverse da quelle di principio, non tanto sarebbero abrogate dalle leggi regionali da esse difformi, quanto piuttosto […] dalle stesse derogabili»[87]. Este planteamiento parece haber sido confirmado también en la famosa sentencia n. 303/2003, que señaló –en relación con la configuración de la denominada llamada en subsidiariedad (chiamata in sussidiarietà)– que «la disciplina statale di dettaglio a carattere suppletivo determina una temporanea compressione della competenza legislativa regionale che deve ritenersi non irragionevole, finalizzata com’è ad assicurare l'immediato svolgersi di funzioni amministrative che lo Stato ha attratto per soddisfare esigenze unitarie e che non possono essere esposte al rischio della ineffettività»[88].
En perspectiva comparada, es posible encontrar en la jurisprudencia descrita de la Corte Constitucional italiana una cierta continuidad respecto de la interpretación originaria del TC español sobre la regla de supletoriedad, allí donde la primera admite que «anche dopo la costituzione di tutte le Regioni lo Stato abbia conservato comunque una competenza suppletiva a emanare norme di dettaglio, spettando alle Regioni l’onere di rendere inapplicabile (e dunque non invalida) tale legislazione mediante l’adozione di competenti norme regionali, concorrenti con i principi statali della materia»[89].
En resumen, como ha destacado la doctrina[90], por un lado no han desaparecido del todo los problemas sobre «la complessa tematica della generale ammissibilità, dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, delle norme statali ‘cedevoli’ in ambiti devoluti alla potestà legislativa regionale»[91], como bien demuestra la sentencia n. 303/2003. Por el otro –y este, quizá, sea hoy el aspecto dominante– también se ha observado «la tendenziale scomparsa, nella giurisprudenza costituzionale successiva al 2001, della tecnica di giudizio consistente nella degradazione a norme cedevoli delle norme statali impugnate dalla Regioni in quanto norme di dettaglio, tecnica invece molto diffusa anteriormente alla revisione costituzionale»[92].
En este sentido, la Corte constitucional parece haber trazado una línea de separación bastante clara[93] que se adapta muy bien al proyecto reformador (después de 2001) hacia la equiparación entre el poder legislativo estatal y regional y que tiene sentido en la medida en que no implica «la trasformazione dell’esercizio del potere legislativo regionale da elemento necessario ad elemento meramente eventuale ed accessorio rispetto a leggi dello Stato già complete ed autoapplicabili»[94]. En cualquier caso, en el análisis de esta intrincada relación siempre es necesario asumir una perspectiva “material”, ya que la realidad concreta ha demostrado que la adopción de una dimensión formalista articulada según el criterio de la competencia –en términos de «differenziazione di atti[…] e corrispondente separazione di materie» [95] ha sido «‘falsificata’ dalla giurisprudenza costituzionale che ha avvalorato la prassi del legislatore statale di emanare norme di dettaglio autoapplicative, sicché il legislatore regionale subiva una retrocessione dalla competenza legislativa “riservata” alla mera “preferenza”»[96].
En este contexto de complicadas relaciones inter-institucionales (Estado-Regiones) e inter-regionales (fuentes estatales y regionales), la regulación de los poderes sustitutivos del Estado frente a las Regiones –de acuerdo con los artículos. 117.5 y 120.2 de la Constitución– y, en concreto, del Gobierno respecto de los órganos constitutivos de la República de acuerdo con el art. 114 de la Constitución, se superpone con ambas, tanto en una perspectiva ontológica de relaciones entre entidades[97], como en una dimensión en la que el ejercicio del poder regulatorio estatal se enfrenta a la patología del incumplimiento regional.
En relación con el primer perfil, la constitucionalización del poder sustitutivo como «categoria giuridica, nell’ambito della quale coesistono una varietà di poteri sostitutivi coordinati (o coordinabili)»[98] –ya existente a nivel legislativo, antes de la reforma constitucional, en varios sectores del ordenamiento y poco a poco moldeado por la jurisprudencia de la Corte constitucional[99]– va estrechamente unida al nuevo art. 114: en este sentido, frente a una relación (teóricamente) igualitaria entre las entidades que integran la República «la più recente disciplina dei poteri sostitutivi pare farsi portatrice di una nuova concezione dei poteri stessi»[100].
Respecto de las relaciones entre fuentes, este instrumento tiene un impacto significativo –aunque en casos excepcionales– sobre el reparto de competencias entre el Estado y las Regiones, ante los incumplimientos en relación con la «attuazione e[l]’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea» (art. 117.5 Cost.) o con el «mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» (art. 120.2 Cost.).
El carácter excepcional de los poderes sustitutivos y su coordinación con el sistema de fuentes y el marco de poderes entre Estado y Regiones puede entenderse también a través de una comparación con el instrumento (de creación judicial) de la llamada en subsidiariedad [101], la cual genera «conseguenze non irrilevanti sul sistema delle fonti statali e regionali e sui loro rapporti»[102]: si, en este último caso, «la competenza per il relativo esercizio diventa statale; in caso di esercizio del potere sostitutivo governativo la competenza all’adozione dell’atto rimane dell’ente sostituito»[103].
A su vez, el efecto sobre el sistema de fuentes se traduce en que el poder sustitutivo «non[…] agisce sul piano astratto della attribuzione della funzione», ya que funciona como excepción específica en casos concretos en los que se halle «un’incapacità da parte del livello di governo identificato ad esercitare quella attribuzione, così ingenerando un vulnus a cui il livello superiore deve porre rimedio» [104]. Además, como ha destacado recientemente la Corte constitucional, este poder sólo se justifica en la medida en que sea capaz de garantizar las exigencias de unidad de la República y se caracteriza «per una necessaria temporaneità e cedevolezza dell’intervento sostitutivo, dato il valore che l’ordinamento continua a riconoscere […] alla potenzialità del principio autonomistico»[105].
En segundo lugar, el sistema de fuentes entra en juego cuando se compara el ejercicio del poder sustitutivo estatal con su posible impacto en el terreno legislativo de las Regiones sustituidas[106]. Por un lado, esta solución se ha considerado admisible en referencia al contenido específico del art. 117.5 de la Constitución, tanto por la doctrina[107], como sobre todo en su implementación mediante la ley 4 de febrero de 2005, n. 11[108]: en este último sentido, la referencia literal a la posible sustitución del Estado «nelle materie di competenza legislativa delle regioni»[109] parece resolver la cuestión. Por el otro, surgen mayores incertidumbres en el caso de sustitución según el art. 120.2 de la Constitución, con especial referencia a la naturaleza (administrativa o incluso legislativa) de la prerrogativa ejercida a tal efecto, «complice la dizione contenuta nell’art. 8 della ‘legge La Loggia’ che prevede tra i provvedimenti a diposizione del Governo anche quelli normativi»[110].
La doctrina ha debatido durante mucho tiempo sobre el tema, compartiendo ambas perspectivas[111], aunque la lectura restrictiva –que limita la sustitución sólo a las funciones administrativas– parece preferible por razones sistemáticas, en relación con el contenido paralelo del art. 117.5 y desde el punto de vista de la nueva relación entre el Estado y las Regiones derivada de la reforma constitucional de 2001.
