"ReDCE núm. 28. Junio-Diciembre de 2017"
Traducido del italiano por Augusto Aguilar Calahorro
"ReDCE núm. 28. Junio-Diciembre de 2017"
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La «vexata quaestio» del sistema electoral tiene un origen remoto[1]. La estación de las reformas electorales se inició con el referéndum de 1991 y 1993, pero el debate argumentativo, al menos institucionalmente, se remonta a 1983, con el establecimiento de la Comisión parlamentaria de reformas institucionales (Comisión Bozzi)[2]. Desde entonces las reformas electorales constituyen objeto de debate Constante: el contexto, caracterizado en particular por una fuerte inestabilidad de gobierno pero, por el contrario, por una sustancial estabilidad política, evidenció por primera vez cómo se encuentran indisolublemente vinculados los sistemas electorales y las formas de gobierno, tanto que se pensó que se podrían solucionar las disfunciones de la democracia y de la forma de gobierno actuando sólo sobre la materia electoral, sin intervención alguna sobre elementos institucionales a nivel constitucional[3]. La opción por un sistema electoral determinado se convierte así en el “termómetro” para medir la calidad democrática de un país, por un lado como instrumento mediante el cual el pueblo participa indirectamente en el ejercicio de la soberanía, y por otro como mecanismo mediante el que se establecen los equilibrios interinstitucionales y las transformaciones de gobierno sin previa modificación de las disposiciones constitucionales[4].
Lo delicado de la cuestión de la ley electoral se sigue advirtiendo, no obstante, con nitidez y no parece superarse. La ley electoral, definida como “ley constitucionalmente necesaria” en tanto que subsumible en el grupo de leyes “indispensables para asegurar el funcionamiento y la continuidad de los órganos constitucionales[5], ha sido recientemente modificada. La ley n. 270 de 2005 (llamada “Porcellum”) despertó en la opinión pública un interés inusitado provocando, en primer lugar, una propuesta de reforma de la propia vía refrendaria y posteriormente el célebre pronunciamiento de la Corte Constitucional (sentencia n. 1 del 2014) que aunque puso de relieve los perfiles de constitucionalidad (o de inconstitucionalidad), superando la llamada “zona franca”, provocó también una amplia polémica por parte de la doctrina. La atención sobre la reforma de la ley n. 270 de 2005, es aun más relevante si tenemos en cuenta las repetidas invitaciones del ex Presidente de la República, Giorgio Napolitano, a realizar correcciones al sistema establecido o incluso a la introducción de una nueva ley electoral. Esto explica por qué el Jefe de Estado, durante la XV legislatura, después de la renuncia del Primer Ministro Romano Prodi, trató de encontrar un amplio consenso para la formación de un gobierno “institucional”, que tenía como objetivo dar al país un nuevo sistema electoral, también confiando un pre-nombramiento, luego revelado “fallido”, al entonces Presidente del Senado, Franco Marini. En el mismo cauce se sitúan los intentos de promover, durante las legislaturas XVI y XVII, siempre por parte del ex presidente de la República Giorgio Napolitano, un ejecutivo que, además del objetivo de resolver la emergencia derivada de la contingencia financiera internacional, afrontase la adopción de una nueva ley electoral. Objetivo asumido por el actual Jefe de Estado, Sergio Mattarella, quien en el mensaje al Parlamento el día de su proclamación, indicó como “prioritaria” la aprobación de una nueva ley electoral por parte del Parlamento[6], así como, antes de éste, por el Presidente de la Corte Constitucional, Franco Gallo, en el informe de jurisprudencia constitucional de 2012, en el que solicitó a la Cámara la modificación de la ley electoral[7]. El momento coyuntural impuesto conjuntamente por la crisis económica y la crisis de representatividad del poder político y gobernabilidad del ejecutivo, ha causado justamente una nueva emergencia, por así decirlo, “democrática”, que impone la formación de gobiernos (técnicos) de “gran” coalición que han tenido recientemente la tarea principal de introducir un nuevo sistema electoral[8].
La incapacidad del Parlamento para aprobar una nueva ley o de corregir, al menos, los vicios de constitucionalidad de la ley n. 270 de 2005, tras las advertencias de la Corte Constitucional (sent. nn. 15 y 16 de 2008 y n. 13 de 2012), ha resultado en una presumible, pero inevitable, declaración de inconstitucionalidad, necesariamente parcial e interpretativa, que si bien ha dado lugar a una ristra de opiniones contradictorias[9], constituye un punto de referencia imprescindible para la sucesiva (re)valorización de constitucionalidad y/o inconstitucionalidad en la reciente decisión n. 35 de 2017, por los jueces constitucionales de la ley n. 52 de 2015, que disciplina las elecciones a la Cámara de diputados (llamada “Italicum”). Así las cosas, incluso no queriendo (o no pudiendo, especialmente tras la etapa de los referendum y de las reformas electorales) deducir de las disposiciones constitucionales un sistema unívoco (el mayoritario o el proporcional) sobre el sistema electoral para la designación de los miembros de las Cámaras, tras las sentencias n. 1 de 2014 y 35 de 2017, el sistema electoral debe, con mayor razón, confrontarse con los principios y normas constitucionales.
Las decisiones de la Corte Constitucional sobre el “Porcellum” y el “Italicum” constituyen, por diversos motivos, una nueva etapa en la justicia constitucional, si bien se inscriben en otro proceso más amplio de jurisdiccionalización del Derecho. Desde hace tiempo, los jueces nacionales y supranacionales han asumido poco a poco un papel de suplencia de la actividad de las asambleas parlamentarias en la definición de un nuevo orden jurídico nacional y global[10]. Ahora, sin embargo, la intervención demoledora (o mejor, interpretativa) de la Corte Constitucional en materia de elecciones representativas y, precisamente, sobre el mecanismo de conversión de los votos en escaños, constituye el índice sistemático de la crisis de los partidos políticos y de la incapacidad del sistema político para auto regularse, determinando reglas jurídicas idóneas para el funcionamiento democrático de las asambleas representativas y, de forma general, para desarrollar una función de intermediación con la compleja sociedad civil[11]. La Corte Constitucional, tras una serie de intervenciones de carácter monitorio, a instancias de un armonioso diálogo a través del control de constitucionalidad, supera las renuencias de las precedentes decisiones y reivindica un papel protagonista o, si se quiere, de “guardián” de los principios de soberanía popular y representación política, reinterpretando una materia, la electoral, que aunque no pueda ser definida como “formalmente” constitucional lo es “materialmente”[12]. Si hasta ahora, la Corte Constitucional había intervenido para supervisar las disposiciones constitucionales en garantía de los derechos fundamentales en el ámbito de las relaciones económicas y sociales, con las decisiones n. 1 de 2014 y n. 35 de 2017 se imputa a sí misma la obligación de salvaguardar el equilibrio constitucional no sólo entre los vértices institucionales, las relaciones entre poderes estatales[13], sino también con la sociedad civil mediante el funcionamiento de la democracia pluralista, configurada en la Constitución italiana[14].
La intervención de la Corte Constitucional, en ambas circunstancias, puede definirse como supletoria[15] en tanto que dictada «por la enésima derrota de la política»[16] y, en un sentido más delicado, por motivos de oportunidad político-constitucional, si se tiene en cuenta el objeto de la ley[17]. Más aun: con la decisión n. 1 de 2014 la Corte Constitucional – quizás para remediar la reiterada incapacidad de la política y la involución del sistema de partidos[18]– declara la inconstitucionalidad (necesariamente) parcial de la ley electoral, tras un control de tipo incidental, dando a luz a una nueva disciplina, considerada a su vez «una estacada útil para desbloquear una situación de “punto muerto” difícil de solucionar»[19]. La Corte Constitucional, amplia así el ámbito de su control a las leyes electorales que, por su esencia, constituían hasta el momento una de las llamadas “zonas francas” o “zonas de sombra” de la justicia constitucional, es decir, uno de los ámbitos en los que una norma legislativa de rango primario, que establece una situación jurídica para sujetos que no tienen posibilidad de acceso a la justicia constitucional, difícilmente (y en algunos casos jamás) puede ser sometida al control de la Corte[20]. Se ha hecho notar, incluso citando la jurisprudencia precedente, que el objeto de la cuestión en vía incidental no podría coincidir con el objeto de la demanda de los recurrentes en el juicio a quo; se abriría así, a través de un disfraz, la vía de acceso directo a la Corte Constitucional mediante el planteamiento ante el juez ordinario de una “fictio litis”[21], destinada exclusivamente al control de constitucionalidad de la ley en cuestión[22]. El “découpage” de la Corte, consistente en la distinción de la cuestión de constitucionalidad constitucional del objeto de la demanda de los recurrentes, no convence realmente, dado que el procedimiento del juez ordinario, tras reiniciar el proceso a quo después de la declaración de inconstitucionalidad, no podría más que ser conforme a la decisión de la Corte[23].
Con razón se ha dicho, en un análisis completo de la decisión, que «los procedimientos deben servir para abrir la puerta a la sustancia constitucional; si, por ventura, la cierran, se pueden forzar»[24]. Las razones políticas de naturaleza sustancial de la tutela del derecho al voto, «que se ha considerado esencial por su conexión con el interés del cuerpo social en su conjunto»[25] y que representa uno de los instrumentos (si no el único o el principal) de la democracia representativa y de la participación de los electores en el ejercicio de la soberanía prevalecen para los jueces constitucionales frente a los argumentos de naturaleza estrictamente formal, y devienen el elemento capaz de sobrepasar los límites previstos en materia electoral por el artículo 66 de la Constitución, para el acceso a la justicia constitucional y para superar el obstáculo de la naturaleza de la ley electoral que no permite la impugnación de sus actos aplicativos en vía ordinaria. Parecería que la admisibilidad de la cuestión planteada por el juez a quo surge, por su naturaleza, en razón del objeto de Derecho del cual se pretende su tutela, pues de otra forma, se sustraería al juez constitucional «en un ámbito estrechamente conectado con el principio democrático, en tanto que incide sobre el derecho al voto». Literalmente, la Corte precisa que «(la) admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad presentada en el transcurso del procedimiento se deduce precisamente de su peculiaridad y relevancia constitucional, por un lado, por el derecho objeto de la cuestión; por el otro, por la ley que, ante la sospecha de inconstitucionalidad, hace que su alcance sea incierto»[26]. El derecho al voto, en la decisión, recibe una tutela máxima «en tanto que la propia incertidumbre sobre el alcance del derecho constituye una lesión jurídicamente relevante». Por eso «la exigencia de garantizar el principio de constitucionalidad hace imprescindible afirmar el control de esta Corte – que “debe cubrir en la medida más amplia posible el ordenamiento jurídico” (sentencia n. 387 de 1996) – incluso sobre las leyes, como las relativas a la elección de la Cámara y el Senado, “que difícilmente podrían ser sometidas a ésta por otra vía” (sentencia n. 384 de 1991 y n. 226 de 1976)»[27].
Para la Corte Constitucional el resultado del juicio de admisibilidad aparece por descontado. El peligro no es la sustracción de toda la materia electoral al control constitucional sino, más que nada, la tutela de un derecho, el derecho de voto[28], condición necesaria para la existencia y la supervivencia de la democracia, e indirectamente la posibilidad de acceso de los particulares, en cualquier nivel, también al procedimiento ante el juez a quo, para la salvaguarda de situaciones jurídicas subjetivas ante la Corte Constitucional, y por ello, ante cualquier autoridad judicial[29]. De lo contrario – como sigue diciendo la sentencia – «se determinaría un punto débil intolerable para el ordenamiento constitucional considerado sistemáticamente». Si no fuese así toda una materia se sustraería al control de constitucionalidad con el riesgo de vaciar la tutela que la Constitución dispone para garantizar la integridad de la República, la conservación y ejercicio de dirección político-constitucional, sacrificando – como precisa el auto de remisión de la Corte de Casación – «la expresión del derecho de voto – a través del cual se manifiestan la soberanía popular (art. 1.2 Const.) y la propia dignidad del ser humano – (que) constituyen objeto de un derecho inviolable (arts. 2, 48, 56 y 58 Const., art. 3.1 CEDH) y “permanente” de los ciudadanos, los cuales pueden ser llamados a ejercerlo en cualquier momento y bene poder hacerlo conforme a la Constitución»[30].
El resultado de este razonamiento se lleva hasta sus últimas consecuencias en el auto del Tribunal de Messina[31], del Tribunal de Turín[32], del Tribunal de Perugia[33], del Tribunal de Trieste[34] y del Tribunal de Génova[35] que reenvían a la Corte Constitucional sucesivas cuestiones de inconstitucionalidad sobre el “Italicum”. En particular, con el auto del Tribunal de Messina, el juez a quo distingue entre las elecciones a la Cámara y las elecciones al Parlamento europeo: la lesión del derecho de voto, constitucionalmente garantizado, por parte de una norma electoral por las Cámaras no tendría posibilidad de tutela alguna por su carácter de materia “franca”, sustraída al control de constitucionalidad; en cambio, en relación a la disciplina legislativa en materia de elecciones al Parlamento europeo se podría someter al control del juez ordinario tutelándose así el derecho al voto y, eventualmente, elevando cuestión de constitucionalidad de las normas que las disciplinan[36]. Reconoce por tanto la admisibilidad de las demandas de los ciudadanos electores, para las elecciones al Parlamento nacional, «in astratto», es decir, prescindiendo de la aplicación concreta de la ley electoral[37]; es suficiente, según el auto de reenvío, que la ley electoral esté en vigor, aunque no sea aplicable, y un juez repute que la misma lesiona el derecho al voto. Sin embargo, el resto de autos, planteados tras el plazo del 1 de julio de 2016, en el que la normativa del “Italicum” comienza a aplicarse, reconocen el interés de los demandantes de un pronunciamiento sobre las incertidumbres reales sobre su derecho de voto antes de las elecciones y, por tanto, antes de la concreta lesión de su derecho, teniendo en cuenta la circunstancia de que tras la convocatoria de elecciones no quedaría margen para garantizar una tutela efectiva para los electores. Junto a ello, la Corte Constitucional, en la sentencia n. 35 de 2017, reconoce la relevancia de la cuestión y la subsistencia de un interés jurídicamente relevante a actuar por parte de los demandantes para tutelar su derecho al sufragio activo, sólo alcanzable a través del juicio de constitucionalidad. Cita la decisión anterior n. 1 de 2014 y especifica que «no revela la circunstancia de que las disposiciones de la ley tengan eficacia diferida […] puesto que las normas electorales regulan el derecho de voto y la incertidumbre se despliega sobre la eficacia de éste último, con el corolario de potencialidad lesiva, actual, aunque detinada a manifestarse en el futuro, en coincidencia con su segura aplicabilidad»[38].
