"ReDCE núm. 28. Junio-Diciembre de 2017"
"ReDCE núm. 28. Junio-Diciembre de 2017"
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Definidos los partidos políticos por Erich Kauffmann en la República de Weimar como “extraños poderes de la Sociedad” (“unheimlichen gessellschaftlichen Gewalten”)[1], y teorizados magistralmente por Konrad Hesse en 1959 como asociaciones privadas con funciones públicas de la mayor importancia[2], podemos afirmar que hoy en día no cabe concebir democracia sin partidos políticos. La inserción del pluralismo merced a la democratización del poder parece que sólo puede ser articulada por medio de estos. Son instrumento imprescindible para convertir la diversidad no ordenada de opciones e intereses sociales en expresión ordenada y unitaria, capaz de transformar, pues, reivindicaciones sociales en decisiones estatales.
Mitificados a su vez a raíz del nacimiento de la Constitución de 1978, pues ellos mismos en gran medida personificaron su surgimiento[3], y desmitificados en la actualidad, tras un desarrollo democrático de ya casi 40 años, mediado por múltiples episodios de corrupción[4] y además en un contexto de aguda crisis económica, política y social, lo importante en cualquier caso, como agudamente observa Salvador, es conocer su realidad y saberlos colocar en el lugar que ocupan en nuestro orden constitucional[5]. Para ello en cualquier caso, hemos de analizar dos cuestiones previas, que nos parecen básicas para poder justificar la necesidad de tal centralidad, en el actual Estado constitucional, pero también sobre todo en la Unión Europea.
Pues si el nexo de unión entre democracia y partidos es evidente, menos claro o más discutido es, de un lado, la centralidad o incluso monopolio de los partidos en la articulación de tal democracia, del otro, la trascendencia o relevancia que en el vigente constitucionalismo democrático, de Derecho y social corresponde al elemento político, y en concreto a los partidos políticos. A partir de esta estas dos cuestiones, y sobre todo de la última, encontraremos la necesidad de robustecer la centralidad de éstos en nuestra democracia, y sobre todo la necesidad de fortalecer la existencia de partidos políticos en la Unión Europea como único medio para garantizar la existencia de un foro público europeo sobre el que asentar la (necesaria) democracia supranacional europea.
Por lo que se refiere al primer aspecto, es cierto que se ha escrito y discutido mucho sobre diferentes formas de concebir la democracia, principalmente una asentada en la conveniencia de administrar la representación de la ciudadanía a través de los partidos políticos, la democracia representativa, otra orientada a fomentar la participación más inmediata de sus ciudadanos, articulada principalmente por medio de la denominada democracia directa. En cualquier caso, en lo que sí existe un cierto consenso es en que la democracia exige una cierta participación, que no excluye la representación, imprescindible en nuestras modernas sociedades pluralistas; por lo demás, las limitaciones de la democracia de la identidad y de la democracia directa hacen que ésta, por más que absolutamente necesaria, se configure como un imprescindible correctivo y complemento de la democracia de partidos. Parece que la contraposición, en definitiva, podría no establecerse hoy entre democracia directa y representativa, sino entre un modelo de democracia que asienta sus cimientos en las formas de representación parlamentaria típicas del primer constitucionalismo liberal, y otro de democracia participativa, que potencie el derecho de participar activa y pasivamente en política[6]. Al margen de la necesidad de potenciar ciertos instrumentos de democracia directa, puede ser cierto, como observa Castellá, que la “democracia participativa y directa sólo (tenga) sentido dentro de la democracia representativa; esto es, (que) (los mecanismos de democracia directa) deb(a)n configurar(se) como complementos a ésta, que operan desde su interior, desde su propia lógica”[7].
Por lo que atañe al segundo aspecto, también se ha escrito y discutido mucho sobre la erosión que en el moderno Estado constitucional democrático y social sufre el elemento político por mor del jurídico y en concreto del activismo judicial. Se ha alertado así sobre cómo resulta necesario resaltar la centralidad de los partidos políticos como articuladores principales de tal elemento político.
Es cierto que la integración del elemento político con el jurídico se produce, como es conocido, en la categoría jurídico-política de ley, al totalizar ésta los postulados de la Democracia, el Estado de Derecho, y el Estado social. Si el Estado democrático y el Estado de Derecho son términos íntimamente relacionados lo son no sólo porque éste pretenda la limitación del poder, sino porque persigue además la institucionalización jurídica de la democracia política y por lo tanto la articulación de un sistema que permita configurar en términos jurídicamente operativos tales decisiones políticas adoptadas por el soberano, precisamente mediante la participación y la representación. No hay Estado de Derecho sin Democracia, ni ésta sin aquél[8]. En la ley, en definitiva, se funden precisamente principio democrático y postulado de Estado de Derecho; éste convierte en sistema de legalidad (Constitución y Estado constitucional) el criterio de legitimidad que aporta la democracia.