En este último sentido, entre los indicadores mencionados se encuentran el hecho de que esta prerrogativa está atribuida al Gobierno (que, por regla general, no es un órgano legislativo); la referencia a las entidades locales y, finalmente, la indicación sobre el incumplimiento de los tratados internacionales y la legislación europea (superfluo si se entendiera en el sentido legislativo ya previsto por el art. 117.5)[112]. En definitiva, preservar el papel administrativo de sustitución del Estado conforme al art. 120.2 significa salvaguardar la forma del Estado regional italiano y el poder regulador de las Regiones, evitando que esta disposición se convierta en una «stabile autorizzazione a derogare agli elenchi di materie dell’art. 117 della Costituzione»[113], al mismo tiempo «vincolandone, e quindi limitandone, l’autonomia legislativa»[114].
Los orígenes distintos de los modelos italiano y español, fruto de desarrollos diferenciados, encuentran hoy un punto de encuentro paradójico en las perspectivas geográficamente opuestas de los sistemas consolidados. Por un lado, oscilando entre la reforma de la Constitución o la oportuna adaptación de la realidad existente, el Estado autonómico parece encontrarse a la búsqueda de una llave que pueda cerrar el modelo[115] tras casi cincuenta años de progresiones en el ámbito de la autonomía regional[116]; sin embargo, los recientes acuerdos políticos firmados por Pedro Sánchez con los partidos independentistas catalanes y vascos para obtener la investidura como Presidente del Gobierno (16 de noviembre de 2023) parecen ir en la dirección opuesta, mucho más allá de la simple descentralización de competencias y quizás incluso en contra de la propia legalidad constitucional.
En este sentido, véase el Acuerdo entre el PSOE y los independentistas catalanes de Junts per Catalunya, que se refiere a una «cláusula de excepción de Cataluña que reconozca la singularidad en la que se organiza el sistema institucional de la Generalitat y que facilite la cesión del 100% de todos los tributos que se pagan en Catalunya» – cuyo objetivo final es la creación de un sistema tributario separado (siguiendo el modelo del Concierto económico que, en ejecución de la Disposición Adicional Primera de la Constitución, regula las relaciones entre España y el País Vasco)– o el Acuerdo entre el PSOE y el Partido Nacionalista Vasco (PNV), en el que las partes acuerdan una futura devolución completa del sistema vasco de seguridad social a favor de la correspondiente Comunidad Autónoma (en probable vulneración del principio constitucional de la caja única del art. 41 CE en materia de seguridad social)[117].
Por el contrario, a partir de los referendos consultivos del 22 de octubre de 2017 en las Regiones de Lombardia y Veneto[118], el Estado regional italiano parece haber querido por primera vez emprender seriamente un proyecto hacia la diferenciación inaugurado, a pesar de muchas reservas, con la revisión constitucional de 2001 y que continúa con la aplicación de la ley sobre el regionalismo diferenciado de acuerdo con el art. 116.3 Constitución[119]: utilizando la misma metáfora, se ha hablado de esta última disposición como de una llave para «introdurre una visione più dinamica e attuale del regionalismo» y superar «una consolidata tendenza all’uniformità delle competenze, dando vita a sostanziali processi di differenziazione circa le competenze esercitabili»[120], todo ello sin marginar la necesidad de encontrar «un qualche punto fermo nel diritto regionale, che contribuisca a consolidare il quadro dei rapporti tra Stato e regioni»[121].
Conectando esta dimensión institucional con el sistema de fuentes, el ejemplo español muestra un elemento que también podría ser típico del sistema jurídico italiano, es decir, el hecho de que se puede –y, tal vez, en algunos casos se debe– diferenciar[122]. Por supuesto, incluso en este caso “no es oro todo lo que reluce” y todavía hoy persisten esas mismas incertidumbres que, hace casi treinta años –en una época más cercana a los orígenes de la Constitución que a la actual– llevaron Manuel Aragón a hablar del Estado Autonómico como un modelo inacabado frente cuestiones críticas en relación con las necesidades de una mayor formalización de la legislación básica, la construcción de una cooperación interterritorial que tenga carácter multilateral y no sólo bilateral o la configuración del Senado como auténtica Cámara de representación de las CC.AA.[123].
Respecto al caso italiano, no es posible decir con seguridad si la reforma hacia un sistema diferenciado de autonomías regionales ordinarias tendrá éxito o no[124], especialmente frente a un proyecto paralelo de revisión constitucional de la forma de gobierno que parece haber ganado terreno a nivel de interés político y académico: en el caso de una respuesta afirmativa, sin embargo, tendríamos que volver al problema inicial de una realidad de entidades estatales que también tienen ante sí legislaciones y competencias constitucionales diferentes, lo que exigirá también repensar una reorganización de los respectivos modelos[125]. Además, será interesante ver si el sistema de fuentes sufrirá cambios o si estas leyes estatales aprobadas por mayorías cualificadas atribuirán poderes verdaderamente diferenciados, incluidos los legislativos, a las Regiones.
Todo ello, sin olvidar a los verdaderos convidados de piedra de las relaciones entre el Estado y las Regiones, que se pueden resumir en dos preguntas finales: ¿qué será de la legislación estatal, ya muy intrusiva en la realidad regional? ¿Podrá el Estado gestionar la diferenciación de forma equilibrada, intentando no fallar nunca en su tarea de mantener la unidad e indivisibilidad de la República?
Mientras tanto, por un lado, a pesar de haber transcurrido más de cincuenta años desde la creación de las Regiones ordinarias[126], el estado actual de la situación regional todavía revela una fuerte preeminencia del Estado central en el ejercicio de la función legislativa y, en parte, también administrativa, con una legislación regional ahora reducida a mínimos: en efecto, las últimas estadísticas elaboradas sobre este punto por el Consejo Nacional de Investigaciones y por el Instituto de Estudios sobre los Sistemas y las Autonomías Regionales Federales Massimo Severo Giannini (Issirfa) sobre el estado de la legislación regional muestran una situación bastante elocuente[127].
Por otro lado, dentro del sistema de fuentes se observan formas de verdadera desintegración normativa, como demuestran claramente dos ejemplos jurisprudenciales recientes. El primero se refiere a la cuestión de los planes paisajísticos: recientemente, con sentencia n. 163/2023, la Corte constitucional ha declarado que no es posible aplicar, en ausencia del plan paisajístico –que se adopta mediante decreto ministerial y, por tanto, un acto administrativo resultante de la colaboración y cooperación entre la Región (Molise) y el Ministerio del Patrimonio Cultural– cualquier intervención regional para modificar los bienes incluidos en los propios planes paisajísticos[128]. Por lo tanto, parece deducirse, debido al estado de inextricable entrelazamiento de nuestro sistema de competencias, que el principio de leal colaboración entre el Estado y las Regiones terminará convirtiéndose en una especie de super-principio, al que siempre tendremos que referirnos para intentar organizar la vida del Estado de manera razonable[129]. Precisamente este principio de colaboración penetra en la construcción del sistema de fuentes y la regulación de determinados aspectos de la vida social como una herramienta que también se sitúa por encima de la simple regulación constitucional (que, no lo olvidemos, en origen era una regulación dualista).