La Corte Constitucional, en la decisión n. 1 de 2014, aclara que «no hay […] un modelo de sistema electoral impuesto por la Carta constitucional, en tanto que ésta deja a la discrecionalidad del legislador la elección del sistema que considere más idóneo y eficaz en consideración al contexto histórico. El sistema electoral, sin embargo, constituyendo expresión de la amplia discrecionalidad legislativa, no está exento de control, siendo siempre censurable mediante el control de constitucionalidad cuando resulta manifiestamente irrazonable»[39]. La opción por un sistema electoral, si bien contiene un margen más o menos amplio de discrecionalidad política, está estrechamente conectado con el principio democrático, constituyendo el medio de conjunción indispensable para la selección de los representantes por la sociedad civil. Por otro lado, la opción por una cierta fórmula de conversión de los votos en escaños entraña, de por sí, cuestiones cada vez más urgentes y problemáticas en esta época, y entre ellas, el intento de buscar legitimación plebiscitaria por los líderes de los partidos políticos y/o de las coaliciones políticas, o aquella de la progresiva degradación de la relación electoral: la primera sale a relucir para justificar una impronta identitaria de la línea de dirección política de los líderes en relación al grupo mayoritario[40]; la segunda, sin embargo, tiene relevancia también frente al peligro del llamado “voto di scambio” en razón de la conexión y de la dependencia de los representantes con las élites empresariales y poderes de facto, o peor aun, con organizaciones criminales[41]. Todo aparece en forma de reformas electorales y constitucionales, incorporando instrumentos de ingeniería institucional[42] en detrimento de las reglas constitucionales que disciplinan las formas y límites del ejercicio de la soberanía del pueblo. El art. 1 de la Constitución italiana establece el principio cardinal de la Constitución, un axioma constitucional y, al mismo tiempo, un principio guía para sondear la constitucionalidad de la fórmula para traducir las preferencias de los electores. Esta preferencia no se puede expresar en favor de la formación de gobiernos estables más allá de un cierto grado. Por tanto, en la decisión sobre el sistema electoral, por un lado, se persigue el objetivo de formar una adecuada mayoría parlamentaria, de garantizar la estabilidad del gobierno y de hacer más rápido el proceso de toma de decisiones; por otro lado, se percibe el interés de salvaguardar la igualdad del voto de los electores y la representatividad del Parlamento[43].
La búsqueda de la gobernabilidad no parece un principio ideal en nombre del cual sacrificar a cualquier costo el principio de representatividad del pueblo en el Parlamento[44]. La formación de gobiernos de coalición en la experiencia alemana[45] y la falta de composición de ejecutivos monocolor, en presencia de sistemas mayoritarios uninominales, en la experiencia británica[46] son la demostración más clara. La ponderación entre los dos principios de gobernabilidad y de representatividad nos conduce a exigencias análogas a la ponderación entre derechos[47] y, por tanto, al juicio de proporcionalidad y razonabilidad, en el ámbito de control del ejercicio de discrecionalidad legislativa. La extensión del test de razonabilidad y proporcionalidad conlleva el problema de la tensión entre el principio de estabilidad del gobierno y la eficacia de la decisión, y el de la representatividad de las asambleas electas[48]. La Corte Constitucional precisa expresamente, en la sentencia n. 1 de 2014, que «en ámbito caracterizados por una amplia discrecionalidad legislativa […] tal escrutinio requiere […] verificar que la ponderación entre intereses constitucionales relevantes no se haya realizado a costa del sacrificio excesivo o la comprensión de uno de ellos de forma incompatible con el dictado constitucional»[49]. La previsión de mecanismos de distorsión de la representatividad de las asambleas electas provocaría, en lugar de una medida razonable, la desviación de la finalidad del sistema, la de fotografiar la composición de la sociedad y, por tanto, produciría «una divergencia excesiva entre la composición del órgano de representación política, que se encuentra en el centro del sistema de democracia representativa y de la forma de gobierno parlamentaria configurados en la Constitución, y la voluntad de los ciudadanos expresada a través del voto, que constituye el principal instrumento de manifestación de la soberanía popular, según el artículo 1.2 de la Constitución»[50]. Como fue precisado en el informe del Presidente Gaetano Silvestri sobre jurisprudencia constitucional de 2013, «el margen de elección del legislador es muy amplio, siempre que no altere irracionalmente la relación de proporcionalidad, y por tanto el equilibrio entre representación y gobernabilidad, realizable con una pluralidad de instrumentos, todos constitucionalmente compatibles, con la condición de que la una y la otra no sufran reducciones drásticas capaces de poner en peligro las condiciones mínimas del sistema democrático o de su funcionamientos. Se trata – en este y en todos los otros casos futuros – de un equilibrio dinámico, ya que la Constitución no se limita a preservar la esencia de la proyección representativa como una visión estática de mero reflejo de la proporción entre varios grupos políticos existentes en la sociedad civil, si no que se extiende para hacer eficaz y ejercible la dirección política del Gobierno y de la mayoría parlamentaria, verdadero motor del sistema, como emerge de los artículos 92 y ss. de la propia Constitución»[51].
Por otra parte, de forma general, la cuestión del menor sacrificio de las exigencias de representatividad popular en nombre de la estabilidad de gobierno apela al otro momento político, el del ejercicio de la “representación” o, mejor dicho, de la “autoridad”, mediante el cual se verifica la traducción de las instancias que se manifiestan en la comunidad estatal. Si las Cámaras representativas devienen en expresión prevalente de las minorías, o en la mejor hipótesis, de las inmensas minorías, el menor nivel de representatividad del cuerpo electoral alimenta la divergencia de los titulares del poder político con las exigencias provenientes de la sociedad civil y el debilitamiento del pluralismo político, que se manifiesta en la incapacidad más grave de los representantes para desarrollar la tarea principal del Derecho constitucional: el de reconocer el pluralismo y alcanzar acuerdos a través de procedimientos y principios que sean funcionales a la resolución del conflicto social[52]. En otros términos, la reducción de la representatividad de la sociedad en favor de una parte única de la misma no favorece el papel mediador de la representación política a través de la dialéctica y la integración parlamentaria entre instancias y entidades diferentes y en conflicto entre ellas[53] y, a la vez, deteriora el perfeccionamiento de la función parlamentaria[54]. En sentido contrario, la producción de ejecutivos estables y eficientes, así como la homogeneidad de la clase política, sería la consecuencia de la exclusión de la representación y de la decisión política de una parte de los electores[55] con la relativa violación del art. 49 Const., que no tendría sentido si todos los componente de la sociedad no pudiesen participar en las asambleas legislativas, que constituyen las únicas sedes legítimas de representación de la política nacional[56].
La sensible brecha entre los distintos componentes sociales, provocada también por la crisis económica, impone por tanto en el ejercicio de la discrecionalidad política también la preferencia por mecanismos de traducción de los votos en escaños que oportunamente permitan reflejar el conflicto social y componerlo o, por lo menos, mitigarlo[57], si no reconducirlo hacia la unidad[58]. La formación de mayorías parlamentarias heterogéneas no debería constituir un mal en sí mismo en la evolución de la forma de gobierno sino, más bien, una fase pasajera para reconducir el funcionamiento de esta a la regla de la alternancia mediante la recomposición del conflicto social en las formas y con los límites establecidos en la Constitución. La razón de la tutela de derechos políticos se convierte, por tanto, en presencia de las distintas urgencias democráticas y económicas, en decisiva para la sostenibilidad de una sociedad pluralista y cohesionada que incluya los diversos ánimos de la colectividad y que pueda definirse como democrática por excelencia[59]. Con la finalidad de preservar las conquistas del constitucionalismo del siglo XIX, las modalidades del ejercicio de la soberanía deben sujetarse a la Constitución: los derechos constitucionales deben continuar siendo, conjuntamente, límites a la democracia y condiciones de desarrollo y de existencia de la propia democracia. En el ámbito de la defensa de los derechos y de la reconciliación de los distintos principios constitucionales los objetivos «de estabilidad del gobierno del País y la eficiencia de los procesos decisorios en el ámbito parlamentario» no constituyen una prioridad en absoluto pero deberían respetar «los demás intereses y valores constitucionalmente protegidos» y, en particular, «los artículos 1.3, 48.2 y 67 de la Constitución»[60].
La creciente y difusa insatisfacción provocada por el sistema proporcional, señalado como «la causa o la concausa de la ingobernabilidad a todos los niveles de gobierno»[61], ha conducido a una “estación” de reformas electorales. La realización de las exigencias de estabilidad y eficiencia del ejecutivo ha favorecido la introducción de la fórmula proporcional con premio de mayoría, que constituye ahora la característica constante de todos los sistemas electorales en vigor en Italia, exceptuando el sistema vigente para la elección de los representantes italianos al Parlamento europeo. El “Porcellum” y el “Italicum” suponen la continuidad del sistema introducido para las elecciones de los Consejos provinciales y municipales con la ley n. 81 del 1993 y de los Consejos regionales con la ley n. 43 del 1995 y en cierto sentido con la ley Acerbo de 1923, con la «legge truffa» de 1953, todas ellas unidas por la previsión del premio de mayoría[62]. Sin embargo, entre todas ellas la carencia de un umbral mínimo para conseguir el premio de mayoría, prevista en el “Porcellum”, y la asignación del premio a la lista vencedora en la eventual segunda ronda de votación, disciplinada en el “Italicum”, constituyen una verdadera anomalía al suponer, distintamente de la «legge truffa», no tanto un premio a la mayoría, sino más bien un premio “para la mayoría»”[63], es decir, a una mayoría cual sea, prescindiendo de que sea una mayoría absoluta o una mayoría relativa. Se trata de una singularidad advertida por la Corte Constitucional que, en la sentencia n. 1 de 2014, ha declarado la inconstitucionalidad de las disposiciones de la ley n. 270 de 2005 en las que no se prevé un umbral mínimo de votos a la lista (o a la coalición de listas) de mayoría relativa dado que no se limita «a introducir un corrector al sistema de transformación de votos en escaños […] en vista del legítimo objetivo de favorecer la formación de mayorías parlamentarias estables, y por tanto de gobiernos estables, sino que arruina la ratio de la fórmula electoral elegida por el propio legislador en 2005, que es la de asegurar la representatividad de la asamblea parlamentaria»[64] y «asignan automáticamente (a una mayoría relativa de votos) un número muy elevado de escaños, capaz de transformar, hipotéticamente, una formación que ha conseguido un porcentaje muy reducido de sufragios en la que alcance la mayoría absoluta de componentes de la asamblea»[65], provocando «una ilimitada comprensión de la representatividad de la asamblea parlamentaria»[66] y, aun más, suscitando la duda de que los redactores de la reforma electoral estuviesen convencidos de que la “maior pars”, sea absoluta o relativa, sea necesariamente la “melior pars”[67]. A su vez, en el “Italicum” los vicios del “Porcellum” parecen simplemente enmascarados: la fijación en el primer turno de votación del umbral mínimo del 40%, difícilmente alcanzable en el actual sistema político italiano, y sobre todo la previsión de la necesaria segunda vuelta, transforman coactivamente la mayoría más votada, por efecto del premio de mayoría y por la limitación de los candidatos de la segunda vuelta, en mayoría absoluta de escaños sin previsión, por lo menos, de un mínimo quórum estructural[68].
No obstante, la Corte Constitucional en la decisión n. 1 de 2014 no ha excluido, de por sí, la constitucionalidad de un premio también «para la mayoría» (y por tanto no sólo a una mayoría ya definida por el resultado de las elecciones), considerando la finalidad de «facilitar la formación de una adecuada mayoría, con la finalidad de garantizar la estabilidad del gobierno del País y de hacer más rápido el proceso decisorio», «un objetivo constitucionalmente legítimo»[69]; sin embargo no se ha aventurado peligrosamente (y aditivamente) en el campo de la discrecionalidad política, indicando un umbral razonable[70]. En otros términos, la Corte Constitucional no ha considerado, en el texto de la Constitución, una elección por una determinada fórmula proporcional que no pueda ser retocada por correcciones mayoritarias[71], quizás consciente del riesgo de irracionabilidad y de distorsión bajo el perfil de la gobernabilidad de una fórmula proporcional pura, que podría atribuir un excesivo poder de veto sobre la vida y decisiones de los ejecutivos por parte de partidos muy pequeños[72]. Por ello ha precisado que «el mecanismo de atribución del premio de mayoría configurado en la norma anulada, inserida en el sistema proporcional introducido con la ley n. 270 del 2005, en tanto que combinado con la ausencia de un umbral razonable de votos mínimos para competir en la asignación del premio, es tal para determinar una alteración del circuito democrático definido por la Constitución, basado sobre el principio fundamental de igualdad de voto (art. 48.2 Const.)»[73]. Así, la Corte Constitucional acoge el principio de igualdad de voto «in uscita»[74] – a través de la jurisprudencia del Bundesverfassungsgericht[75] – puntualizando que éste principio «asume matices distintos en función del sistema electoral seleccionado»[76] y que según las circunstancias «cuando el legislador adopta un sistema proporcional, también sólo en modo parcial, se genera en el elector la legítima expectativa de que no se cree un desequilibrio sobre los efectos del voto»[77]. Sobre la motivación de la sentencia, la Corte Constitucional en la decisión sucesiva n. 35 del 2017 sobre el “Italicum” y el umbral del 40% para obtener el premio de mayoría, ha afirmado que «no parece en sí mismo manifiestamente irrazonable, ya que tiene como objetivo ponderar los principios constitucionales de la necesaria representatividad de la Cámara de diputados y de la igualdad de voto, por un lado, con los objetivos, también de relevancia constitucional, de estabilidad del gobierno del País y la rapidez del proceso decisorio, por el otro»[78]. Razonar de otro modo – continúa la Corte – significaría declarar la constitucionalidad sólo de un premio de mayoría condicionado a la consecución de un umbral par al 50% de los votos o escaños, limitando sobre manera la discrecionalidad del legislador.
El mecanismo del premio, previsto primero en el “Porcellum” y, después en la votación en segunda vuelta del “Italicum”, es, por usar las palabras de la Corte Constitucional, «causa de una excesiva sobrerrepresentación de la lista de mayoría relativa, en la medida en que permiten a una lista que obtenga un numero de votos relativamente exiguo adquirir la mayoría absoluta de escaños», produciendo «una distorsión entre los votos expresados y la atribución de escaños que, incluso estando presente en todo sistema electoral, en este caso asume una relevancia capaz de comprometer la compatibilidad con el principio de igualdad de voto»[79]. Es así como el premio de mayoría del “Porcellum”, y la segunda vuelta del “Italicum” «no respeta el vínculo de menor sacrificio posible de los demás intereses y valoers constitucionales protegidos»[80] y la disciplina «no es proporcional respecto del objetivo perseguido, puesto que determinad una comprensión de la función representativa de la asamblea, así como de la igualdad del derecho de voto, excesiva y capaz de producir una alteración profunda de la composición de la representación democrática, sobre la que se funda la entera arquitectura del ordenamiento constitucional vigente»[81].