Y que ya no es sólo que "el esfuerzo central de toda la historia del constitucionalismo europeo ha(ya) sido someter todos los poderes del Estado a la ley"[9]; sino que la evolución del concepto de ley y de legislador es un reflejo perfecto del propio desarrollo del constitucionalismo a lo largo de su historia[10]. Pues, en efecto, si la limitación ética y jurídica del poder es característica del inicial Estado liberal, que se ocupó del control del Ejecutivo, la democratización de éste incidió en la necesidad de colocarlo además en relación de confianza y responsabilidad con el Parlamento, representación de toda la ciudadanía, y el Estado social se centró en juridificar su dirección política. El modelo organizativo que ha ido construyéndose desde las revoluciones liberal burguesas, pasando por las democráticas, y culminando en el conocido Estado social y democrático de Derecho, implica no sólo sometimiento del Estado al Derecho, sino regulación y control de todos los poderes del Estado por medio de leyes democráticas, respetuosas a su vez con los derechos fundamentales. Por lo que en tal tríada de principios, siguiendo a García-Pelayo, su interrelación es absolutamente necesaria: “cada uno de los componentes sólo cobra sentido y, por tanto, sólo puede ser comprendido en relación con los otros, estando, así, en una conexión que podemos llamar de interdependencia significativa (...) Y lo que signifique la fórmula en total sólo es comprensible mediante un análisis de cada uno de los componentes y de sus relaciones”[11]. La superación del Estado liberal sólo se produce con la democratización del poder al configurar un Estado democrático de Derecho que mediante la extensión del sufragio, hasta llegar al universal, integra en el sistema parlamentario a toda la base social del Estado; y de ese modo, con la creciente influencia de los parlamentos contemporáneos, somete la dirección del Estado a tensiones y conflictos. Del procesamiento de tal experiencia surge el «Estado social de Derecho», una fórmula que ya había sido propuesta por Heller en 1929 («¿Estado de Derecho o dictadura?»)[12]; y que no viene sino a pretender asegurar tal Estado democrático de Derecho en las nuevas condiciones.
Ahora bien, no podemos olvidar que el principio democrático es un postulado relativo a la titularidad del poder, vincula la forma de organización del Estado con el principio de la soberanía popular; es cierto que encuentra sus límites en la estructura normativa del Estado de Derecho, y amplía su contenido a la dimensión social (Estado social); pero actúa como principio de legitimidad de la Constitución, tanto externa – a través de un proceso constituyente de elaboración y aprobación de carácter democrático- como, sobre todo, interna, reconociendo y garantizando jurídicamente la soberanía del pueblo. Bien puede decirse, con Rubio Llorente, que “no hay otra Constitución que la Constitución democrática. Todo lo demás es, utilizando una frase que Jellinek aplica, con alguna inconsecuencia, a las constituciones napoleónicas, simple despotismo con apariencia constitucional”[13]. Y así, como observa Salvador, el ejercicio que se haga de dicho poder en los órganos estatales debe predicarse siempre del pueblo, “es decir, aunque haya una diferenciación entre titularidad y ejercicio del poder, el ejercicio no puede desvincularse de la titularidad”[14]. Aragón insiste así que “el principio democrático es el único capaz de cimentar la existencia de una teoría general de la Constitución en el sentido de general-particularizada (única teoría dotada de categorías jurídicamente 'válidas'), esto es, en el sentido de teoría de la Constitución democrática”[15].