El segundo ejemplo se refiere a las directrices para la autorización de plantas alimentadas por fuentes renovables: en este caso, el Tribunal Constitucional afirmó que «la disciplina dei regimi abilitativi degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, riconducibile alla materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” (art. 117, terzo comma, Cost.), deve conformarsi ai principi fondamentali, previsti dal d.lgs. n. 387 del 2003, nonché, in attuazione del suo art. 12, comma 10, dalle menzionate linee guida»[130]. En este caso, se deduce que las linee guida podrían incluso convertirse en principios fundamentales, lo que a su vez representaría un cambio de no poca importancia en el ya problemático sistema de fuentes[131] y relaciones entre los sistemas estatales y regionales, añadiendo más problemas a la construcción final de un Estado (diferenciado) de las Regiones que todavía parece estar en construcción[132].
Resumen: El presente artículo analiza el sistema de Fuentes del Derecho en el trigésimo aniversario de la publicación de la obra de Francisco Balaguer Callejón, Fuentes del Derecho: en particular, en el marco del Estado Autonómico español y del Estado regional italiano, se reflexiona sobre el modelo de relaciones existentes entre las legislaciones estatal y autonómica/regional, con el objetivo de destacar algunas virtudes y defectos de los respectivos ordenamientos constitucionales.
Palabras claves: Fuentes del Derecho; Estado Autonómico español; Estado regional italiano: competencias legislativas.
Abstract: The article analyses the system of sources of law on the thirtieth anniversary of the publication of Francisco Balaguer Callejón’s work, Fuentes del Derecho: in particular, within the framework of the Spanish Autonomous State and the Italian regional State, it reflects on the relations existing between state and autonomous/regional legislation, with the aim of highlighting some virtues and defects of the respective constitutional models.
Key words: Sources of law; Spanish autonomic state; Italian regional state; legislative framework.
Recibido: 2 de febrero de 2025
Aceptado: 24 de marzo de 2025
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[*] Aunque el escrito es fruto de reflexiones compartidas entre ambos Autores, Daniel Camoni Rodríguez ha redactado los párrafos 2 y 2.1 y Lorenza Violini el párrafo 2.2. Los párrafos 1 y 3 se han redactado conjuntamente.
[1] Vid. F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, Tecnos, Madrid, vol. I, 1991 y vol. II, 1992. Un primer estudio conmemorativo en A. D’ATENA (coord.), Las fuentes del derecho treinta años después. Estudios con motivo de la nueva edición de “Fuentes del Derecho” de Francisco Balaguer Callejón (CEPC, 2022), Fundación Manuel Giménez Abad, Zaragoza, 2024.
[2] Véanse J. PÉREZ ROYO, Las fuentes del derecho, Tecnos, Madrid, 1984 y A. PREDIERI, «El sistema de las fuentes del derecho», en E. GARCÍA DE ENTERRÍA, A. PREDIERI (eds.), La Constitución española de 1978, Civitas, Madrid, p. 161 y ss.
[3] Sobre la «ascendenza spagnola» del reparto de competencias entre Estados y Regiones y la «assenza di un regime unitario: la Costituzione, prevedendo diversi gradi di autonomia», A. D’ATENA, «Regione», Enciclopedia del Diritto, Giuffrè, Milano, vol. XXXIX, 1988, p. 317-318. Vid. también G. ROLLA, «La costruzione dello Stato delle autonomie. Considerazioni sintetiche alla luce dell’esperienza italiana e spagnola», Istituzioni del Federalismo, núm. 5, 2005, p. 795 y ss.
[4] En el caso de Italia, sobre la relación entre ambas fuentes, S. GALEOTTI, «Osservazioni sulla «legge regionale» come specie della «legge» in senso tecnico», Riv. trim. dir. pubbl., núm. 1, 1957, p. 94, quien define la ley regional como «fattispecie compiuta e validamente integrata, nell’ambito materiale che la costituzione le assegna».
[5] Sobre el Estado Autonómico como Estado “jurisdiccional”, «que sólo podría funcionar gracias a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la organización territorial del poder», M. ARAGÓN REYES, «Reforma del Estado autonómico: mejora y no sustitución del modelo», Fundamentos: Cuadernos monográficos de teoría del estado, derecho público e historia constitucional, núm. 10, 2019, p. 186 y ss. Vid. también G. FERNÁNDEZ FARRERES, La contribución del Tribunal Constitucional al Estado autonómico, Iustel, Madrid, 2005. Sobre el papel de Corte constitucional en el desarrollo del regionalismo italiano, VV.AA., Corte costituzionale e regioni, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 1988 y S. BARTOLE, L. VANDELLI (eds.), Le regioni nella giurisprudenza, Il Mulino, Bologna, 1981.
[6] M. PICCHI, «Costituzione e fonti regionali», Osservatorio sulle fonti, núm. 2, 2018, p. 2.
[7] F. BALAGUER CALLEJÓN, op.cit., p. 95.
[8] Ya lo recordaba A. PIZZORUSSO, «Sistema delle fonti e forma di Stati e di governo», Quaderni costituzionali, núm. 2, 1986, p. 217. En términos análogos, para G. ZAGREBELSKY, Manuale di diritto costituzionale, vol. I, Il sistema delle fonti del diritto, UTET, Torino, 1987, p. 22, «la forma dell’ordinamento giuridico (come struttura fondamentale del sistema delle fonti) si collega alla forma di stato (come struttura fondamentale dei processi d’integrazione giuridica)».
[9] P. CRUZ VILLALÓN, «La Constitución territorial del Estado», Autonomies. Revista catalana de dret públic, núm. 13, 1991, p. 61 y ss.
[10] F. BALAGUER CALLEJÓN, «Fuentes del derecho, espacios constitucionales y ordenamientos jurídicos», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 69, 2003, p. 207-208. Sobre el sistema de fuentes en Italia, A. CARDONE, Sistema delle fonti e forma di governo, Il Mulino, Bologna, 2023 –con referencias a la «parabola delle fonti regionali (e locali) dopo la stagione delle riforme costituzionali del 1999-2001» (ivi, p. 128 y ss.)– y A. MORRONE, Fonti normative, Il Mulino, Bologna, 2022.
[11] F. BALAGUER CALLEJÓN, op.cit., p. 455 y ss.
[12] Ibid., p. 474.
[13] Vid. Ley constitucional de 18 de octubre de 2001, núm. 3, “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”.
[14] Vid. F. FABRIZZI, “Art. 114”, en F. CLEMENTI, L. CUOCOLO, F. ROSA, G.E. VIGEVANI (eds.), La Costituzione italiana. Commento articolo per articolo, vol. II, Il Mulino, Bologna, 2021, p. 331 y ss. y G. DEMURO, «Art. 114», en R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI (eds.), Commentario alla Costituzione, UTET, Torino, 2006, p. 2165 y ss. Sobre el texto anterior a la reforma de 2001, S. BARTOLE, “Art. 114”, en G. BRANCA (eds.), Commentario della Costituzione, Zanichelli, Bologna, 1985, p. 1 y ss.
[15] G. DEMURO, op. cit., p. 2170. Anteriormente, ya V. CRISAFULLI, «La legge regionale nel sistema delle fonti», Rivista Riv. trim. dir. pubbl., núm. 2-3, 1960, p. 263, hablaba de las Regiones como «suscettibili di configurarsi, oltre che come semplici enti in seno all’ordinamento statale, anche come altrettanti ordinamenti giuridici: tipicamente derivati, naturalmente, e inclusi in quello della comunità statale complessiva, nel quale, per dir così, tutti insieme confluiscono senza soluzione di continuità».