Es cierto que en el “Italicum” el umbral para acceder al premio de mayoría en la segunda vuelta se eleva al 50% pero ello ocurre sólo para acceder a la competición limitada de las dos listas más votadas en primera vuelta. A la segunda vuelta, podría acceder también una lista que haya conseguido en primera ronda un consenso exiguo y obtener el premio, duplicando los escaños que hubiese obtenido en primer término; así la reducción de la competición política entre las dos listas, que han recibido el máximo número de votos, pero sin alcanzar el umbral del 40% en primera votación, permite la segura atribución del premio de mayoría. Como ha puntualizado la decisión «no es el desempate en segunda vuelta entre listas, en sí mismo considerado ed forma abstracta, los que resulta inconstitucional»[82]; si no las modalidades concretas a través de las que se atribuye el premio de mayoría al finalizar la segunda vuelta las que pueden determinar un efecto distorsionador análogo a aquel que la Corte había determinado en la sentencia n. 1 de 2014, provocando «un desproporcionado sacrificio de los principios constitucionales de representatividad y de igualdad de voto, transformando artificialmente una lista de consenso limitado, y en este caso también exiguo, en mayoría absoluta»[83].
Cualquier premio «per la maggioranza» que no establezca un umbral mínimo de votos, determinando una discriminación de cada voto irrazonable y desproporcionada, debería considerarse ilegítimo, en cualquier nivel institucional, por violación del principio de igualdad previsto por los arts. 3 y 48 Const. La violación de estas disposiciones constitucionales en caso de introducción de mecanismos de distorsión reverbera en las asambleas nacionales, sobre la bondad de su funcionamiento y sobre las funciones de control y de formación de gobierno que son asignadas por la Constitución. En particular, la distorsión de la representatividad de las asambleas electas en virtud de tales premios de mayoría contrastan con el sistema de democracia representativa[84] porque traducen la confrontación política en competición electoral en la que hay algunos “vencedores (pocos)” y algunos “excluidos (muchos)” produciendo un desajuste sensible entre la clase política y la sociedad civil[85]. Resulta «incompatible con los principios constitucionales en base a los cuales las asambleas parlamentarias son sede exclusiva de la “representación política nacional” (art. 67 Const.), (las cuales) se fundan sobre la expresión del voto y por tanto de la soberanía popular, y en virtud de ello a éstas se confían las funciones fundamentales, dotadas de “una caracterización típica e intangible” (sentencia n. 106 del 2002), entre las que se encuentran, junto a las de dirección política y control del gobierno, también las delicadas funciones conectadas a la propia garantía de la Constitución (art. 138 Const.): lo que distingue al Parlamento de otras asambleas representativas de entes territoriales»[86].
El incalculable premio de representatividad “para la mayoría”, establecido en el “Porcellum” y, de forma más limitada, pero sólo para la primera vuelta, por efecto de la previsión de un umbral mínimo, en el “Italicum”, incide sobre la manifestación de la voluntad del elector, que no se expresa (o, al menos, no sólo) mediante el derecho al sufragio representativo, votando a un candidato al Parlamento en lugar de a otro, sino por una oferta de gobierno, votando por una coalición o, en el “Italicum”, sólo por una lista y, por tanto, por su líder. El premio de la mayoría induce al elector a sacrificar las razones de la representación dirigiendo el propio voto a la coalición o a la lista que esté en mayor grado de obtener el premio en primera ronda o de participar en la segunda vuelta. Por otro lado, la previsión de una eventual segunda vuelta para la asignación forzada del premio “para la mayoría” en el “Italicum” determina una descomposición del derecho de voto del elector: en primera vuelta presumiblemente cada elector ejercería el voto “para la representación”, en segunda vuelta, sin embargo, ejercitaría un voto “para el gobierno”[87]. La segunda vuelta tendría la única finalidad de establecer a qué fuerza política («rectius» lista) confiar el gobierno del País en función de la falta de consecución del quorum del 40% en primera vuelta[88].
La predeterminación de las mayorías parlamentarias, tanto en el “Porcellum” como en el “Italicum”, alineándose con el sistema de voto de los sistemas locales y regionales, rebaja las elecciones a una mera competición entre los líderes de las coaliciones o de las listas mayoritarias y produce, en cierto modo, una subrepticia legitimación plebiscitaria del candidato a Presidente del Consejo de Ministros que deriva indirectamente en la composición de las Asambleas electivas[89]. Se trata de un efecto incompatible con la forma de gobierno parlamentaria prevista en la Constitución, la cual no admite, por definición, una derivación popular directa del Gobierno o, al menos, del Presidente del Consejo de Ministros, produciendo el derrocamiento de la legitimación parlamentaria del Ejecutivo por la legitimación de las Asambleas legislativas del Ejecutivo. Por otro lado, el “Italicum”, también en razón del premio a la lista y no a la coalición, tendría el principal fin de “encolar” la mayoría parlamentaria a la fecha de la consulta electoral y determinar, cuando el «Premier» dimita o pierda la confianza, la disolución del Parlamento[90] en razón de la creación de una relación directa, si no exclusiva, del Presidente con el cuerpo electoral.
En otros términos, como el “Porcellum”, su «gemello dissimulato», el “Italicum”, entiende producir una distorsión mayoritaria en el funcionamiento de la forma de gobierno más de cuanto haya hecho el precedente “Mattarellum”. La previa indicación sobre la papeleta electoral del candidato “Premier”, durante la vigencia del “Mattarellum”, no aseguraba a la coalición que hubiese obtenido más votos a escala nacional, la predeterminación de la mayoría, que pudiese transformar o, incluso, puentear, aunque sólo sustancialmente, un voto de confianza inicial. La producción de una mayoría parlamentaria unívoca en las Cámaras no se predeterminaba por un mecanismo del tipo del premio sino que era meramente eventual dependiendo de la sumatoria de los escaños conquistados en cada colegio uninominal en el que la dinámica mayoritaria y bipolar no sacrificaba las exigencias de la representación, las cuales, más bien, en teoría habrían podido ser gratificadas por una relación directa del parlamentario con el propio territorio[91].
Ahora, el premio de mayoría y la segunda vuelta, combinados en el “Italicum”, no pueden asimilarse al modelo de votación de los entes sub estatales, debiéndose tener en cuenta la forma de gobierno en la que el sistema mismo radica. Como pone de manifiesto la doctrina señalada, de hecho, el sistema de votación constituye un reflejo de la forma de gobierno, pudiendo intervenir incluso, con ciertos límites, en su funcionamiento siempre que no la trastorne[92]. En particular, el art. 122 Const. disciplina la forma de gobierno regional que, en ausencia de regulación estatutaria distinta, se caracteriza por la contextual elección directa del Presidente y de los miembros del Consejo regional; el candidato a Presidente de la Junta, antes de la consulta electoral, ha presentado ya su programa a los electores para recibir su consenso. Como ha precisado la Corte Constitucional, en la sentencia n. 12 del 2006, entre el Presidente de la Junta y el Consejo regional existe por tanto «una inicial presunción de consonancia política, que puede sólo ser superadas por un acto típico como la moción de censura»[93] por lo que no sería legítima una disposición estatutaria que previese consecuencias sancionatorias en caso de voto en contra por parte del Consejo sobre el programa de gobierno predispuesto por el Presidente de la Junta. A decir verdad – continúa la Corte – sería «contraddittorio» conferir la confianza inicial a la Junta porque «no existe entre Presidente de la Junta y Consejo Regional una relación fiduciaria asimilable a aquella típica de las formas de gobierno parlamentario, sino una relación de consonancia política, instituida directamente por los electores, cuyo cese puede ser oficialmente declarado tanto por el Presidente como por el Consejo con actos típicos y taxativamente indicados en la Constitución»[94]. Además, toda la disciplina constitucional y legislativa se dirige a reforzar la posición de centralidad del vértice del ejecutivo regional, «in primis» la previsión de la contextual remoción del Presidente de la Junta y la disolución del Consejo. A tal fin, las leyes electorales para la elección del Presidente de la Junta regional y para la composición del Consejo regional, si bien tienen esencialmente una base de naturaleza proporcional, son corregidas por el premio de mayoría por el que fluye inevitablemente una competición mayoritaria entre los líderes de los bandos, dirigida a conferir legitimación popular directa al vértice del ejecutivo[95].
Por otra parte, la previsión regional de un premio de mayoría se inscribe en el intento de coligar el sistema electoral con las disposiciones constitucionales sobre la forma de gobierno regional. En particular, el art. 126.2 y 3 Const. imponen para la aprobación de la moción de censura la mayoría absoluta de los componentes del Conejo y la mayoría simple, establecida por el art. 94.2 y 5 Const, para la moción de confianza y desconfianza en la relación entre el Parlamento y el Gobierno. A nivel regional, por tanto, la mayoría absoluta ha sido dispuesta con la finalidad de modular la relación entre el órgano ejecutivo y el órgano legislativo; a nivel estatal, sin embargo, se contempla para el desarrollo de funciones de garantía constitucional. La significativa diversidad de funciones del Consejo regional y el Parlamento nacional explica, en suma, la presunta inconstitucionalidad de un premio «per la maggioranza» en las elecciones a las asambleas nacionales que puede socavar la tutela establecida en la forma de gobierno por la Constitución[96].
Difieren entre sí las elecciones a la Cámara y al Senado y las elecciones administrativas locales[97]. También en este caso «lo que más diferencia desde un punto de vista institucional a las tres leyes es el hecho de que la primera, la relativa a las elecciones al Alcalde y al Presidente de la Provincia, modifica también, y se podría decir que sobre todo, la forma de gobierno de los entes, permitiendo observar en la elección del Alcalde y el Presidente, incluso en mayor medida que en el sistema electoral con premio de mayoría, la verdadera innovación introducida. Por el contrario, tanto la ley electoral de la Cámara como la del Senado no tocan la forma de gobierno, establecida en nuestro ordenamiento con rango constitucional, limitándose a modificar el sistema electoral en sentido mayoritario»[98]. En la reciente decisión n. 275 del 2014 – cuyo objeto de control era una disposición de la ley regional del Trentino-Alto Adige que prevé la asignación del premio de mayoría del 60% a la lista o a la coalición vinculada al Alcalde electo en segunda vuelta en los Municipios de hasta 3.000 habitantes[99] - la Corte Constitucional ha excluido la superposición de la disciplina de las elecciones a las asambleas legislativas nacionales y la disciplina de las elecciones municipales y ha salvado la normativa regional trentino-altoatesina en cuanto a su funcionalidad a las exigencias de gobernabilidad del ente local. Si bien la sentencia inexplicablemente no se encuentra en la senda trazada por la decisión n. 1 de 2014, sin duda es decisiva la referencia a que «(l)a normativa estatal objeto de la citada sentencia n. 1 del 2014 trata la elección a las asambleas legislativas nacionales, expresión al nivel más elevado de la soberanía popular en uan foma de gobierno parlamentaria. La ley regional impugnada se refiere a los órganos político-administrativos de los Ayuntamientos, es decir, al Alcalde y los Corporación municipal, titurales de una limitada potestad normativa secundara y dotados cada uno de verdadera legitimación electoral directa La ley estatal, por otro lado, disciplina una elección en única vuelta, mientras que la regional prevé una doble vuelta, según el modelo de la disciplina electoral del TUEL. La ley estatal, por último, hace referencia, por la atribución del premio de mayoría, a una suerte de colegio nacional único, que tiene una dimensión no comparable con aquellas de los Ayuntamientos regulados por la ley regional»[100]. Tales diferencias se han puesto en evidencia por la Corte Constitucional también en la sentencia n. 35 de 2017: según la Corte no puede asimilarse la disciplina de la segunda vuelta en las elecciones a los Ayuntamientos de mayores dimensiones con la del segundo turno del “Italicum”. La disciplina de la modalidad de elección del alcalde «risponde ad una logica distinta da quella che ispira la legge n. 52 del 2015». Si bien la elección del Alcalde influye sobre la composición del órgano representativo, el sistema de elecciones municipales se coloca dentro de una estructura caracterizada por la elección directa del poder ejecutivo local, distintamente a la forma de gobierno parlamentaria prevista a nivel nacional[101].
En razón de esta diferencia no sería admisible un cambio en la forma de gobierno estatal de tipo parlamentario por vía electoral mediante una subrepticia legitimación popular del líder de la coalición de la lista vencedora de la que derive, correlativamente, la formación de la mayoría parlamentaria para el trámite de un mecanismo del tipo del premio de mayoría, siendo necesario intervenir a nivel constitucional. Además, para que conste, es oportuno señalar que el ilegítimo premio «per la maggioranza», previsto en el “Porcellum”, es el precedente sistema mayoritario establecido en el “Mattarellum”, aunque hayan facilitado – en tales casos – la formación de una mayoría unívoca justo después de las elecciones no han asegurado la tan anhelada gobernabilidad. La forma de gobierno parlamentaria, prefigurada en la Constitución, no ha sido vinculada a la adopción de una ley electoral mayoritaria y ha continuado favoreciendo la concatenación de nuevos gobiernos y la sustitución del Presidente de Consejo, incluso como líder no parlamentario, sin que los mecanismos electorales hayan sido capaces de blindar la mayoría salida de las urnas durante toda la legislatura[102]; correlativamente la misma ley no ha impedido los frecuentes fenómenos de transfuguismo parlamentario de un partido a otro y de una coalición a otra, difícilmente sancionables en razón de la prohibición de mandato imperativo consagrado en el art. 67 Const.[103].
El “Italicum” redefine el mecanismo de selección de candidatos y las modalidades de expresión del voto, tratando de corregir los vicios del “Porcellum”, modificado por la Corte. En primer lugar, la adopción cualquiera de los mecanismos hipotetizados para la manifestación del voto encuentra tantos méritos como vicios, debiendo analizarse en concreto el funcionamiento de cada uno de ellos «frente a la […] sensibilidad institucional de los sujetos políticos y la negligencia generalizada, a las que ninguna ley puede poner remedio»[104]. Por otra parte, como ha sido claramente observado «las soluciones técnicas no faltan, pero se encuentran a menudo con el malvado uso de las normas y con prácticas que, incluso formalmente respetuosas de éstas, eluden su espíritu»[105]. Tanto las listas bloqueadas como el voto (único o plural) de preferencia podrían reproducir, en la dinámica compleja, virtudes y defectos, si no desastrosos, al menos sí incontrolables. Teniendo en cuenta los posibles vicios, por una parte, las listas bloqueadas, impidiendo a los electores expresar su preferencia por uno o más candidatos, aumentan de forma exponencial el poder de los partidos políticos o, de las oligarquías partidistas, asegurando oportunidades claras de ser elegidos a los candidatos posicionados en los primeros puestos de la lista, contrariamente a los últimos de la misma, cuyas posibilidades de elección son ilusorias y prácticamente utópicas; por otro lado «el voto de preferencia implica una inevitable guerra fratricida dentro de los partidos, porque cada candidato tiene interés en estar más adelantados en la lista que los otros, con la finalidad de asegurarse el ingreso en el parlamento; en segundo lugar, cada candidato, por los mismos motivos, es empujado a hacer campaña electoral no sólo para el propio partido, sino también (y sobre todo) para sí mismo, y ello comporta un aumento exponencial de los gastos de campaña»[106]. En sentido contrario, con argumentos igualmente convincentes, se pueden afirmar los siguientes méritos: la lista bloqueada, quizás unida a los mecanismos de disciplina interna de los partidos, permitiría evitar el fenómeno de la constitución de pactos individuales entre candidatos, que favorecería la lógica clientelar y, por el contrario, concedería a cada elector la expresión, no ya de su preferencia por un candidato, sino un voto en bloque, ideológicamente orientado por un programa político de un determinado partido; el voto de preferencia única dejaría intacta la capacidad de voto de los electores que podrían dirigir su voto hacia un candidato u otro y, consecuentemente, difícilmente podría ser jamás sometido a cualquier juicio de constitucional[107].
En detalle, el art. 2.4 de la ley n. 52 de 2015 prevé que «Cada elector dispone de un voto para elegir una lista, para expresar sobre una única papeleta las siglas de cada lista y el nombre del candidato cabeza de lista. Puede, además, expresar un o dos votos de preferencia, escribiendo el nombre del candidato o de los candidatos en el espacio establecido al efecto En caso de expresión de la segunda preferencia, por la anulación de la primera preferencia, el elector debe elegir un candidato de sexo distinto al primero»[108]. La división del territorio en veinte circunscripciones, divididas a su vez en cien colegios electorales, cada una de los cuáles asigna un número de escaños no inferior a tres y no superior a nueve, reduce de forma exponencial el riego de que la libertad de voto del elector pueda ser comprometida por listas demasiado largas. Estos no votan ya sólo una lista y, por tanto, un elenco usualmente largo, especialmente en las circunscripciones más pobladas, que difícilmente conocen. Por el contrario, con la posibilidad de expresar un voto de preferencia, indican un candidato en lugar de otro, evitando la lesión de la libertad de voto y la violación del principio democrático establecido en los arts. 48 y 1 Const., que sí se produce si, por el contrario, la elección de los parlamentarios se realizase exclusivamente «sulla base di scelte operate dai partiti, che si riflettono sull’ordine di presentazione», cuya «aspettativa relativa all’elezione in riferimento allo stesso ordine di lista può essere delusa, tenuto conto della possibilità di candidature multiple e della facoltà dell’eletto di optare per altre circoscrizioni sulla base delle indicazioni del partito»[109]. Parecería que el legislador, con el “Italicum”, como ha reconocido la decisión n. 35 de 2017[110], ha recibido las sugerencias de la sentencia n. 1 de 2014 que, en cierto sentido, no habría excluido por definición la posibilidad, al menos en parte, de listas bloqueadas en las que el elector pueda limitarse exclusivamente a elegir una de ellas y expresar una preferencia personal por un candidato[111]. Así, el mecanismo de distribución de escaños entre los cabezas de lista y los candidatos más votados en cada colegio, definido en el “Italicum”, tendría la finalidad de combinar la previsión de cabezas de lista bloqueadas y de listas no demasiado largas con la exigencia de hacer cognoscibles los candidatos y de tutela de la personalidad del voto, ilustrada por la Corte Constitucional[112].
Sin embargo el “Italicum”, disimulando los vicios del “Porcellum”, no se aleja mucho al replicar sus efectos. La introducción de cabezas de lista bloqueadas se acompaña de la facultad exclusiva para los cabezas de lista de presentar la propia candidatura en más colegios, con el límite máximo de diez colegios[113]. Estos, “catapultados” por la dirección del partido, serían elegidos automáticamente, siendo suficiente alcanzar por parte de la propia lista el cociente mínimo para la atribución de al menos un escaño en cada colegio sin que los electores puedan expresar sobre su persona ninguna preferencia. Por el contrario, los otros candidatos, que deberían ser votados con la finalidad de la elección y son propuestos respecto a los cabezas de lista, no pueden concurrir en más de un colegio so pena de la nulidad de la propia elección[114]. La posibilidad de pluricandidaturas de los cabezas de lista con el límite de diez colegios dejaría en manos de estos la elección del colegio preferido y, en consecuencia, la elección de los otros parlamentarios votados. En tal modo los electores, aunque en menor medida respecto del mecanismo de las listas bloqueadas del “Porcellum”, no tendrían la posibilidad de conocer cuáles de los candidatos en cada uno de los cien colegios pueden ser elegidos, dependiendo del todo de los intereses egoístas y del capricho del cabeza de lista pluricandidato y de las dinámicas internas del partido[115]. De este modo la legítima expectativa de los electores de poder dar una preferencia y de incidir sobre la elección de los propios parlamentarios sería eludida por un mecanismo un tanto engorroso en violación de los principios de representatividad nacional, sancionado en el art. 67 Const., del voto personal y de la democracia previstos respectivamente por los arts. 48 y 1 Const.[116] Como pone de relieve la decisión n. 35 de 2017 la falta de un criterio objetivo para determinar al cabeza de lista elegido en más de un colegio no respeta la voluntad de los electores; así la «opción arbitraria permite al cabeza de la lista bloqueada elegido en más colegios ser titular no sólo del poder de elegir el colegio de elección, sino también, indirectamente, de un impropio poder de designación del representante de un determinado colegio electoral, según una lógica idónea a condicionar el efecto útil de los votos de preferencia expresados por los electores»[117].
Estando así las cosas, en razón de la yuxtaposición de candidaturas múltiples y bloqueadas (de cabezas de lista) y de candidaturas individuales y preferenciales, la ley electoral tendría el efecto de premiar la representación política sólo de la lista que se beneficiará del premio de mayoría[118]. Esta lista, recibiendo la mayoría absoluta de los escaños fijada en 340 diputados, tendría entre sus parlamentarios, tanto a los cabezas de lista como a los candidatos más votados. En realidad, los candidatos “cabeza de lista nombrados” de la lista de la mayoría podrían oscilar entre un mínimo de diez y un máximo de cien según las preferencias en favor de los otros candidatos por parte de los electores y, por tanto, los candidatos elegidos sobre la base del voto de preferencia podrían variar de los 240 hasta los 330 parlamentarios totales[119]. El sacrificio de las exigencias de representación política sería más grave para las demás listas minoritarias, que al no beneficiarse del premio de mayoría, podrían, por tanto, ser representadas prevalentemente (o totalmente) por los cabezas de lista suponiendo una degradación de la «rappresentanza nazionale» que se convertiría en una «rappresentanza di partito»[120]. Este riesgo, sin embargo, es deudor – quizás inexplicablemente – según la Corte Constitucional en la sentencia n. 35 de 2017, no tanto del mecanismo de selección de candidaturas sino, más bien, del sistema de partidos que no puede ser objeto de censura; sin embargo, la Corte Constitucional precisa que un efecto del género se determina por diversas variables derivadas especialmente de la dinámica partidista[121].
En virtud de estas consideraciones, la facultad del elector de incidir sobre la elección de los representantes, si bien no ha sido completamente anulada, es mínima en tanto que sometida a la decisión interna de la dirección del partido. Por lo demás, la facultad de los partidos de imponer al cabeza de lista, por un lado, impide a los electores ejercer un control frente a los cabezas de lista elegidos y por tanto de hacer valer, al finalizar el mandato, la responsabilidad política mediante la no reelección; por otro lado, amplifica la relación entre el partido y el parlamentario, que para evitar la aplicación de sanciones disciplinarias o la falta de indicaciones como cabeza de lista o, incluso, la exclusión de la lista, podría fácilmente conformarse con cualquier indicación que viniese de la jerarquía del partido. De tal modo los partidos devendrían titulares de auténticas «attribuzioni costituzionali», que sin embargo no derivan de las disposiciones constitucionales, pudiendo incidir de forma relevante sobre la elección de los representantes parlamentarios. En consecuencia, también en el “Italicum”, la dinámica general de los mecanismos electorales tendrían el potencial efecto de alterar la relación entre electores y elegidos y, por usar las palabras de la decisión n. 1 de 2014, «impidiendo que se constituya correctamente, e indirectamente coartan la libertad de elección de los electores en las lecciones de los propios representantes al Parlamento, que constituye una de las principales expresiones de la soberanía popular, y por tanto contradicen el principio democrático incidiendo sobre la libertad de voto del art. 48 de la Constitución (sentencia n. 16 del 1978)»[122]. Si es así, la realidad definida por el “Italicum”, supera la teórica imaginación de Jean-Jacques Rousseau en “El contrato social”, quien afirmando que en el momento después de las elecciones el pueblo se convierte en «esclavo», confiaba por lo menos en el momento de elección de los representantes, en la libertad de voto de los electores[123].
Las decisiones de la Corte Constitucional n. 1 de 2014 y n. 35 de 2017 constituyen inevitablemente las piedras angulares para redefinir las modalidades de acceso a la justicia constitucional, pero, además, para delimitar la discrecionalidad legislativa en el ámbito electoral. La Corte Constitucional, en ambas ocasiones, conociendo de una disciplina hasta ahora ausente del control de constitucionalidad, no excede sus funciones e interviene lo mínimo posible. Como en la sentencia n. 1 de 2014 la Corte Constitucional no excluye la constitucionalidad de un premio de mayoría y no define el umbral mínimo para la atribución del propio premio, y en la sentencia n. 35 de 2017 asume una actitud «soft»[124] y declara la inconstitucionalidad de la facultad de elección del cabeza de lista, dejando al legislador la responsabilidad de sustituir el criterio legislativo residual con otra regla más adecuada, respetuosa con la voluntad de los electores, incluso delineando algunas vías posibles. En ambas sentencias la Corte Constitucional ha tratado de no invadir el campo de la discrecionalidad política. Afirmando que de la Constitución no deriva una elección a favor de una fórmula mayoritaria o proporcional, la Corte Constitucional ha dejado al Parlamento la definición del sistema electoral pero ha fijado algunos límites a la libertad del legislador. Ha dispuesto que una fórmula electoral que atribuya un premio «per la maggioranza» a la coalición que consiga el mayor número de votos, prescindiendo de un determinado “quorum”, contrasta con los principios constitucionales de soberanía popular y de igualdad de voto; sin embargo, la comprensión de la representatividad de las Asambleas electivas a favor de las inmensas minorías alimenta la brecha de los titulares del poder político con las exigencias provenientes de la sociedad civil y la debilitación del pluralismo, no favoreciendo el papel de mediación de la representación política mediante la integración parlamentaria de los diversos componentes sociales. Falta, sin embargo, una advertencia al legislador para que evite la tentación de modificar la disciplina de la forma de gobierno estatal por vía electoral: la atribución de un premio de mayoría a la lista o a la coalición que consigue un voto más que las otras listas o coaliciones no confiere una legitimación plebiscitaria a un líder político ni mucho menos provoca la transformación de la forma de gobierno parlamentaria, constitucionalmente prevista, en una forma de gobierno presidencialista o de dominio del ejecutivo. Por otro lado, en la sentencia n. 35 de 2017 la Corte Constitucional ha restituido al cuerpo electoral la decisión sobre los elegidos, eliminando el mecanismo de los cabezas de lista; así, como en las listas bloqueadas del “Porcellum”, la previsión de cabezas de lista desnuda a los electores de la libertad de voto y de la elección de candidatos, confiándola a la dirección de los partidos y al mecanismo del sorteo en virtud de la eliminación del criterio de la opción arbitraria, conferida al cabeza de lista plurielegido.
Es necesario poner de manifiesto que el auspicio de armonizar los sistemas electorales para la Cámara y el Senado no impone una obligación de intervención del legislador antes del próximo periodo electoral. La disciplina que resulta de la decisión n. 35 de 2017 para la Cámara es susceptible de inmediata aplicación: la Corte Constitucional especifica que la normativa que queda en vigor «es idónea para garantizar la renovación, en cualquier momento, del órgano constitucional electivo»[125]. El correcto funcionamiento de la forma de gobierno parlamentaria no exige dos sistemas completamente idénticos para las dos cámaras del Parlamento sino, únicamente, la exigencia de no obstaculizar la formación de mayorías parlamentarias homogéneas. Es la misma Constitución, de hecho, la que establece una distinta composición del cuerpo electoral de la Cámara y el Senado que podría comportar el riesgo de formación de mayorías políticas incoherentes. La única advertencia de la sentencia tiene, por tanto, objeto de corrección sobre el criterio del sorteo derivado de la normativa resultante, considerado no satisfactorio e invitando al legislador a adoptar otra regla[126]. No obstante urge la aprobación de una ley electoral que pueda alinearse con las indicaciones de la Corte Constitucional y no margine a algunos componentes sociales privilegiando a una mayoría o a la inmensa minoría. Es necesaria una ley electoral que, favoreciendo el principio de gobernabilidad, no perjudique el principio de representatividad de la Cámara y el Senado, no margine la participación popular y, sobre todo, sea capaz de reconocer el pluralismo resolviendo el conflicto social.
Resumen: Este artículo analiza las recientes decisiones de la Corte Constitucional italiana sobre el régimen electoral. Plantea los límites constitucionales al desarrollo legislativo de principios y derechos fundamentales como la soberanía nacional y el derecho al sufragio. Y analiza críticamente cómo las reformas legislativas electorales influyen en la forma de gobierno de la República italiana.
Palabras clave: Derecho al voto, forma de gobierno, premio de mayoría, reparto de escaños, democracia parlamentaria.
Abstract: This paper analyzes the recent Italian Constitutional Court decisions on electoral matters. It raises the constitutional limits to the legislative development of constitutional principles and rights such as national sovereignty and right to vote. It critically aims how electoral legislative reforms influence the form of government of the Italian Republic.
Key words: Right to vote, form of government, majority award, distribution of seats, parliamentary democracy.
Recibido: 15 de abril de 2017.
Aceptado: 15 de mayo de 2017.
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[1] El origen de la cuestión en el periodo republicano podría remontarse al debate sobre la introducción de la ley de 31 de marzo de 1953 n. 134 (llamada “legge truffa”). Esta constituye el punto de partida, en el ámbito académico, de la lección inaugural del curso académico de la Universidad de Macerata de C. Lavagna , “Il sistema elettorale nella Costituzione italiana”, Riv. trim. dir. pubbl. , 1952, 849 ss., que sostiene el blindaje constitucional implícito del principio proporcional sobre la base de la interpretación del texto constitucional, y la correlativa inconstitucionalidad de cualquier sistema electoral de tipo mayoritario ya sea con colegio único nacional o colegios uninominales o plurinomianles. Sobre la validez actual de las enseñanzas de Carlo Lavagna se reenvía a las consideraciones de S. L abriola , “ Il principio maggioritario e la Costituzione repubblicana nel pensiero di Carlo Lavagna. Una rilettura in termini di attualità ”, en F. L anchester (Coord.), Il pensiero giuridico di Carlo Lavagna , Giuffrè, Milán, 1996, 415 ss., y más recientemente M. Croce , “Appunti in tema di Costituzione italiana e sistemi elettorali (rileggendo Carlo Lavagna)”, Rivista AIC , n. 1, 2011. En sentido contrario G. Amato , “ Il dilemma del principio maggioritario” , Quad. cost. , n. 2, 1994, 179-183, que aunque alaba las tesis de Carlo Lavagna, «rese minoritarie e sospette di propensioni antidemocratiche le contestazioni che la mettevano in dubbio», considera que una vez que las razones históricas que impusieron la elección por el sistema proporcional han sido casi superadas a causa del cleavage que lo distinguía del periodo posterior a la Segunda Guerra mundial y la redacción de la Constiución, «il principio maggioritario non solo fosse utile ai fini dell'efficienza e della responsabilità di governo, ma non fosse neppure contrastante con i principi democratici». No obstante, este autor advirtió de la necesidad de que la adopción de un sistema mayoritario fuese acompañada por las oportunas garantías que excluyesen la atribución de un poder exclusivo y que promoviesen la recomposición de intereses y grupos que, de otra forma, permanecerían desarticulados.