[16] F. BASSANINI, «La Repubblica della sussidiarietà. Riflessioni sugli articoli 114 e 118 della Costituzione», Astrid Rassegna, núm. 12, 2007, p. 3. Como ha destacado L. VIOLINI, «Sussidiarietà e poteri sostitutivi», Enciclopedia del Diritto – I Tematici, Giuffrè, Milano, vol. V, 2023, p. 1194, «in ossequio all’affermazione della pari dignità degli enti facenti parte della Repubblica e della posizione paritaria dello Stato rispetto agli altri livelli di governo[…], a quest’ultimo non dovrebbe essere riservata, infatti, alcuna posizione di supremazia bensì solo la funzione di ricondurre ad unità un ordinamento fortemente decentrato».
[17] E. CARLONI, «Gli elementi costitutivi della Repubblica in cerca di ruolo: il “nuovo” articolo 114, vent’anni dopo», Istituzioni del Federalismo, núm. 1, 2021, p. 142.
[18] Vid. A. D’ATENA, L’autonomia legislativa delle Regioni, Bulzoni editore, Roma, 1974.
[19] Destaca la plena constitucionalización de la autonomía estatutaria, reglamentaria y competencial de los Municipios y Provincias (así como de las ciudades metropolitanas) garantizada por el art. 114.2 de la Constitución, en sustitución de la autonomía “reducida” (en cuanto regulada por una ley estatal: véase ley 8 de junio de 1990, n. 142) prevista por el derogado art. 128 de la Constitución.
[20] Vid. L. VIOLINI, Una forma di stato a regionalismo differenziato? Percorsi e argomenti per l’attuazione dell’art. 116, III comma, Cost., Giappichelli, Torino, 2021.
[21] A. D’ATENA, Diritto regionale, Giappichelli, Torino, 2022, p. 149.
[22] Vid. F. STADERINI, P. CARETTI, P. MILAZZO, Diritto degli enti locali, CEDAM, Padova, 2022 y L. VANDELLI, Il sistema delle autonomie locali, Il Mulino, Bologna, 2021. En la doctrina española, S. MUÑOZ MACHADO (ed.), Tratado de derecho municipal, Iustel, Madrid, 2011 (1a ed., 1988).
[23] Sobre la utilización de las diferentes expresiones lingüísticas, J. FERRANDO BADÍA, El estado unitario, el federal y el estado regional, Tecnos, Madrid, 1978.
[24] En este sentido, se ha recordado que, en el marco de relaciones entre Estado y Regiones, «quello che sembra prevalere è, in ultima analisi, da un lato una visione avversariale del rapporto tra centro e territori mentre, sul piano regionale, in modo simmetrico, si rinviene una cultura dell’autonomia essenzialmente concepita come il contraltare delle scelte poste in essere dal Governo nazionale» (L. VIOLINI, , «50 anni di vita delle Regioni: un percorso a fasi alterne per la crescita del Paese», Le Regioni, núm. 1-2, 2021, p. 255).
[25] G. AMBROSINI, «Un tipo intermedio di Stato tra l’unitario e il federale caratterizzato dall’autonomia regionale», Rivista di diritto pubblico, núm. 2, 1933, p. 95-96. Sobre las articulaciones del concepto de “autonomía”, M.S. GIANNINI, «Autonomia (Saggio sui concetti di autonomia)», Riv. trim. dir. pubbl., vol. II, 1951, p. 851 y ss. y, de forma más específica, sobre las leyes regiones como expresión de la «autonomia normativa in senso proprio» y «atti normativi, emanati da enti soggettivamente distinti e staccati dall’ente Stato», V. CRISAFULLI, La legge regionale nel sistema delle fonti, cit., p. 262.
[26] F. BALAGUER CALLEJÓN, op. cit., p. 466-468. El mismo A. critica ivi, p. 473, el hecho de que «no se configure la autonomía como un principio constitucional al tiempo que se elimina del Título VIII de la constitución toda la dimensión procesal de la formación del Estado autonómico, que carece ya de sentido normativo». Sobre este tema, vid. también F. BALAGUER CALLEJÓN, «Reformas constitucionales relativas al título VIII en relación con la recepción constitucional de la denominación oficial de las CCAA», en J. ÁLVAREZ JUNCO, F. RUBIO LLORENTE(eds.), El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, CEPC, Madrid, 2006, p. 565 y ss.
[27] Vid. M. FUNES MARTÍNEZ, Las preautonomías regionales en España, Caja de Ahorros Provincial de Murcia, Murcia, 1984.
[28] Vid. M. CLAVERO, España, desde el centralismo a las autonomías, Planeta, Barcelona, 1983.
[29] Al respecto, G. DEMARCHI, Provincia y territorio en la Constituyente española de 1931. Las raíces europeas del Estado integral, Dykinson, Madrid, 2016; J. VARELA SUANZES-CARPEGNA, , «La Constitución de 1931 y la organización territorial del Estado», Iura vasconiae: revista de derecho histórico y autonómico de Vasconia, núm. 10, 2013, p. 323 y ss. y S. VARELA DÍAZ, El problema regional en la Segunda República española, Unión Editorial, Madrid, 1976.
[30] Vid. L. LÓPEZ GUERRA, «Modelo abierto y hecho diferencial», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 47(2), 1997, p. 97 y ss.
[31] Quizá en una medida excesiva, lo que representó tanto su fortuna (originaria) como la grave crisis que la azotó entre la primera y la segunda mitad de los años 2000 (y continúa azotándola): vid. J. TUDELA ARANDA, El fracasado éxito del Estado autonómico. Una historia española, Marcial Pons, Madrid, 2016.
[32] Vid. P. CRUZ VILLALÓN, «La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa», Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, núm. 4, 1981, p. 53 y ss.
[33] E. FOSSAS ESPADALER, «El principio dispositivo en el Estado autonómico», Revista de Derecho Político, núm. 71-72, 2008, p. 156. Del mismo A., vid. también El principio dispositivo en el estado autonómico, Marcial Pons, Madrid, 2007.
[34] Sobre las complicadas evoluciones del regionalismo italiano, G. ROLLA, «L’evoluzione dello Stato regionale in Italia: tra crisi del regionalismo omogeneo e aspirazioni a un’autonomia asimmetrica dei territori», Le Regioni, núm. 1, 2019, p. 141 y ss.
[35] V. CRISAFULLI,«Vicende della «questione regionale»», Le Regioni, núm. 4, 1982, p. 497-498. De una «concezione ‘difensiva’ del regionalismo […] nella quale si erano privilegiati il controllo e la limitazione del potere, piuttosto che l’efficacia del suo esercizio», ha hablado M. LUCIANI, «Un regionalismo senza modello», Le Regioni, núm. 5, 1994, p. 1318. Sobre la intepretación “originaria” de las Regiones, «intese, non quale strumento di governo, bensì di opposizione», M. BERTOLISSI, «Art. 114», V. CRISAFULLI, L. PALADIN (eds.), Commentario breve alla Costituzione, CEDAM, Padova, 1990, p. 688.