[2] Recientemente reconstruyen los intentos de reforma institucional, directa e indirectamente, sobre el funcionamiento de las formas de gobierno V. Lippolis , “Le riforme istituzionali: trent'anni di sterili tentativi parlamentari e di modifiche della legislazione elettorale. Dall'articolo di Bettino Craxi su L'Avanti del 28 settembre 1979 al discorso programmatico di Matteo Renzi del 24 febbraio 2014”, Rass. parl. , n. 1, 2014, 103 ss., y, más en general, sobre todas las reformas constitucionales y no sólo sobre los problemas de la forma de gobierno C. Fusaro , “Per una storia delle riforme costituzionali (1948-2015)”, Riv. trim. dir. pubbl. , n. 2, 2015, 431 ss.
[3] E. Bettinelli , “ Elettorali (sistemi)” , Dig. disc. pubbl. , V, UTET, Torino, 1990, 438, evidenciaba la relación unívoca entre sistemas electorales y formas de gobierno, subrayando cómo las funciones de cada sistema electoral divergen en cada una de las formas de gobierno y que una reforma electoral, que dé lugar a la sustitución del sistema mayoritario por el proporcional o viceversa, puede cambiar la forma de gobierno. Han indicado este nexo existente entre mecanismo de selección y representación política y la forma de gobierno S.M. Cicconetti , “ Sistema elettorale e sistema dei partiti ”, Riv. trim. dir. pubbl. , 1996, 992; C. De Fiores , “ Rappresentanza politica e sistemi elettorali in Italia” , Costituzionalismo.it , n. 3, 2007. Advierte A. Pizzorusso , “ I nuovi sistemi elettorali per la Camera dei deputati e per il Senato della Repubblica ”, M. Luciani, M. Volpi (Coords.), Riforme elettorali , Laterza, Roma-Bari, 1995, 123 ss., que la reforma de sistemas electorales debería ser percedida cronológicamente y lógicamente por la modificación de la forma de gobierno, presentándose la primera «come un corollario o come un elemento importante di cambiamenti che avrebbero dovuto riguardare le regole istitutive della forma di governo».
[4] Se trata de aspectos que envuelven, más en general, la forma de Estado y la forma de gobierno por lo que «non avrebbe senso parlare del rendimento di una legge elettorale e di sua riforma astraendosi dal contesto». En este sentido V. Lippolis , “La riforma elettorale”, Rivista AIC , n. 3, 2013.
[5] Corte cost., sent. 13 de enero de 2014, n. 1 ( cons. in dir. n. 6 ); sent. 24 de enero de 2012, n. 13 ( cons. in dir. n. 5.1 ); sentt. 30 de enero de 2008, nn. 15 ( cons. in dir. n. 4 ) y 16 ( cons. in dir. n. 4 ); sent. 28 de eneero 1999, n. 13 ( cons. in dir. n. 4 ); sent. 10 de febrero de 1997, n. 26 ( cons. in dir. n. 3 ); sent. 12 de enero de 1995, n. 5 ( cons. in dir. n. 2.4 ); sent. 2 de febrero de 1991, n. 47 ( cons. in dir. n. 3.3 ); sent. 3 de febrero de 1987, n. 29 ( cons. in dir. n. 2) .
[7] F. Gallo , “Relazione sulla giustizia costituzionale nel 2012”, www.cortecostituzionale.it , 7.
[8] L. Volpe, M.D. Poli , “Rappresentanza politica e situazioni di eccezione: i governi di grossa coalizione”, Nomos , n. 3, 2012.
[9] Para un análisis sistemático que distingue las posiciones doctrinales sobre la decisión n. 1 de 2014 se reenvía a G. Zagrebelsky , “La sentenza n. 1 del 2014 e i suoi commentatori”, Giur. cost. , n. 3, 2014, 2959 ss.
[10] Sobre el papel de los jueces en la definición de un nuevo orden jurídico global y su relación con las Cortes nacionales y supranacionales se reenvía a S. Cassese , I Tribunali di Babele. I giudici alla ricerca di un nuovo ordine globale , Donzelli, Roma, 2009; M.R. Ferrarese , La governance tra politica e diritto , il Mulino, Bolonia, 2010, 121 ss.
[11] Se expresa en términos generales y particulares sobre la crisis de la política y sobre la intervención sustitutoria de la jurisdicción S. Staiano , “Politica e giurisdizione. Piccola cronaca di fatti notevoli”, Federalismi.it , n. 11, 2013. En referencia a la dificultad de las Cámaras para adoptar una ley electoral legítima G. Azzariti , “La riforma elettorale”, Rivista AIC , n. 2, 2014.
[12] C. De Fiores , “La riforma della legge elettorale”, Costituzionalismo.it , n. 1, 2015, 1.
[13] La referencia es de la Corte cost., sent. 15 de enero de 2013, n. 1, definiendo el conflicto de atribuciones elevado por el Jefe de Estado contra la Procuraduría de la República de Palermo por la interceptación telefónica del entonces Presidente de la República, Giorgio Napolitano, en el ámbito de la llamada “trattativa Stato-mafia”. La decisión de la Corte Constitucional ha tenido el mérito de precisar el papel y la responsabilidad del Jefe de Estado en el ordenamiento constitucional italiano. Para un análisis véase S. Giannello , “La sentenza della Corte costituzionale n. 1/2013: l'occasione per riflettere sulla responsabilità e sul ruolo del Presidente della Repubblica nell'ordinamento costituzionale italiano”, Rivista AIC , n. 3, 2013.
[14] G. Silvestri , “Relazione sulla giustizia costituzionale nel 2013”, www.cortecostituzionale.it , 5.
[15] Sobre la naturaleza supletoria de la decisión de la Corte Constitucional v. A. Ruggeri , La riscrittura, in un paio di punti di cruciale rilievo, della disciplina elettorale da parte dei giudici costituzionali e il suo “probabile” seguito , Consulta on line , 09 dicembre 2013, 1 e 5.
[16] Nota del Traductor: el autor utiliza una gran cantidad de citas literales tanto de doctrina como de jurisprudencia. Para dar fluidez a la lectura del artículo y hacerlo comprensible se ha decidido traducir aquellas que se encuentran en el texto principal, trasladando las expresiones literales en lengua original a las notas a pie de página. Por ejemplo, «(D)all'ennesima disfatta della politica»: E. Grosso , “Riformare la legge elettorale per via giudiziaria? Un'indebita richiesta di ‘supplenza' alla Corte costituzionale, di fronte all'ennesima disfatta della politica”, Rivista AIC , n. 4, 2013.
[17] En este sentido G. Azzariti , “La sentenza e gli effetti indiretti sulla legislazione futura”, Nomos , n. 3, 2013, 3, sostiene que el aspecto culturalmente más relevante de la sentencia sea el descubrimiento de la representación política.
[18] En términos generales sobre el progresivo declive de la concepción política de la Constitución en favor de una concepción más estrechamente jurídica, confiada a la Corte Constitucional, véase M. Fioravanti , “La trasformazione costituzionale”, Riv. trim. dir. pubbl. , n. 1, 2015, 295 ss., que señala como los responsables de la crisis de funcionamiento de la Constitución a los partidos políticos, que parecen incapaces de desarrollar el rol de reconducción de las miles de particularidades sociales y económicas a la dimensión de la decisión política.
[19] «U na scossa utile a sbloccare una situazione di “stallo”, difficile da rimuovere»: A. Cerri , “Ci sarà pure un giudice a Berlino! Il mugnaio di Potsdam e la legge elettorale”, Nomos , n. 1, 2013, 4.
[20] M. Manetti , “L'accesso alla giustizia costituzionale nei procedimenti elettorali”, en A. Anzon, P. Caretti, S. Grassi (Dirs.) , Prospettive di accesso alla giustizia costituzionale , Giappichelli, Turín, 2000, 119 ss.
[21] Sobre la sustancial introducción, en via pretoriana, de un recurso directo ante la Corte Constitucional R. Romboli , “ La costituzionalità della legge elettorale 270/05: la Cassazione introduce, in via giurisprudenziale, un ricorso quasi diretto alla Corte costituzionale? ”, Foro it ., 2013, I, 1836 ss.; G.U. Rescigno , “Il diritto costituzionale di voto secondo la Corte di cassazione e la Corte costituzionale”, Giur. cost. , n. 1, 2014, 27 ss.
[22] Contra la admisibilidad de la cuestión se reenvía a A. Anzon Demmig , “ Un tentativo coraggioso ma improprio per far valere l'incostituzionalità della legge per le elezioni politiche (e per coprire una “zona franca” del giudizio di costituzionalità) ”, Nomos, n. 1, 2013, igualmente a P. Carnevale , La Cassazione all'attacco della legge elettorale. Riflessioni a prima lettura alla luce di una recente ordinanza di rimessione della Suprema Corte ; E. Grosso , Riformare la legge elettorale per via giudiziaria? También, aunque compartiendo la exigencia de ampliar el área de tutela constitucional subraya los riesgos R. Bin , “Zone franche” e legittimazione della Corte”, Giur. cost. , n. 1, 2014, 640 ss.; A. Anzon Demmig , “Accesso al giudizio di costituzionalità e intervento “creativo” della Corte costituzionale”, ivi, 37-38. También G. Serges , “Spunti di giustizia costituzionale a margine della declaratoria di incostituzionalità della legge elettorale”, Rivista AIC , n. 1, 2014, 6, a favor de la extensión del control de constitucionalidad, aunque advierte que una posición más neta por parte de la Corte en materia de tutela de derecho al voto podría desconjurar la existencia de la llamada fictio litis . S. Staiano , “Per un nuovo sistema elettorale: la legge della Corte, la legge del Parlamento, la legge dei partiti”, Federalismi.it , n. 1, 2015, sostiene que la extensión del área de la justicia constitucional en materia electoral puede provocar, como ya ha sucedido tras la decisión de la Corte, el acceso en vía incidental frente a leyes electorales regionales, pero a la vez no excluye en el futuro que la Corte pueda circunscribir la excepcionalidad de la intervención de la decisión n. 1 de 2014 con un vistoso reveriment .
[23] La Corte Constitucional descompone el juicio de mérito y el juicio constitucional para disipar dudas sobre la identidad del petitum sobre la cuestión de inconstitucionaidad . Siguiendo el iter argumentativo del juez a quo , la Corte sostiene que «il petitum oggetto del giudizio principale è costituito dalla pronuncia di accertamento del diritto azionato, in ipotesi condizionata dalla decisione delle sollevate questioni di legittimità costituzionale, non risultando l'accertamento richiesto al giudice comune totalmente assorbito dalla sentenza di questa Corte, in quanto residuerebbe la verifica delle altre condizioni cui la legge fa dipendere il riconoscimento del diritto di voto». Sobre este punto v. P. Carnevale , “La Corte vince, ma non (sempre) convince”, Nomos, n. 3, 2013, 4 ss. Y de hecho, tras el pronunciamiento de la Corte Constitucional, la Corte de Casación, con la sentencia 4 de abril de 2014 n. 8878, ha admitido el recurso, declarando que los recurrentes no habían podido ejercer el derecho de voto en las elecciones a la Cámara de Diputados y el Senado de la República, desarrolladas tras la entrada en vigor de la ley n. 270 de 2005, y hasta la fecha de publicación de la Sentencia de la Corte Constitucional n. 1 del 2014, según las modalidades previstas por la Constitución, del voto personal, igual, libre y directo.
[24] «Le procedure devono servire ad aprire la strada alla sostanza costituzionale; se, per avventura, la chiudono, si possono forzare»: G. Zagrebelsky , “La sentenza n. 1 del 2014 e i suoi commentatori”, cit., 2961-2962. Considera el procedimiento demasiado forzado también A. D'Andrea , “La “riforma” elettorale “imposta” dal giudice costituzionale al sistema politico e l'esigenza di “governabilità” dell'ordinamento”, Giur. cost. , n. 1, 2014, 38.
[25] «Che ha come connotato essenziale il collegamento ad un interesse del corpo sociale nel suo insieme»: Corte Const., sent. 13 de enero de 2014, n. 1 ( cons. in dir. n. 2 ).
[26] «En un ambito strettamente connesso con il principio democratico, in quanto incide sul diritto di voto». «(L)'ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale sollevate nel corso di tale giudizio si desume precisamente dalla peculiarità e dal rilievo costituzionale, da un lato, del diritto oggetto di accertamento; dall'altro, della legge che, per il sospetto di illegittimità costituzionale, ne rende incerta la portata»: Ibidem.
[27] «In quanto già l'incertezza sulla portata del diritto costituisce una lesione giuridicamente rilevante». «(L)'esigenza di garantire il principio di costituzionalità rende quindi imprescindibile affermare il sindacato di questa Corte – che “deve coprire nella misura più ampia possibile l'ordinamento giuridico” (sentenza n. 387 de 1996) – anche sulle leggi, come quelle relative alle elezioni della Camera e del Senato, “che più difficilmente verrebbero per altra via ad essa sottoposte” (sentenza n. 384 de 1991 y n. 226 de 1976)». Ibidem .
[28] Cfr. En estos términos F. Dal Canto , “Corte costituzionale, diritto di voto e legge elettorale: non ci sono zone franche”, ConfrontiCostituzionali.eu , 16 de enero de 2014, quien afirma que la admisibilidad de la cuestión parece ser el «corolario» derivado del principio que obliga a garantizar la igualdad de voto. F. Bilancia , “Ri-porcellum e giudicato costituzionale”, Costituzionalismo.it , n. 3, 2013, se expresa a favor de la relevancia de la cuestión en razón de la lesión del derecho de voto, definido como «il più fondamentali tra i diritti politici» (p. 2), cuyo ejercicio no se agota el día de las elecciones. Viceversa, M. Benvenuti , “Zone franche che si chiudono e zone d'ombre che si aprono nella sent. n. 1/2014 della Corte costituzionale”, Nomos , n. 3, 2013, 8-11, evidencia en la sentencia n. 1 de 2014 «una grammatica del discorso non sempre conseguente quanto, piuttosto, consequenziale» en cuya argumentación la tutela del derecho de voto parece a veces un «argomento sostantivo» y otras un «argomento (meramente) rafforzativo» respecto del argumento de la Corte de Casación.
[29] G. Azzariti , “Lo spazio teorico e l'opportunità politica per un mutamento di giurisprudenza”, Nomos , n. 1, 2013, 1.
[30] «Si determinerebbe un vulnus intollerabile per l'ordinamento costituzionale complessivamente Considerato». «L'espressione del diritto di voto – attraverso la quale si manifestano la sovranità popolare (art. 1.2 Cost.) e la stessa dignità dell'uomo – (che) costituisce oggetto di un diritto inviolabile (art. 2, 48, 56 e 58 Cost., art. 3.1 CEDU) e “permanente” dei cittadini, i quali possono essere chiamati ad esercitarlo in qualunque momento e devono poterlo esercitare in modo conforme a Costituzione»: Corte de Casación, Secc. I civil, 21 de marzo de 2013 n. 12060. Se pronuncia a favor de la cuestión avanzada por la Corte de Casación F. Lanchester , “Non ci sono “zone franche” nello Stato di diritto costituzionale”, Nomos , n. 1, 2013, 5. En el mismo sentido G. Repetto , “Il divieto di fictio litis come connotato dalla natura incidentale del giudizio di incostituzionalità. Spunti a partire dalla recente ordinanza della Corte di Cassazione in tema di legge elettorale”, Rivista AIC , n. 3, 2013, 12. A consideraciones diversas llega la Corte Constitucional en la sent. 15 de junio de 2015 n. 110 que tiene por objeto el límite del 4%, previsto por la ley electoral del Parlamento europeo. En este caso la Corte Constitucional ha declarado inadmisible la cuestión y no ha entrado a valorar las elecciones al Parlamento europeo, recayendo en la misma «zona franca» de la ley electoral para la Cámara de Diputados y el Senado de la República. Sin embargo, el control de los resultados electorales en las elecciones legislativas se sustrae al juez común y se atribuye en virtud del art. 66 Const. a las Cámaras de pertenencia de los electores, «le vicende elettorali relative all'elezione dei membri italiani del Parlamento europeo […] possono essere sottoposte agli ordinari rimedi giurisdizionali, nel cui ambito può svolgersi ogni accertamento relativo alla tutela del diritto di voto e può essere sollevata incidentalmente la questione di costituzionalità delle norme che lo disciplinano» ( cons. in dir. n. 3.5 ). Si bien – según la Corte – «(a)l di fuori di una determinata vicenda elettorale nella quale sia dedotta la violazione di uno specifico diritto di voto, non può essere ritenuta ammissibile un'azione con la quale venga richiesto l'accertamento in astratto del contenuto di tale diritto» ( cons. in dir. n. 3.5 ).
[31] Tribunal de Messina, auto de 17 de febrero de 2016, n. 69. Sobre este auto ver M. Cosulich , “Contra Italicum, ovvero dell'ordinanza del Tribunale di Messina del 17 febbraio 2016”, Osservatorio AIC , n. 1, 2016.
[32] Tribunal de Turín, auto 5 de julio 2016, n. 163.
[33] Tribunal de Perugia, auto 6 de septiembre 2016, n, 192.
[34] Tribunal de Trieste, auto 5 de octubre 2016, n. 265.
[35] Tribunal de Génova, auto 16 de noviembre de 2016, n. 268.
[36] Tribunal de Messina, auto 17 de febrero de 2016, n. 69 (punto 3.3).
[37] Ivi (punto 3.4).
[38] «(N)on rileva la circostanza che le disposizioni sulla legge siano ad efficacia differita […] poiché le norme elettorali regolano il diritto di voto e l'incertezza riguarda la portata di quest'ultimo, con il corollario di potenzialità lesiva, già attuale, sebbene destinata a manifestarsi in futuro, in coincidenza con la sua sicura applicabilità»: Corte Const., sent. 25 de enero de 2017, n. 35 ( cons. in dir. n. 3.3 ).
[39] «Non c'è […] un modello di sistema elettorale imposto dalla Carta costituzionale, in quanto quest'ultima lascia alla discrezionalità del legislatore la scelta del sistema che ritenga più idoneo ed efficace in considerazione del contesto storico. Il sistema elettorale, tuttavia, pur costituendo espressione dell'ampia discrezionalità legislativa, non è esente da controllo, essendo sempre censurabile in sede di giudizio di costituzionalità quando risulti manifestamente irragionevole»: Corte Const., sent. 13 de enero de 2014, n. 1 ( cons. in dir. n. 3.1 ).
[40] G. Azzariti , Critica della democrazia identitaria , Laterza, Roma-Bari, 2005.
[41] P. Stancati , “Il principio di rappresentanza politica tra progressivo decadimento ed esigenze di rivisitazione”, costituzionalismo.it , n. 1, 2015.
[42] Ex multis : la previsión desproporcionada de premios de mayoría o de elevados umbrales electorales, la indicación en la papeleta electoral del jefe de la coalición, la extensión de colegios electorales, la existencia de listas bloqueadas, la posibilidad de pluricandidaturas, la reforma presidencialista de la forma de gobierno o la superioridad del Jefe de gobierno sobre el resto de miembros del ejecutivo.
[43] Sobre la tensión entre exigencia de eficiencia y representaitvidad de los sistemas electorales véase G.U. Rescigno , “Democrazia e principio maggioritario”, Quad. cost. , 1994, 218 ss.; A. Di Giovine, S. Siccardi , “Rappresentatività e governabilità: il dilemma delle macchine che fanno parlare il popolo”, Riv. dir. cost. , 1998, 114 ss.; T.E. Frosini , “Governare è meglio di rappresentare”, Rivista AIC , n. 1, 2012.
[44] La decisión de la Corte Const., sent. 13 de enero de 2014 n. 1 ( cons. in dir. n. 3.1 ), de hecho precisa que «costituisce senz'altro un obiettivo legittimo» «la formazione di una adeguata maggioranza parlamentare, allo scopo di garantire la stabilità del governo del Paese e di rendere più rapido il processo decisionale».
[45] Sobre el sistema electoral alemán y sus implicaciones sobre la forma de gobierno se reenvía a P. Bondi , “Il sistema elettorale del Bundestag in Germania”, en M. Oliviero, M. Volpi , Sistemi elettorali e democrazie , Giappichelli, Torino, 2007, 157 ss.; M. Volpi , “ Sistema elettorale tedesco e riforma elettorale in Italia ”, Dir. pubbl. comp. eur. , 2001, 1387 ss.
[46] Sobre el sistema electoral británico y sus implicaciones sobre la forma de gobierno se reenvía a S. Villamena , “Il sis tema elettorale nel Regno Unito ”, en Sistemi elettorali e democrazie , cit., 193 ss.
[47] Sobre todo ello véase R. Bin , Diritti e argomenti: il bilanciamento degli interessi nella giurisprudenza costituzionale , Giuffré, Milán, 1992, y más recientemnete, M. Cartabia , “I principi di ragionevolezza e di proporzionalità nella giurisprudenza costituzionale italiana”, www.cortecostituzionale.it .
[48] En otros términos la Corte Constitucional, sent. 13 de enero de 2014, n. 1 ( cons. in dir. n. 3.1 ) precisa que «(i)l test di proporzionalità utilizzato da questa Corte come da molte delle giurisdizioni costituzionali europee, spesso insieme con quello di ragionevolezza, ed essenziale strumento della Corte di giustizia dell'Unione europea per il controllo giurisdizionale di legittimità degli atti dell'Unione e degli Stati membri, richiede di valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra le misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi».
[49] «In ambiti connotati da un'ampia discrezionalità legislativa […] siffatto scrutinio impone […] di verificare che il bilanciamento degli interessi costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato con modalità tali da determinare il sacrificio o la compressione di uno di essi in misura eccessiva e pertanto incompatibile con il dettato costituzionale»: Corte Const., sent. 13 de enero de 2014, n. 1 ( cons. in dir. n. 3.1 ). Sobre este punto de la decisión G. Azzariti , “ Ragionevolezza, scopo e valore della legge elettorale. Dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 1 del 2014” , Costituzionalismo.it , 20 de enero de 2014; A. Pisaneschi , “Giustizia elettorale e leggi elettorali: le ragioni di un controllo difficile”, Quad. cost. , n. 1, 2015, 145 ss.
[50] «Una eccessiva divaricazione tra la composizione dell'organo della rappresentanza politica, che è al centro del sistema di democrazia rappresentativa e della forma di governo parlamentare prefigurati dalla Costituzione, e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto, che costituisce il principale strumento di manifestazione della sovranità popolare, secondo l'art. 1, secondo comma, Cost.»: Corte Const., sent. 13 de enero de 2014, n. 1 ( cons. in dir. n. 3.1 ).
[51] «L'arco delle scelte del legislatore è molto ampio, a condizione che non venga irragionevolmente alterato il rapporto di proporzionalità, e quindi l'equilibrio tra rappresentanza e governabilità, realizzabile con plurimi strumenti, tutti costituzionalmente compatibili, a condizione che l'una o l'altra non subiscano riduzioni così drastiche da mettere in pericolo le condizioni minime di democraticità del sistema o della sua possibilità di funzionamento. Si tratta – in questo e in tutti gli altri casi prospettabili – di un equilibrio dinamico, giacché la Costituzione non si limita a preservare l'essenza della proiezione rappresentativa, in una visione statica di mero rispecchiamento delle proporzioni tra i vari gruppi politici esistenti nella società civile, ma è protesa a rendere efficace ed attuabile l'indirizzo politico del Governo e della maggioranza parlamentare, vero motore del sistema, come emerge dagli artt. 92 ss. della stessa Costituzione»: G. Silvestri , “Relazione sulla giustizia costituzionale nel 2013”, www.cortecostituzionale.it , 6.
[52] Según F. Balaguer Callejón, “ La crisi costituzionale in Europa”, en S. Mangiameli (Coord.), The european crisis. Interpretation and answers , Giuffré, Milán, 2012, 9, son las dos condiciones necesarias para que pueda hablarse de Derecho constitucional. Sobre la necesidad de desarrollo constitucional para el reconocimiento del conflicto social y para su resolución se reenvía al mismo autor, La proiezione della Costituzione sull'ordinamento giuridico , trad. it. de A.M. Nico, Cacucci, Bari, 2012, 70 ss.
[53] Se expresa en términos de quiebra del principio del conflicto en la lógica democrática y su transformación en «aversión radical» al enemigo C. Galli , “La legge elettorale, e oltre”, Costituzionalismo.it , n. 3, 2013, 5, 7. Véase, G. Azzariti , “La riforma elettorale”, cit., 12, que considera que tanto la ley n. 270 del 2005 como el proyecto de reforma constitucional del Senado tienden a favorecer formas de degeneración de la política, reduciendo el conflicto político a una competición entre líderes en lugar de garantizar el pluralismo y la representación real de los intereses sociales y culturales. Es un problema ya advertido en el pasado por C. Lavagna , “Brevi annotazioni in tema di ingovernabilità”, en Scritti in onore di Egidio Tosato , Vol. III, Giuffré, Milán, 1984, 232, el cual, prescindiendo del tema de la eventual teorización de la inadmisibilidad de fórmulas proporcionales correctas, subraya que la disminución del número de partidos representados en el Parlamento serviría bien poco, pues provocaría, por un lado, el reflujo de los exponentes de estas formaciones en los partidos mayores en detrimento de la homogeneidad interna de éstos últimos y, por otro lado, favorecería la formación y la acción de grupos extraparlamentarios, agravando la crisis de las instituciones democráticas.
[54] Según A. D'Andrea , “La riconsiderazione della funzione parlamentare quale strada obbligata per puntellare la traballante democrazia italiana”, Rivista AIC , n. 1, 2011, 6 ss., se trata de uno de los dos presupuestos del llamado «minimo garantito» para la formación de un Parlamento democrático que, también en razón de la búsqueda de legitimación popular del gobierno y no parlamentaria, mediante la utilización de la ley electoral, ha provocado una «pericolosa regressione o, se si preferisce, distorsione del ruolo costituzionale delle Camere in atto nell'ordinamento italiano da circa una decina di anni» (p. 12).
[55] A. Algostino , “La legge elettorale del neoliberismo”, Dem. dir. , n. 1, 2014, 82 ss.
[56] Así se expresaba G.U. Rescigno , “ A proposito di prima e seconda repubblica ”, St. parl. e di pol. cost. , n. 1, 1994, 21 s.
[57] A. D'Andrea , “La funzione parlamentare”, Rivista AIC , n. 2, 2012, 4. Cfr., además de la aportación de estudiosos politólogos A. Lijphart , “ Le democrazie contemporanee ”, il Mulino, Bolonia, 2001, 53, que indica, en una sociedad profundamente dividida, la propia preferencia por un modelo democrático consensuado, que tiene el mérito de incluir en lugar de excluir y de alargar la dimensión de la mayoría de gobierno, en lugar de contentarse con una estrecha mayoría .
[58] Se redescubre por su relevante actualidad la enseñanza de R. Smend , Costituzione e diritto costituzionale , tr. it. de F. Fiore y J. Luther, Giuffré, Milán, 1988, cuya tesis central, retomada en el constitucionalismo democrático y social en la segunda mitad del siglo XX tenía por objeto la implicación de todas las fuerzas sociales en el Estado mediante la superación de la separación entre Estado y Sociedad. La llamada doctrina smendiana de la integración de la Constitución se dirigía a la reducción de las numerosas escisiones, presentes en la sociedad, con el fin de su reconducción a un esquema unitario.
[59] Cfr. F. Lanchester , “Dibattito sulla sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014 dichiarativa dell'incostituzionalità di talune disposizioni della l. n. 270 del 2005”, Giur. cost. , n. 1, 2014, 677, quien reitera que las implicaciones de la sentencia n. 1 de 2014 sobre la necesidad de uniformar el sistema electoral no se refieren sólo al funcionamiento de la forma de gobierno sino también a la forma de Estado democrático pluralista.
[60] «Della stabilità del governo del Paese e dell'efficienza dei processi decisionali nell'ambito parlamentare», «gli altri interessi e valori costituzionalmente protetti», «gli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost.»: Corte Const., sent. 13 enero de 2014, n. 1 ( cons. in dir. n. 3.1 ).
[61] Lla causa o almeno la concausa dell'ingovernabilità a tutti i livelli di governo»: F. Gabriele , voz Elezioni V) Elezioni regionali , en Enc. giur. Trecc. , Vol. XII, Roma, 1988, 21. A partir de los años sesenta se desarrolla, de hecho, una literatura antiproporcional y antipartitocrática que propugna una idea de ejecutivo fuerte, sostenido sobre mayorías políticas cohesionadas, capaz de perdurar durante toda la legislatura y permitir el cumplimiento del programa político. Entre los que sostienen esta idea en la doctrina se reenvía por todos a C. Mortati , “ Art. 1”, en G. Branca (Coord.), Commentario della Costituzione (artt. 1-12) , Zanichelli -Foro italiano , Bolonia-Roma, 1975, 1-50, que afirma que el sistema de voto proporcional frustra la completa realización del principio democrático y su corolario, el principio de mayoría. Este útlimo principio «facilita la formazione della volontà destinata a valere quale generale, rende possibile la tempestiva sua adeguazione a mutamenti delle esigenze obiettive, ed ai modi di reazione ad esse dell'opinione pubblica» (p. 30).
[62] Sobre las diferencias y las analogías del premio de mayoría, previsto por el Porcellum y el Italicum , en el panorama comparado y en la experiencia italiana véase M. Volpi , “Italicum: un sistema anomalo e antidemocrático”, Costituzionalismo.it , n. 1, 2015, 8-11. En particular sobre la caracterísitica de la «legge truffa» asentada en el Italicum V. Tondi della Mura , “La fiducia e l'Italicum: dal ‘primato della politica' al ‘primato dei meccanismi elettorali”, Osservatorio AIC , n. 2, 2015.