[36] F. TRIMARCHI BANFI, «Il regionalismo e i modelli», Le Regioni, 1995, p. 256. Vid. también M. COSULICH, «Le differenziazioni come sfide all’uniforme regionalismo italiano», Rivista del Gruppo di Pisa, núm. 3, 2020, p. 120-152 y L. PALADIN, «Spunti per la ricerca di una nuova specialità», Le Regioni, 1993, p. 643 y ss.
[37] L. ANTONINI, Il regionalismo differenziato, Giuffrè, Milano, 2000, p. 18.
[38] Prevista en el art. 10, de la ley constitucional 18 de octubre de 2001, n. 3, según la cual «sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite». Come ha destacado A. FERRARA, «Dalla clausola di maggior favore a quella di minor sfavore per le Regioni a statuto speciale», Italian Papers on Federalism, núm. 1-2, 2016, p. 2-3, «se infatti, dal punto di vista delle regioni speciali, la clausola di maggior favore consentiva di ampliare – almeno sulla carta – l’ambito della propria autonomia nel rispetto del principio di specialità, dal punto di vista dello Stato la medesima clausola poteva essere apprezzata per la ragione di portare verso un, almeno parziale, adeguamento automatico degli ordinamenti speciali a quello previsto dal Titolo V della parte II della Costituzione per le regioni ordinarie. Da questa seconda prospettiva la clausola presentava dunque il vantaggio di favorire l’uniformizzazione dei regimi speciali, tra loro, e nei confronti delle regioni ordinarie».
[39] Para G. SILVESTRI, « Le autonomie regionali speciali: una risorsa costituzionale da valorizzare (discorso tenuto dal Presidente Silvestri in occasione della seduta solenne in ricordo del 50° dell’Assemblea legislativa regionale, Trieste 26 maggio 2014)», p. 7, «si dovrebbe ritenere la permanenza degli effetti di questa norma, nel senso che tutto il Titolo V, in tutte le sue successive novellazioni, deve sempre mantenere in vita la specialità delle Regioni ad autonomia differenziata come un plus rispetto alle Regioni ordinarie, senza la possibilità di erosione o addirittura cancellazione delle competenze già acquisite».
[40] Ley constitucional 22 de noviembre de 1999, núm. 1, «Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni». Sobre la creación de una «struttura gerarchica [regionale] del sistema delle fonti simile a quella del livello statale», B. CARAVITA, «Esiste un sistema regionale delle fonti?», en V. ANGIOLINI, L. VIOLINI, N. ZANON (eds.), Le trasformazioni dello Stato regionale italiano. In ricordo di Gianfranco Mor, Giuffrè, Milano, 2002, p. 75.
[41] F. BALAGUER CALLEJÓN, op.cit., p. 541.
[42] R. BIN, «Il sistema delle fonti. Un’introduzione», en Studi in memoria di Giuseppe G. Floridia, Jovene, Napoli, 2009, p. 36.
[43] L. ANTONINI, «Art. 117, 2°, 3° e 4° co.» en R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI (eds.), Commentario alla Costituzione, cit., p. 2243.
[44] Cfr. A. PAOLETTI, Leggi-cornice e Regioni. Crisi di un modello, Giuffrè, Milano, 2001. Como es sabido, en el ordenamiento jurídico italiano el uso de la categoría de la “ley marco” (legge cornice) precede la reforma constitucional de 2001, encontrando su fundamento en la disposición originaria del art. 117.1 de la Constitución, según el cual –frente a los poderes legislativos estatales– «la Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principî fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale». En la doctrina, R. BIN, «Legge regionale», Digesto discipline pubblicistiche, vol. IX, UTET, Torino, 1994, p. 173 y ss.; F. CUOCOLO, Le leggi cornice nei rapporti fra Stato e Regioni, Milano, Giuffrè, 1967 y Le leggi cornice, Milano, Giuffrè, 1964.
[45] La indicación se refiere a la «complementación de las normas estatales y autonómicas» (F. BALAGUER CALLEJÓN, op.cit., p. 562) prevista en relación con diferentes materias del art. 149.1 CE. Un primer comentario en F. GARRIDO FALLA, «El desarrollo legislativo de las normas básicas y leyes marco estatales por las Comunidades Autónomas», Revista de administración pública, núm. 94, 1981, p. 13 y ss.
[46] Ex multis, véanse J. TAJADURA TEJADA, La cláusula de supletoriedad del derecho estatal respecto del derecho autonómico, Biblioteca Nueva, Madrid, 2000; F. BALAGUER CALLEJÓN, «Las relaciones entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos: una reflexión a la luz de la regla de supletoriedad», Revista de Derecho Político, núm. 44, 1998, p. 285 y ss. y «La integración del derecho autonómico y la aplicación supletoria del derecho estatal», Revista de administración pública, núm. 124, 1991, p. 95 y ss.; I. LASAGABASTER HERRARTE, Los principios de supletoriedad y prevalencia del derecho estatal respecto al derecho autonómico, Civitas, Madrid, 1991.
[47] Art. 117.5 Cost.
[48] Por ejemplo, «pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» (art. 120.5 Cost.).
[49] L. VIOLINI, «Sussidiarietà e poteri sostitutivi», cit., p. 1196.
[50] Sobre las competencias compartidas en Italia, cfr. G. D’AMICO, «La potestà legislativa concorrente tra incertezze, precarietà e rinnovata centralità», en D. DE PRETIS, C. PADULA (eds.), Questioni aperte nei rapporti tra Stato e Regioni, Giappichelli, Torino, 2023, p. 95 y ss.; L. GRIMALDI, Potestà legislativa concorrente ed autonomia regionale nel processo di “trasformazione” del regionalismo italiano, Cacucci, Bari, 2016; M. SALVAGO, La potestà legislativa concorrente tra modelli teorici ed evoluzione delle pratiche interpretative, Aracne, Roma, 2014; L. ANTONINI, «Art. 117, 2°, 3° e 4° co.», cit., p. 2242 y ss.
[51] R. JIMÉNEZ ASENSIO, Las competencias autonómicas de ejecución de la legislación del Estado, Civitas, Madrid, 1993.
[52] Cfr. J.A. MONTILLA MARTOS, «La evolución de las competencias compartidas bases-desarrollo», Revista de Derecho Político, núm. 101, 2018, p. 575 y A. BAYONA ROCAMORA, El dret a legislar en l’Estat autonòmic, Barcelona, 1993, p. 272 y ss.
[53] Cfr. J.M. ALEGRE ÁVILA, «Artículo 149.2. Las competencias concurrentes sobre la cultura», en M. RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, M.E. CASAS BAAMONDE (eds.), Comentarios a la Constitución española, vol. 2, Fundación Wolters Kluwer, Boletín Oficial del Estado, Tribunal Constitucional y Ministerio de Justicia, Madrid, 2018, p. 1499 y ss. yJ.M. ABAD LICERAS, «La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de patrimonio cultural histórico-artístico: soluciones doctrinales», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 55, 1999, p. 150 y ss.
[54] STC 49/1984, FJ6.
[55] STC 106/1987, FJ2. Vid. F. TOMÁS Y VALIENTE, El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Tecnos, Madrid, 1988, p. 103.
[56] F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, cit., p. 563. Como ha destacado T. DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, «¿Es el estatuto de autonomía una norma capaz de modular el alcance de la legislación básica del Estado?», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 72, 2004, p. 138, el nudo gordiano de la distribución de competencias –y de la fuente normativa correspondiente– reside en la «cuestión relativa a quién compete determinar qué es lo básico».
[57] J. JIMÉNEZ CAMPO, «¿Qué es lo básico? Legislación compartida en el Estado autonómico», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 27, 1989, p. 44-45.
[58] Cfr. STC 32/1981, FJ6: «la noción de bases o de normas básicas ha de ser entendida como noción material y, en consecuencia, esos principios o criterios básicos, estén o no formulados como tales, son los que racionalmente se deducen de la legislación vigente». En la doctrina, según J.A. SANTAMARÍA PASTOR, Fundamentos de derecho administrativo, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, p. 593, «con el concepto de leyes básicas no se está aludiendo a un tipo de ley constitucionalmente formalizado y nominado como tal, sino a una categoría material de leyes [...] en función de su contenido».
[59] J.A. MONTILLA MARTOS, op. cit., p. 578.
[60] F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, cit., p. 564. El mismo A. distingue ivi, p. 566, el «concepto material de la competencia estatal [...] en el sentido que lo básico no sería necesariamente lo que el poder general Estado definiera formalmente como tal, sino que la propia Constitución habría establecido ya» del «concepto formal de la potestad normativa estatal», esta última vinculada a «determinaciones propias de las reglas de ordenación interna de la competencia estatal que obligaran a que tan solo la ley pudiera realizar esa operación».
[61] Cfr. J. BALZA AGUILERA, P. DE PABLO CONTRERAS, «El Derecho estatal como supletorio del Derecho propio de las Comunidades Autónomas», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 55, 1987, p. 381 y ss.
[62] J.F. SÁNCHEZ BARRILAO, «La regla de supletoriedad a propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo: continuidad y renovación del derecho estatal», Revista de Estudios Políticos, núm. 99, 1998, p. 282.
[63] I. DE OTTO Y PARDO, «La prevalencia del derecho estatal sobre el derecho regional», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 2, 1981, p. 76. La exigencia de ensanchar la interpretación de dicha cláusula más allá de las fronteras formales de la distribución de competencias, para llegar a la «concepción del Estado que la Constitución consagra», ha sido subrayada por J. TAJADURA TEJADA, «Un problema no resuelto: la cláusula de supletoriedad del derecho estatal», Anuario jurídico de La Rioja, núm. 6-7, 2000-2001, p. 226.
[64] Art. 149.3 CE: «La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas». Sobre la cláusula de prevalencia en la distribución de competencias, J. TORNOS MAS, «Ley de bases y legislación de desarrollo. El problema de su articulación por modificación de la ley de bases. La cláusula de prevalencia», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 33, 1991, p. 29 y ss.
[65] I. DE OTTO Y PARDO, op. cit., p. 73.
[66] S. MUÑOZ MACHADO, «Las deformaciones del ordenamiento jurídico y la aplicación de las leyes en el nuevo sistema constitucional»,Documentación Administrativa, núm. 200, 1984, p. 54. Del mismo A., vid. también Derecho Público de las Comunidades Autónomas, I, Civitas, Madrid, 1982, p. 409 y ss., para quien «no es de recibo pretender deducir de la cláusula de supletoriedad que el Estado no tiene competencias tasadas, sino universales, de manera que puede regular cualquier materia».
[67] Con especial referencia a la Disposición Adicional Tercera de la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto de los Centros Educativos (LOECE) –que admitía que determinadas disposiciones contenidas en la misma, «sin perjuicio de su carácter general, podrán ser modificad[a]s o sustituid[a]s por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus facultades y competencias determinadas por sus respectivos Estatutos de Autonomía»– el TC ha afirmado que «si las Comunidades Autónomas legislasen sobre tales materias conexas, por ser de su competencia, sus respectivos preceptos no derogarían a los correspondientes de la LOECE, sino que se aplicarían en cada Comunidad con preferencia a éstos, y sólo en tal sentido podría decirse que los modificarían o sustituirían como Derecho aplicable con carácter preferente».
[68] STC 103/1989, de 8 de junio, FJ4.a). Según F. BALAGUER CALLEJÓN, «La integración del derecho autonómico y la aplicación supletoria del derecho estatal», cit., p. 97, el TC «distinguía así entre el derecho autonómico válido como derecho aplicable en primer término en cada Comunidad Autónoma, y el derecho estatal supletorio como derecho aplicable en segundo término».
[69] STC 15/1989, FJ1. En paralelo, merece también atención la STC 147/1991, FJ7, que invierte el orden seguido anteriormente en la relación entre el poder legislativo del Estado y las CC.AA. A diferencia de lo que hasta entonces había declarado el TC, a partir de este momento es necesario «reducir el concepto de supletoriedad a sus correctos términos de función, cuya operatividad corresponde determinarse a partir de la norma reguladora del ámbito material en el que se va a aplicar el Derecho supletorio y no desde éste, es decir, como función referida al conjunto del ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio debe obtenerse por el aplicador del Derecho a través de las reglas de interpretación pertinentes, incluida la vía analógica, y no ser impuesta directamente por el legislador desde normas especialmente aprobadas con tal exclusivo propósito para incidir en la reglamentación jurídica de sectores materiales en los que el Estado carece de título competencial específico que justifique dicha reglamentación».
[70] STC 118/1996, FJ6.
[71] Ibid.
[72] STC 61/1997, FJ12.d).
[73] Ibid.
[74] Vid. P. BIGLINO CAMPOS, «La cláusula de supletoriedad: una cuestión de perspectiva», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 50, 1997, p. 29 y ss.
[75] En los mismos términos, para J.L. REQUEJO PAGÉS, «El Estado autonómico: ¿Un modelo transitorio? La cláusula de supletoriedad del derecho estatal en la STC 61/1997», Cuadernos de Derecho Público, núm. 1, 1997, p. 162, «el hecho de que el Derecho del Estado sea ‘en todo caso’ supletorio del autonómico evidencia que aquél es siempre el resultado del ejercicio de una competencia ilimitada en términos de validez: sólo desde esta premisa es posible la existencia de normas estatales susceptibles de aplicación supletoria en todos los ámbitos materiales».
[76] Voto particular que formula el Magistrado don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, §8.
[77] Cfr. J.L. REQUEJO PAGÉS, op. cit., p. 158.
[78] J.F. SÁNCHEZ BARRILAO, op. cit., p. 298.
[79] J. TAJADURA TEJADA, op.cit., p. 233.
[80] F. BALAGUER CALLEJÓN, op. cit., p. 615 y 616.
[81] En relación con las dos últimas categorías, G. GUZZETTA, F.S.MARINI, D. MORANA (eds.), Le materie di competenza regionale. Commentario, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2015.
[82] Vid. M. CARRER, «Spazio delle materie e spazio dei principi nella potestà legislativa concorrente: inattese conferme nella giurisprudenza costituzionale», Le Regioni, núm. 3, 2017, p. 375 y ss.
[83] R. BIN, op. cit., p. 36.
[84] En el caso concreto, la Región de Lombardia denunciaba que «sebbene essa avesse già legiferato in subiecta materia, l’impugnata legge statale, invece di limitarsi a dettare disposizioni di principio, conterrebbe anche norme di dettaglio […] le quali, perché tali, invaderebbero appunto la sua sfera di attribuzione, disciplinando procedure e rapporti già regolati da leggi regionali o comunque soggetti alla potestà legislativa locale» (FJ2).