[63] T.E. Frosini , “ Nuova legge elettorale e vecchio sistema politico? ”, Rass. parl. , n. 1, 2006, 64, quien sostiene en referencia a la ley de 1953 que el epíteto de trampa era ingenioso si se confronta con el sistema definido en el Porcellum dado que el premio se atribuía a quien ya había conseguido la mayoría y no para alcanzarla. Las propuestas de atribución de un premio de mayoría han sido distinguidas en B. Caravita, M. Luciani , “Oltre la democrazia bloccata: ipotesi sui meccanismi elettorali”, Dem. dir. , n. 6, 1982, 103, entre aquellas inspiradas en la ley trampa, que atribuye un premio a la lista o coalición mayoritaria, y aquellas que atribuyen un premio de mayoría sólo en relación a los votos obtenidos. C. Lavagna , Il sistema elettorale nella Costituzione italiana , cit., 873, establece límites precisos a las correcciones de la fórmula proporcional mediante la previsión de un premio de mayoría. El premio de mayoría, de hecho, violaría las previsiones de tutela de las minorías donde estuviese en grado de «attribuire ad unico complesso politico (ancorché formato per apparentamenti) un numero di seggi tale da assicurargli, in ogni caso, i quorum volta a volta richiesti dalla Carta». Aunque distante de la tesis de Carlo Lavagna llega a conclusiones parecidas M. Luciani , Il voto e la democrazia. La questione delle riforme elettorali in Italia , Editori Riuniti, Roma, 1991, 36-37, según el cual «(l)a mancata costituzionalizzazione della scelta proporzionalistica non comporta che qualunque allontanamento dalla perfetta proporzionalità e qualunque sistema maggioritario si possano considerare in armonia con la Costituzione. I limiti vanno tuttavia ricercati soprattutto in norme costituzionali diverse da quelle di cui agli artt. 3, co. 2, e 48 Cost. (che appunto fissano rispettivamente i principi di eguaglianza sostanziale e eguaglianza del voto). Ad esempio, si dovrebbe ritenere illegittima quella legge elettorale che prevedesse un premio di maggioranza tale da attribuire alla lista vincente un numero di seggi pari ai due terzi dell'Assemblea: in questo modo si vanificherebbero le previsioni di maggioranze qualificate che la Costituzione prevede in non poche occasioni, in genere a garanzia dei diritti e degli interessi delle minoranze».
[64] «Ad introdurre un correttivo al sistema di trasformazione dei voti in seggi […] in vista del legittimo obiettivo di favorire la formazione di stabili maggioranze parlamentari e quindi di stabili governi, ma rovesciano la ratio della formula elettorale prescelta dallo stesso legislatore del 2005, che è quella di assicurare la rappresentatività dell'assemblea parlamentare» : Corte Const., sent. 13 de enero de 2014, n. 1 ( cons. in dir. n. 3.1 ).
[65] «Assegnano automaticamente (ad una maggioranza relativa dei voti) un numero anche molto elevato di seggi, tale da trasformare, in ipotesi, una formazione che ha conseguito una percentuale pur molto ridotta di suffragi in quella che raggiunge la maggioranza assoluta dei componenti dell'assemblea». Ibidem .
[66] «Una illimitata compressione della rappresentatività dell'assemblea parlamentare»: Ibidem .
[67] Sobre la historia del principio de mayoría en política y en economía y de su principio antagonista, la ley de la razón (la llamada sanior o valentior pars ), véase F. Galgano , La forza del numero e la legge della ragione , il Mulino, Bolonia, 2007.
[68] V. Tondi della Mura , “Del Porcellum ‘camuffato”, ConfrontiCostituzionali.eu , 12 de mayo de 2015, que eficazmente revela que « le modifiche introdotte dall' Italicum sui meccanismi elettorali del Porcellum sono state gattopardesche. Esse hanno consentito di cambiare tutto per lasciare tutto com'è; anzi, per introdurre ulteriori peggioramenti».
[69] «Agevolare la formazione di una adeguata maggioranza, allo scopo di garantire la stabilità del governo del Paese e di rendere più rapido il processo decisionale», «un obiettivo costituzionalmente legittimo»: Corte Const., sent. 13 de enero de 2014 n. 1 ( cons. in dir. n. 3.1 ).
[70] M. Cosulich , “Sulla possibile estensione della recente giurisprudenza costituzionale (sent. n. 1 del 2014) alle legislazioni elettorali regionali. Vita e destino dei tre porcellini, post «porcellum»”, Le Reg. , n. 3, 2014, 483.
[71] C. Lavagna , Il sistema elettorale nella Costituzione italiana , cit.
[72] Tal tesis ha sido propuesta por N. Zanon , “Fare la legge elettorale ‘sous l'oeil des russes'”, Rivista AIC , n. 2, 2014, 3, según el cual la Corte Constitucional habría debido analizar la cuestión partidista de forma concreta, determinando que se trata de una reconstrucción muy audaz.
[73] «(I)l meccanismo di attribuzione del premio di maggioranza prefigurato nelle norme censurate, inserite nel sistema proporzionale introdotto con la legge n. 270 del 2005, in quanto combinato con l'assenza di una ragionevole soglia di voti minima per competere all'assegnazione del premio, è pertanto tale da determinare un'alterazione del circuito democratico definito dalla Costituzione, basato sul principio fondamentale di eguaglianza del voto (art. 48, secondo comma, Cost.)»: Corte Const., sent. 13 de enero de 2014, n. 1 ( cons. in dir. n. 3.1 ).
[74] La decisión de la Corte Constitucional parece expresar un cierto revirement respecto a la doctrina jurisprudencial más destacada. Si desde la sent. 11 de julio de 1961, n. 43 ( cons. in dir. n. 2 ), la Corte Constitucional ha establecido, en virtud del 48 Const., que el principio de igualdad de voto comporta la prohibición del voto plural y multiple pero que no se extiende al resultado concreto de la manifestación de la voluntad del elector, «(r)isultato che dipende, invece, esclusivamente dal sistema che il legislatore ordinario, non avendo la Costituzione disposto al riguardo, ha adottato per le elezioni politiche e amministrative, in relazione alle mutevoli esigenze che si ricollegano alle consultazioni popolari». Tal doctrina ha sido modificada por la Corte Constitucional en la sent 12 de septiembre de 1995 n. 429 ( cons. in dir. n. 2 ) y 4 de abril de 1996 n. 107 ( cons. in dir. n. 2.1 ) y en el auto de 20 de mayo de 1996 n. 160 ( cons. in dir. n. 2 ), en la que se examinaba la ley electoral de los Consejos municipales con más de 15.000 habitantes, estableciendo que « l'Assemblea costituente, pur manifestando, con l'approvazione di un ordine del giorno, il favore per il sistema proporzionale nell'elezione dei membri della Camera dei deputati, non intese irrigidire questa materia sul piano normativo costituzionalizzando una scelta proporzionalista o disponendo formalmente in ordine ai sistemi elettorali, la configurazione dei quali resta affidata alla legge ordinaria». En doctrina, a favor del principio de igualdad de voto no sólo “en entrada” sino también “de salida” se reenvía a la posición de C. Lavagna , Il sistema elettorale nella Costituzione italiana , cit. , 872, según el cual, en virtud de la suma de los arts. 3.2 y 48 Const., el principio de igualdad sustancial de los votos debería atribuir a cada elector, abstractamente Considerado, un mismo coeficiente individual , capaz de rendir idéntico valor a todos los votos. L'A. subraya que incluso no pudiendo garantizarse rigurosamente la identidad del valor, existen límites precisos más allá de los cuales la identidad del valor se lesiona gravemente; debiéndose relacionar la identidad del valor con el principio de la articulación de la representación del cuerpo electoral en grupos homogéneos de candidatos, la realización de la exigencia de identidad de los votos puede ser realizada únicamente con un sistema electoral puro. En el mismo sentido se expresa G.U. Rescigno , “ Democrazia e principio maggioritario” , Quad. cost. , n. 2, 1994, 221, quien sostiene que «i sistemi elettorali maggioritari diminuiscono il tasso di democrazia anche perché ledono gravemente il principio un uomo un voto. È vero che in entrata (nel momento della votazione e del conteggio dei voti) la regola non viene toccata. Però in uscita, nel momento in cui il voto si trasforma in seggi nei sistemi maggioritari il voto non è più uguale» y deduce en otro escrito, “ A proposito di prima e seconda repubblica ”, cit., 21-22, que, si bien la Constitución se desinteresa de la disciplina específica de la ley electoral, se inspira en el llamado «proporcionalismo». En contrario se expresa a favor del principio de igualdad de sufragio sólo “en entrada” M. Luciani , Il voto e la democrazia , cit., 36, sosteniendo que «Il principio di eguaglianza del voto, insomma, richiede che ciascun voto abbia pari peso nel momento in cui si determinano gli inputs elettorali, non invece nel momento in cui se ne producono outputs» . En rigor el Porcellum y, en menor grado por el efecto de la eventual votación en segunda ronda, el Italicum suponen también un problema de igualdad de voto «in partenza» en cuanto que el umbral de votos para el acceso a la representación, junto al umbral requerido para el premio de mayoría, inciden sobre la expresión misma del voto, alejando al elector de la elección que podría revelarse inútil.
[75] Cfr. Para un análisis comparado de la jurisprudencia italiana y alemana sobre constitucionalidad de la legislación electoral G. Delledonne , “Corti costituzionali e legislazione elettorale: una comparazione italo-tedesca”, Riv. trim. dir. pubbl. , n. 4, 2014, 1031 ss.; A. D'Aloia , “Dai voti ai seggi. Limiti costituzionali alla distorsione della rappresentanza elettorale”, Rass. parl. , n. 4, 2014, 813 ss.
[76] «Assume sfumature diverse in funzione del sistema elettorale prescelto»: Corte Const., sent. 13 de enero de 2014 n. 1 ( cons. in dir. n. 3.1 ).
[77] «Qualora il legislatore adotti un sistema proporzionale, anche solo in modo parziale, esso genera nell'elettore la legittima aspettativa che non si determini uno squilibrio sugli effetti del voto»: Ibidem . Sin embargo F. Gabriele , “Molto rumore per nulla? La “zone franca” elettorale colpita ma non affondata (anzi…). Riflessioni sulla sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014”, Consulta on line , 24 de julio de 2014, 6-7, observa que, si bien la Corte «si riferisca […] alla irragionevolezza del premio quando la legge sia proporzionale, e ne alteri e contraddica, per così dire, l'ispirazione di fondo e l'impianto», «il suo ragionamento possa, o debba estendersi anche ai sistemi maggioritari, e, in realtà, a tutti i sistemi che comportino, o possano comportare ex ante quel pericolo, e quel risultato irragionevole, discorsivo ecc.».
[78] «Non appare in sé manifestamente irragionevole, poiché volta a bilanciare i principi costituzionali della necessaria rappresentatività della Camera dei deputati e dell'eguaglianza del voto, da un lato, con gli obiettivi, pure di rilievo costituzionale, della stabilità del governo del Paese e della rapidità del processo decisionale, dall'altro»: Corte Const., sent. 25 de enero de 2017, n. 35 ( cons. in dir. n. 6 ).
[79] «Forier(i) di una eccessiva sovra-rappresentazione della lista di maggioranza relativa, in quanto consent(ono) ad una lista che abbia ottenuto un numero di voti anche relativamente esiguo di acquisire la maggioranza assoluta di seggi», produciendo «una distorsione fra voti espressi ed attribuzione di seggi che, pur essendo presente in qualsiasi sistema elettorale, nella specie assum(ono) una misura tale da compromettere la compatibilità con il principio di eguaglianza del voto»: Corte Const., sent. 13 de enero de 2014, n. 1 ( cons. in dir. n. 3.1 ).
[80] «Non rispetta il vincolo di minor sacrificio possibile degli altri interessi e valori costituzionali protetti»: Ibidem .
[81] «Non è proporzionata rispetto all'obiettivo perseguito, posto che determina una compressione della funzione rappresentativa dell'assemblea, nonché dell'eguale diritto di voto, eccessiva e tale da produrre un'alterazione profonda della composizione della rappresentanza democratica, sulla quale si fonda l'intera architettura dell'ordinamento costituzionale vigente»: Ibidem. Cfr. Corte Const., sent. 25 de enero de 2017, n. 35 ( cons. in dir. n. 9.2 ).
[82] «Non è il turno di ballottaggio fra liste in sé, in astratto considerato, a risultare costituzionalmente illegittimo»: Ibidem .
[83] «Uno sproporzionato sacrificio dei principi costituzionali di rappresentatività e di uguaglianza del voto, trasformando artificialmente una lista che vanta un consenso limitato, ed in ipotesi anche esiguo, in maggioranza assoluta»: Ibidem .
[84] Corte Const., sent. 13 de enero de 2014, n. 1 ( cons. in dir. n. 3.1 ).
[85] Así se expresa A. Algostino , La legge elettorale , cit., 102.
[86] «Incompatibile con i principi costituzionali in base ai quali le assemblee parlamentari sono sedi esclusive della “rappresentanza politica nazionale” (art. 67 Cost.), (le quali) si fondano sull'espressione del voto e quindi della sovranità popolare, ed in virtù di ciò ad esse sono affidate funzioni fondamentali, dotate di “una caratterizzazione tipica ed infungibile” (sentenza n. 106 del 2002), fra le quali vi sono, accanto a quelle di indirizzo e controllo del governo, anche le delicate funzioni connesse alla stessa garanzia della Costituzione (art. 138 Cost.): ciò che peraltro distingue il Parlamento da altre assemblee rappresentative di enti territoriali»: Corte Const., sent. 13 de enero de 2014, n. 1 ( cons. in dir. n. 3.1 ).
[87] F. Bartolini , “Soglia per l'accesso al premio di maggioranza e ballottaggio di lista”, Rivista AIC , n. 2, 2014, 2.
[88] Ibidem . L'A. pone de manifiesto la errónea analogía entre la segunda vuelta prevista en el Italicum y la segunda vuelta de las elecciones municipales, provinciales y regionales. En estas últimas la preferencia del elector no cambia entre la primera y segunda vuelta, dirigiéndose siempre hacia un candidato con una cargo monocrático. Cfr. También C. De Fiores , La riforma della legge elettorale , cit., 14, subraya que el Italicum esconde «il tentativo […] di predeterminare, ab origine , la “consistenza” dell'esito elettorale». Se expresa negativamente sobre la segunda vuelta con fines de atribución del premio P.A. Capotosti , “Il coraggio della Corte”, Nomos , n. 3, 2013, 2-3. Sobre la extensión de los vicios de constitucionalidad del premio de mayoría del Porcellum , proclamada en la decisión n. 1 de 2014, al premio de mayoría del Italicum se expresan también F. Pastore , “Partiti e movimenti politici nel momento elettorale sotto la vigenza dell'Italicum”, dirittifondamentali.it , n. 1, 2015, 13-14, y L. Trucco , “Il sistema elettorale Italicum-bis alla prova della sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014 (atto secondo)”, Consulta on line , n. 1, 2015, 13-16. A. Rauti , “L'Italicum tra “liturgia” elettorale e prove di bipartitismo”, Rivista AIC , n. 2, 2015, 10 ss., el cual, con el fin de superar las dudas de constitucionalidad avanzadas en la segunda vuelta, sugiere corregir el sistema electoral mediante la previsión de un quorum estructural de participación del voto en la segunda ronda dado que la distorsión de la representatividad de la Cámara no puede medirse sólo en base a la relación entre votos y escaños.
[89] R. Dickmann , “Riforme costituzionali e legge elettorale”, dirittifondamentali.it , n. 1, 2015, 2-3, considera que el Porcellum y el Italicum tratan, también en caso de quiebra de las reformas constitucionales, de perseguir «il cambiamento sostanziale della forma di governo verso il tanto ambito “premierato all'italiana”».
[90] M. Volpi , “Italicum due: una legge elettorale abnorme, in Quest. giust., n. 1, 2015, 14-15; Id. , Le riforme e la forma di governo”, Rivista AIC , n. 2, 2015; L. Spadacini , “Su alcune problematiche in materia elettorale all'esame della Commissione Affari Costituzionali del Senato”, Osservatorio AIC , n. 1, 2013, 13-15.
[91] Cfr. A. D'Andrea , La “riforma” elettorale “imposta” dal giudice costituzionale al sistema politico, cit., 41-42, según el cual, examinando la decisión n. 1 del 2014, parecería que a la Corte no escapa que un sistema electoral mayoritario con colegios uninominales, incluso resultando por definición no fielmente representativo de la orientación política del País, sea más representativo de las específicas realidades territoriales. Por otro lado, como subraya, A. Pizzorusso , “ I nuovi sistemi elettorali per la Camera dei Deputati e per il Senato della Repubblica ”, Riforme elettorali , cit., 142, el sistema mayoritario uninominal británico no tiene el objetivo de crear una mayoría parlamentaria para la investidura del líder, más bien su objetivo es el de crear procesos de agregación política de forma que vengan a formarse espontáneamente mayorías parlamentarias estables.
[92] Por todos L. Elia , voz Governo (forme di) , en Enc. dir. , XIX, Giuffré, Milán, 1970, 634 ss. Más recientemente expresa los límites de la forma de gobierno en la elección de un determinado sistema electora V. Lippolis , “ Riforma della legge elettorale e forma di governo ”, Quad. cost. , n. 2, 2007, 342. L'A. Considera que la Constitución italiana prevé una forma de gobierno parlamentaria con una disciplina que tiene un amplio margen de elasticidad. La elasticidad de la Constitución, si bien ha permitido pasar de una ley electoral proporcional pura a un sistema mixto y uno proporcional con premio de mayoría no es ilimitado. Existen poderes del Presidente de la República en cuanto a la formación del gobierno (art. 92 Const.) y poderes de las Cámaras en cuanto a la concesión o revocación de la confianza (art. 94 Const.), cuyo ejercicio puede hacer más o menos exitoso el funcionamiento de la ley electoral, pero que mantienen su efectividad sobre el perfil jurídico.
[93] «Una iniziale presunzione di consonanza politica, che può essere superata solo da un atto tipico quale la mozione di sfiducia»: Corte Const., sent. 20 de enero de 2006, n. 12 ( cons. in dir. n. 5 ).
[94] «Non esiste tra Presidente della Giunta e Consiglio regionale una relazione fiduciaria assimilabile a quella tipica delle forme di governo parlamentari, ma un rapporto di consonanza politica, istituito direttamente dagli elettori, la cui cessazione può essere ufficialmente dichiarata sia dal Presidente che dal Consiglio con atti tipici e tassativamente indicati dalla Costituzione»: Ibidem . Sobre este punto se reenvía a F. Gabriele , voz Presidente della Regione , Enc. giur. Trecc. , Vol. XVIII, actualizado, Roma, 2009, 3.
[95] Cfr. G. Perniciaro , “I premi di maggioranza previsti dalle leggi elettorali regionali alla luce della sentenza n. 1 del 2014 della Corte costituzionale”, Italian Papers on Federalism , n. 3, 2013; A.O. Cozzi , “Gli effetti della sentenza sui premi di maggioranza regionali”, Giur. cost. , n. 5, 2014, 4167 ss. En sentido contrario a la aplicabilidad de los principios expresados por la sentencia n. 1 del 2014 a las elecciones regionales véase R. Bifulco , “Brevissime considerazioni sul rapporto tra la sentenza della Corte costituzionale 1/2014 e le legislazioni elettorali regionali”, Nomos, n. 3, 2013; M. Cosulich , “Sulla possibile estensione della recente giurisprudenza costituzionale (sent. n. 1 del 2014) alle legislazioni elettorali regionali”, cit., 471 ss.
[96] A.O. Cozzi , op. cit. , 4176-4177.
[97] Por todos se reenvía a F. Gabriele , Le nuove norme sulla elezione e sulle competenze degli organi dei Comuni e delle Province , Cacucci, Bari, 1994.
[98] «La parte che più differenzia dal punto di vista istituzionale le tre leggi riguarda il fatto che la prima, quella relativa all'elezione del Sindaco e del Presidente della Provincia, modifica anche, e si potrebbe dire soprattutto, la forma di governo degli enti, consentendo d'individuare nell'elezione diretta del Sindaco e del Presidente, ancor più che nel sistema elettorale con premio di maggioranza, la vera innovazione introdotta. Al contrario tanto la legge elettorale della Camera quanto quella del Senato non toccano la forma di governo, peraltro nel nostro ordinamento di rango costituzionale, limitandosi a modificare in senso maggioritario il sistema elettorale»: A. Di Giovine, F. Pizzetti , “ Nuove leggi elettorali e sistema politico ”, Giur. cost. , 1993, 4141.
[99] Corte cost., sent. 5 de diciembre de 2014, n. 275.
[100] «(L)a normativa statale oggetto della richiamata sentenza n. 1 del 2014 riguarda l'elezione delle assemblee legislative nazionali, espressive al livello più elevato della sovranità popolare in una forma di governo parlamentare. La legge regionale impugnata riguarda gli organi politico-amministrativi dei Comuni, e cioè il sindaco e il consiglio comunale, titolari di una limitata potestà di normazione secondaria e dotati ciascuno di una propria legittimazione elettorale diretta. La legge statale, inoltre, disciplina un'elezione a turno unico, mentre quella regionale prevede il doppio turno, secondo il modello della disciplina elettorale del TUEL. La legge statale, infine, fa riferimento, per l'attribuzione del premio di maggioranza, ad una sorta di collegio unico nazionale, che ha dimensioni non comparabili a quelle dei Comuni regolati dalla legge regionale»: Corte cost., sent. 5 de diciembre de 2014, n. 275 ( cons. in dir. n. 3.1 ).
[101] Corte cost., sent. 25 de enero de 2017, n. 35 ( cons. in dir. n. 9.2 ).
[102] A. D'Andrea , La “riforma” elettorale “imposta” dal giudice costituzionale al sistema politico, cit., 44. Sobre la imposibilidad de modificar por vía electoral el funcionamiento de la forma de gobierno A. Di Giovine, F. Pizzetti , Nuove leggi elettorali e sistema politico , cit. , 142, e V. Lippolis , Riforma della legge elettorale e forma di governo , cit. , 344.
[103] E. Rossi , “Storia di un ‘falso'? L'Italicum e la ‘governabilità'”, Forum di Quaderni costituzionali , 18 de junio de 2015, 3. Y, de hecho, como ha subrayado G. Azzariti , “Cittadini, partiti e gruppi parlamentari: esiste ancora il divieto di mandato imperativo?”, Costituzionalismo.it , 4 de noviembre de 2008, 22-23, frente a la verticalización de la política y al desconocimiento de las diversas identidades culturales «il divieto di mandato imperativo può costituire un utile strumento» para el parlamentario que se arriesga «di dover rispondere solo al proprio gruppo politico in crisi di rappresentanza sociale».
[104] «Alla […] sensibilità istituzionale dei soggetti politici e al diffuso malcostume, cui nessuna legge può porre rimedio»: A. Gigliotti , “Il voto di preferenza e l'alternativa del diavolo”, Forum di Quaderni costituzionali , 20 gennaio 2015, 4.
[105] «Le soluzioni tecniche non mancano, ma esse si scontrano spesso con il cattivo uso delle norme e con pratiche che, pur formalmente rispettose di queste, ne eludono lo spirito»: Ibidem .
[106] «Il voto di preferenza implica una inevitabile guerra fratricida all'interno dei singoli partiti, poiché ogni candidato ha interesse a prendere più preferenze degli altri, al fine di assicurarsi l'ingresso in parlamento; in secondo luogo, i singoli candidati, per questi stessi motivi, sono portati a fare campagna elettorale non solo per il proprio partito, ma anche (e soprattutto) per se stessi, e ciò comporta una crescita esponenziale delle spese da sostenere nella campagna elettorale»: A. Gigliotti , “ Pro e contro delle nuove leggi elettorali per la Camera e il Senato ”, Nomos , n. 3, 2005, 67. Se expresa de forma negativa sobre el voto de preferencia P. Ciarlo , “Contro il voto di preferenza torniamo al Mattarellum”, Forum di Quaderni costituzionali , 31 de enero de 2015, y G . Cerrina Feroni , “La selezione dei candidati alle elezioni: il «giardino (sempre meno) segreto della politica»”, Rass. parl. , n. 4, 2014, 856.
[107] Sobre los defectos y virtudes de las listas bloqueadas A. Gigliotti , Il voto di preferenza e l'alternativa del diavolo , cit.
[108] «Ogni elettore dispone di un voto per la scelta della lista, da esprimere su un'unica scheda recante il contrassegno di ciascuna lista e il nominativo del candidato capolista. Può altresì esprimere uno o due voti di preferenza, scrivendo il nominativo del candidato o dei candidati nelle apposite linee orizzontali. In caso di espressione della seconda preferenza, a pena di nullità della medesima preferenza, l'elettore deve scegliere un candidato di sesso diverso rispetto al primo».
[109] Corte Const., sent. 13 de enero de 2014, n. 1 ( cons. in dir. n. 5.1 ).
[110] Corte Const., sent. 25 de enero de 2017, n. 35 ( cons. in dir. 12.2 ).
[111] De hecho, la decisión n. 1 de 2014 ( cons. in dir. n. 5.1 ) ha establecido que «è la circostanza che alla totalità dei parlamentari eletti, senza alcuna eccezione, manca il sostegno della indicazione personale dei cittadini, che ferisce la logica della rappresentanza consegnata nella Costituzione. Simili condizioni di voto che impongono al cittadino, scegliendo una lista di scegliere in blocco anche tutti i numerosi candidati in essa elencati, che non ha avuto modo di conoscere e valutare e che sono automaticamente destinati, in ragione della posizione in lista, a divenire deputati e senatori, rendono la disciplina in esame non comparabile né con altri sistemi caratterizzati da liste bloccate solo per una parte dei seggi, né con altri caratterizzati da circoscrizioni elettorali di dimensioni territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da eleggere sia talmente esiguo da garantire l'effettività conoscibilità degli stessi e con essa l'effettività della scelta e la libertà del voto (al pari di quanto accade nel caso dei collegi uninominali)»
[112] T.F. Giupponi , “Legge elettorale, riforma costituzionale e forma di governo”, Rivista AIC , n. 3, 2015, 6, define «un punto di mediazione coerente con le indicazioni della Corte» la previsión de cien cabezas de lista bloqueadas, unido a la posibilidad de expresar hasta dos preferencias (de las cuáles una debe ser por motivos de género) entre los demás candidatos de la lista en el ámbito de los colegios de dimensión pequeña y mediana.
[113] Art. 1,1, apartado b) de la Ley de 6 de mayo de 2015, n. 52.
[114] Art. 1, 1, de la Ley de 6 de mayo de 2015, n. 52. Sobre las candidaturas múltiples también en clave histórica se reenvía a L. Trucco , “Le candidature multiple tra passato, presente… ed Italicum”, Rivista AIC , n. 3, 2015.
[115] Se trata de un vicio tan reconocido ya en el Porcellum que G. Guzzetta , “Referendum elettorale nella transizione italiana”, Rass. parl. , n. 4, 2006, 984, observaba que «l'eletto in più circoscrizioni (il plurieletto) diventa, infatti, dominus del destino di tutti gli altri candidati la cui elezione dipende dalla sua opzione».
[116] Corte Const., sent. 25 de enero de 2017, n. 35 ( cons. in dir. 12.2 ).
[117] «Opzione arbitraria consente al capolista bloccato eletto in più collegi di essere titolare non solo del potere di prescegliere il collegio d'elezione, ma altresì, indirettamente, anche di un improprio potere di designazione del rappresentante di un dato collegio elettorale, secondo una logica idonea, in ultima analisi, a condizionare l'effetto utile dei voti di preferenza espressi dagli elettori»: Ibidem .
[118] L. Trucco , “‘Patto del Nazareno' e ‘metodo dei saggi': è arrivata l'ora di scegliere”, ConfrontiCostituzionali.eu , 10 de marzo de 2015.
[119] A. Rauti , “I capilista “bloccati” nell'Italicum: una soluzione ragionevole”, Forum di Quaderni costituzionali , 23 de junio de 2015; L. Trucco , “Candidature multiple ed Italicum”, ivi, 18 de junio de 2015.
[120] Se trata de un riesgo advertido por el auto de remisión del Tribunal de Messina, auto de 17 de febrero de 2016, n. 69 (punto 9).
[121] Corte Const., sent. 25 de enero de 2017, n. 35 ( cons. in dir. 11.2 ).
[122] «Impedendo che esso si costituisca correttamente e direttamente, coartano la libertà di scelta degli elettori nell'elezione dei propri rappresentanti in Parlamento, che costituisce una delle principali espressioni della sovranità popolare, e pertanto contraddicono il principio democratico, incidendo sulla stessa libertà del voto di cui all'art. 48 Cost. (sentenza n. 16 del 1978): Ibidem . En tal sentido sobre el Italicum F. Pastore , op. cit. , 13. Cfr. Tambie´n M. Armanno , “Diritto di voto, rappresentanza ed evoluzione del sistema dei partiti politici. Riflessioni a margine della recente giurisprudenza costituzionale”, Rivista AIC , n. 4, 2014, 28-30.
[123] J.J. Rousseau , Il contratto sociale , Einaudi, Torino, 1966, 127.
[124] A. Ruggeri , “La Corte alla sofferta ricerca di un accettabile equilibrio tra le ragioni della rappresentanza e quelle della governabilità: un'autentica quadratura del cerchio, riuscita però solo a metà, nella pronunzia sull'Italicum”, Forum di Quaderni costituzionali , 25 febbraio 2017, 7
[125] «É idonea a garantire il rinnovo, in ogni momento, dell'organo costituzionale elettivo»: Corte Const., sent. 25 de enero de 2017, n. 35 ( cons. in dir. 9.2).
[126] M. Ainis , “Il grande malinteso sulla legge elettorale”, La Repubblica , 11 de febrero de 2017.