[85] Vid. FJ4. Sobre la distinta cuestión de la sustitución de los principios fundamentales de una determinada materia anteriormente vigentes y ya desarrollados por la ley regional, A. ANZON, «Mutamento dei “principi fondamentali” delle materie regionali e vicende della normazione di dettaglio», Giurisprudenza costituzionale, 1985, I, p. 1660 y ss.
[86] L. CARLASSARE, «La “preferenza” come regola dei rapporti tra le fonti statali e regionali nella potestà legislativa ripartita», Le Regioni, núm. 1-2, 1986, p. 236 y ss.
[87] V. CRISAFULLI,«Vicende della «questione regionale»», cit., p. 505. En términos análogos, L. CARLASSARE, «La “preferenza” come regola dei rapporti tra le fonti statali e regionali nella potestà legislativa ripartita», cit., p. 243.
[88] FJ16.
[89] F. CUOCOLO, «Il difficile rapporto fra leggi statali e leggi regionali», Giurisprudenza costituzionale, I, 1985, p. 2672.
[90] Cfr. F. CORVAJA, «La potestà concorrente, tra conferme e novità», Le Regioni, núm. 2-3, 2011, p. 328 y ss.
[91] Corte cost., sent. n. 205/2011, FJ5.
[92] F. CORVAJA, op. cit., p. 333.
[93] Corte cost., sent. n. 282/2002, FJ4: «la nuova formulazione dell’art. 117, terzo comma, rispetto a quella previgente dell’art. 117, primo comma, esprime l’intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina».
[94] P. CARETTI, G. TARLI BARBIERI, Diritto regionale, Giappichelli, Torino, 2012, p. 82.
[95] V. CRISAFULLI, «Gerarchia e competenza nel sistema costituzionale delle fonti», Riv. trim. dir. pubbl., 1960, p. 805.
[96] R. BIN, op.cit., p. 51.
[97] V. TAMBURRINI, I poteri sostitutivi statali. Tra rispetto dell’autonomiaregionale e tutela del principio unitario, Giuffrè, Milano, 2012.
[98] R. DICKMANN, «Note sul potere sostitutivo nella giurisprudenza della Corte costituzionale», Federalismi.it, 2004, p. 3.
[99] A partir de Corte cost., sent. 18 de febrero de 1988, n. 177. En la doctrina, C. MAINARDIS,«I poteri sostitutivi statali: una riforma costituzionale con (poche) luci e (molte) ombre», Le Regioni, núm. 6, 2001, p. 1360 y ss.
[100] L. VIOLINI, op. cit., p. 1194.
[101] Según la cual, en síntesis, «la presenza di comprovate esigenze unitarie nelle materie di competenza legislativa residuale delle Regioni non preclude […] la possibilità di interventi legislativi dello Stato» (P. CARETTI, G. TARLI BARBIERI, op. cit., p. 90).
[102] C. MAINARDIS, «Chiamata in sussidiarietà e strumenti di raccordo nei rapporti Stato-Regioni», Le Regioni, núm. 2-3, 2011, p. 455.
[103] R. DICKMANN, op. cit., p. 7. Lo confirma también L. VIOLINI, op. cit., p. 1196, para quien «i due processi si distinguono in quanto la chiamata in sussidiarietà non opera in deroga ma è in grado di modificare sostanzialmente e in modo permanente l’assetto delle competenze delineato in Costituzione». En términos análogos, según G. FALCON, «La sentenza n. 303 del 2003 e il problema della leale collaborazione», en L. VIOLINI (ed.), Itinerari di sviluppo del regionalismo italiano, Giuffrè, Milano, 2005, p. 158, la Sentencia 303/2003 «vanifica il riparto costituzionale delle competenze legislative […] e dunque attribuisce al principio di sussidiarietà un valore costituzionale superiore a quello di separazione delle competenze legislative».
[104] L. VIOLINI, op. cit., p. 1195-1196.
[105] Corte cost., sent. 23 de julio de 2021, n. 168, FJ10.3.1.
[106] Para G. VERONESI, «Il regime dei poteri sostitutivi alla luce del nuovo art. 120, comma 2, della Costituzione», Istituzioni del Federalismo, núm. 5, 2002, p. 740, «ci si domanda se tale potere possa essere esercitato solo nei confronti di inerzie amministrative, oppure anche nei confronti di inerzie legislative».
[107] L. VIOLINI, op. cit., p. 1196.
[108] Sustituida por la ley de 24 de diciembre de 2012, n. 234.
[109] Arts. 11.8 y 16.3.
[110] L. VIOLINI, op. cit., p. 1196. Como se ha destacado p. 1196-1197, esta “adición” de la ley n. 131/2003 abre entonces el problema sobre la naturaleza del poder normativo del Gobierno (reglamentario o legislativo en sentido material, es decir, a través del decreto-ley).
[111] En el primer sentido, ex multis, F. BIONDI, «I poteri sostitutivi», en N. ZANON, A. CONCARO (eds.), L’incerto federalismo. Le competenze statali e regionali nella giurisprudenza costituzionale, Giuffrè, Milano, 2005, p. 106; C. MAINARDIS, «Il nuovo regionalismo italiano e i poteri sostitutivi statali: una riforma costituzionale con (poche) luci e (molte) ombre»; A. CORPACI, «Revisione del Titolo V della Parte seconda della Costituzione e sistema amministrativo» y R. TOSI, «La legge costituzionale n. 3 del 2001: note sparse in tema di potestà legislativa ed amministrativa», todos en Le Regioni, núm. 6, 2001, respectivamente p. 1386 y ss., 1323 y ss. y 1242 y ss. En el segundo, E. GIANFRANCESCO, «Il potere sostitutivo», en T. GROPPI, M. OLIVETTI (eds.), La Repubblica delle autonomie, Giappichelli, Torino, 2003, p. 239 y ss.; M. LUCIANI, «Le nuove competenze legislative delle Regioni a Statuto ordinario. Prime osservazioni sui nodi problematici della l. cost. n. 3 del 2001», www.associazionedeicostituzionalisti.it, 14 de enero de 2002; C. PINELLI, “I limiti generali alla potestà legislativa statale e regionale e i rapporti con l’ordinamento internazionale e con l’ordinamento comunitario”, Foro it., 2001, V, p. 194 y ss.; P. CARETTI, «L’assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione: aspetti problematici», Le Regioni, núm. 6, 2001, p. 1229 y ss.
[112] Cfr. P. CARETTI, G. TARLI BARBIERI, op. cit., p. 270.
[113] G. SCACCIA, «Il potere di sostituzione in via normativa nella legge n. 131 del 2003», Le Regioni, núm. 4, 2004, p. 894.
[114] C. MAINARDIS,op. cit., p. 1385.
[115] Al respecto G. TRUJILLO, «Autonomismo e federalismo nell’esperienza costituzionale spagnola», en G. ROLLA (ed.), La riforma delle autonomie regionali. Esperienze e prospettive in Italia e Spagna, Giappichelli, Torino, 1995, p. 6, hablaba del «problema ricorrente della ‘conclusione’ dell’opera di decentramento e, ad esso connesso, [del] problema della ‘chiusura’ o, al contrario, della persistente ‘apertura’, della sua ‘forma territoriale’».
[116] Según M. ARAGÓN REYES, «La reforma del Estado autonómico: mejora y no sustitución del modelo», Fundamentos: Cuadernos monográficos de teoría del estado, derecho público e historia constitucional, núm. 10, 2019, p. 209, «es preferible dejar, por ahora, la Constitución tal como está y extraer las oportunidades que su texto, bien interpretado y aplicado, facilita para intentar resolver, mediante reformas infraconstitucionales, los defectos que en la organización institucional (incluida la territorial) se han venido detectando en los últimos cuarenta años».
[117] Se trata de un principio confirmado por la STC 124/1989, FJ3: «el principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social, puesto que si faltara un único titular de los recursos financieros del sistema público de aseguramiento social [...] no podría preservarse la vigencia efectiva de los principios de caja única y de solidaridad financiera, ni consecuentemente la unidad del sistema».
[118] Cfr. L. DAINOTTI, L. VIOLINI, «I referendum del 22 ottobre: una nuova tappa del percorso regionale verso un incremento dell’autonomia», Le Regioni, núm. 4, 2017 p. 711 y ss. L. VIOLINI, «L’autonomia delle Regioni italiane dopo i referendum e le richieste di maggiori poteri ex art. 116, comma 3, Cost.», Rivista AIC, núm. 4, 2018, p. 319 y ss.
[119] Véase la ley 26 de junio de 2024, n. 86, “Disposizioni per l’attuazione dell'autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione”. Para I. SPADARO, «Regionalismo differenziato e forma di Stato. Riflessioni sull’attuazione dell’art. 116, comma 3, Cost. alla luce dell’esperienza spagnola», Italian Papers on Federalism, núm. 2, 2023, p. 161, «a ben vedere l’odierno art. 116, co. 3 Cost. non ha tanto l’effetto di avvicinare l’Italia alla Spagna, quanto, piuttosto, di spingerla nella direzione opposta, ossia verso quella differenziazione che l’ordinamento iberico ha, invece, progressivamente abbandonato».
[120] G. ROLLA, «L’evoluzione dello Stato regionale italiano: dalle riforme centrifughe al fallimento di quelle centripete», Fundamentos. Cuadernos monográficos de teoría del estado, derecho público e historia constitucional, 2019, p. 123.
[121] R. BIN, «Ma ci sono questioni chiuse nei rapporti tra Stato e regioni?», en D. DE PRETIS, C. PADULA (eds.), Questioni aperte nei rapporti tra Stato e Regioni, cit., p. 183.
[122] Como ha afirmado R. BIN, «Chi ha paura delle autonomie?», en VV.AA., Scritti in ricordo di Paolo Cavaleri, ESI, Napoli, 2016, p. 52, «che le Regioni italiane siano profondamente diverse le une dalle altre è cosa su cui neppure mi pare il caso di insistere. Sono diverse sotto ogni profilo, fisico, economico, culturale, storico, di tradizione amministrativa e di tessuto infrastrutturale. Se così è, autonomia e differenziazione non sono curiose rivendicazioni da giustificare, ma precise esigenze costituzionali, tratti del nostro ordinamento che non si possono eliminare».
[123] Vid. M. ARAGÓN REYES, «El Estado autonómico: ¿modelo indefinido o modelo inacabado?», Revista catalana de dret públic, núm. 20, 1995, p. 189.
[124] Sobre el tema, véase el número monográfico 2/2023 de la Revista Italian Papers on Federalism.
[125] En efecto, «autonomia non può infatti che significare differenziazione, o almeno possibilità di differenziazione, dunque di approvare regole diverse da parte dei diversi territori. Risulta infatti evidente, fin dall’etimologia, che in presenza delle medesime regole non possa parlarsi di autonomia» (F. PALERMO, «Asimmetria come forma e formante dei sistemi composti», Istituzioni del Federalismo, núm. 2, 2018, p. 256). Sobre las diferencias entre simetría, deshomogeneidad y diversidad, R.L. BLANCO VALDÉS,«Sobre la asimetría en los Estados federales y la utilidad práctica de una buena teoría», Istituzioni del Federalismo, núm. 2, 2018, p. 301 y ss.
[126] Sobre el tema, L. VIOLINI, «50 anni di vita delle Regioni: un percorso a fasi alterne per la crescita del Paese», cit., p. 253 y ss.
[127] Vid. OSSERVATORIO SULLA LEGISLAZIONE DELLA CAMERA DEI DEPUTATI, La legislazione tra Stato, Regioni e Unione Europea. Rapporto 2022-2023, p. 85 y ss.: en 2022 se han aprobado 623 leyes regionales (ivi, p. 110, Cuadro n. 1). En el caso de España, el número es todavía más bajo, con 340 leyes (vid. CEOE, La producción normativa en 2022, marzo de 2023, p. 9).
[128] Vid. FJ2.2: «Coglie pertanto nel segno la censura che lamenta la violazione del principio della copianificazione paesaggistica, come codificato nelle norme nazionali di settore richiamate dal ricorso, che costituiscono espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. La previsione impugnata, infatti, protrae nel tempo la possibilità, già eccezionale e transitoria, di realizzare modifiche all’aspetto esteriore degli edifici, anche nei territori che risultino assoggettati a tutela paesaggistica (sulla base di vigenti prescrizioni ministeriali); e ciò stabilisce prescindendo, in modo esplicito, dal necessario percorso condiviso con lo Stato, finalizzato a confluire nel piano paesaggistico. Essa si pone, pertanto, al di fuori di qualsiasi schema di cooperazione o di collaborazione con l’autorità statale competente, pur con riferimento a beni il cui rilievo paesaggistico risulti attestato da apposito provvedimento ministeriale e che, come tali, richiedono la pianificazione congiunta ai sensi degli artt. 135, comma 1, e 143, comma 1, cod. beni culturali».
[129] Cfr. S. AGOSTA, La leale collaborazione tra Stato e Regioni, Giuffrè, Milano, 2008 y G. FERRAIUOLO, La leale cooperazione tra Stato e Regioni. Modelli, strutture, procedimenti, Jovene, Napoli, 2006.
[130] Sent. n. 216/2022, FJ3.3.1. Sobre la función de las “linee guida” (que podrían traducirse como pautas o indicaciones para el desarrollo de determinadas actividades) en la jurisprudencia constitucional, C. INGENITO, “Linee guida. Il disorientamento davanti ad una categoria in continua metamorfosi”, Le Regioni, núm. 4, 2019, p. 877 y ss.
[131] Vid. E. D’ORLANDO, F. NASSUATO, «Linee guida e sistema delle fonti: un’ipotesi ricostruttiva», Corti supreme e salute, núm. 1, 2021, p. 55 y ss. y V. ITALIA, Le “linee guida” e le leggi, Giuffrè, Milano, 2016.
[132] Según C. INGENITO, «Moltiplicazione, frammentazione, destrutturazione e delocalizzazione delle fonti del diritto», Osservatorio sulle fonti, núm. 3, 2019, p. 7, «le linee guida costituiscono, assieme ad altri atti di incerta natura come codici di comportamento, best practices e raccomandazioni, esempi, sempre più diffusi, della moltiplicazione del quadro normativo che appare così sempre più sfilacciato e ricco di incertezze e contraddizioni».