Resulta así central la figura de la ley, y por ende, de su creador, el legislador. Y tal centralidad, debemos recordarlo, sitúa en planos diversos las tareas respectivas de crear Derecho («Rechtsschöpfung»), que corresponde a los órganos políticos, principalmente a los partidos políticos, y desarrollarlo («Rechtsfortbildung»), que corresponde a los jurídicos, y en concreto a la Administración y a los jueces. Es cierto que en la teoría del Estado que nace con la Revolución Francesa tal separación entre creación y aplicación de las normas se concibe de forma estricta. Y que esta concepción se ha visto sometida desde finales del siglo XIX a una fuerte crítica; la teoría jurídica moderna desveló la gran complejidad de la actividad de aplicación de las normas. Como observó Kelsen[16], cuando el derecho tiene que ser aplicado por un órgano jurídico, éste tiene que establecer el sentido de la norma y únicamente podrá llevar a cabo esta tarea mediante la interpretación de la misma. La actividad del Juez no es solamente cognoscitiva, también es volitiva. Pero, como ya nos expuso De Otto, ello no implica que la función del juez quede equiparada a la del legislador, no significa que el juez se vea dotado de un poder político”[17]. El juez siempre deberá encontrarse sometido a unos límites que le impidan dotarse de un poder político que hiciera quebrar su independencia. Éstos, tal y como señala el propio De Otto[18], son dos: la sumisión a la norma, y en el caso de que ésta no determine el contenido de su decisión, la aplicación de las reglas de interpretación que vienen ya establecidas en el ordenamiento jurídico - artículo 3.1 del Código Civil; “la existencia de estas reglas mantiene el carácter jurídico del acto de aplicación y por tanto la diferencia entre la jurisdicción y las restantes funciones del Estado”; los márgenes de la interpretación judicial no podrán ser nunca comparables con la discrecionalidad del legislador. Y el problema básico que de este modo se plantea radica en la determinación del límite en la expansión del derecho a la hora de la aplicación de la Ley.
Cabe así destacar, de un lado, estudios que alertando sobre los problemas a que puede conducir un exceso en la actividad judicial, proponen límites a tal actividad; en esta línea podríamos señalar al propio De Otto, o Zagrebelsky[19]. También existen trabajos que de una manera especialmente pormenorizada explican la necesidad de imponer límites del poder de los jueces en un orden democrático constitucional. Quizá pueda ser Vosskuhle, catedrático de Derecho Público de la Universidad de Friburgo, antiguo decano de esta Facultad, y actual Presidente en el Tribunal Constitucional Federal Alemán («Bundesverfassungsgericht»), quién de forma más clara ha alertado de este peligro. En su tesis, publicada en 1993 bajo el título: «La protección jurídica frente al juez» («Rechtsschutz gegen den Richter»)[20] plantea, a los efectos de evitar un Estado judicial, la necesidad de imponer límites al poder de los jueces[21].
Pero sobre todo caben destacar estudios que hacen ver la centralidad que corresponde en nuestro vigente constitucionalismo al legislador, único legitimado para crear Derecho; y por ende a los órganos políticos que monopolizan en la actualidad la aspiración de convertirse en legisladores, los partidos políticos. Ayala ya preconizó en la II República su importancia, pero es seguramente el magisterio de nuestro gran clásico, García Pelayo, quién destaca en toda su perfección su relevancia. Ayala, en efecto, en su tesis doctoral realizada durante la II República, designaba ya a los partidos políticos a modo de órganos de gobierno en el Estado moderno. Los concebía no sólo como asociaciones intermedias entre la sociedad y el Estado, sino incluso como órganos de Derecho Público; que venían a sumarse a los órganos materiales que, como Gobierno, Parlamento o jefe del Estado, establecían las Constituciones escritas[22]. García Pelayo en su magistral «Estado de Partidos» nos hace ver que siendo cierto que la formación de la voluntad unitaria del Estado no se lleva a cabo eliminando el conflicto de voluntades y de intereses, sino partiendo del mismo, la necesaria formación de la unidad estatal ha de tener como supuesto el reconocimiento de las fuerzas sociales y políticas que han tomado posesión del Parlamento en forma de partidos. “El Estado de Partidos es necesariamente la forma de Estado democrático de nuestro tiempo: sin la mediación organizativa de los partidos entre los individuos y la totalidad sería imposible la formación de una opinión y una voluntad colectivas”[23]. A partir de la toma de conciencia de tal centralidad, puede ser conveniente en primer lugar, como venimos señalando, no sólo explicar el lugar privilegiado que ocupan, sino la correspondiente tarea del Derecho constitucional de regular tal posición (2); y la necesidad de extender tal posición y su racionalización a la Unión Europea como única forma de hacer extensible la democracia a ese nivel supranacional (3)
El concepto de poder, como observa Weber, está relacionado con el de dominación, es decir, con la posibilidad de ejercer una autoridad sobre un grupo social determinado y encontrar un grado de obediencia[24]. Si la lucha por el poder ha sido una constante en la especie humana, el constitucionalismo democrático pretende encauzar jurídicamente tal pugna, ofreciendo elementos racionales. El Derecho que emana del mismo, concebido pues como instrumento de racionalización, pretende encauzar la competición. Y lo hace, como veremos, otorgando a los partidos políticos, no sólo centralidad en el orden democrático, sino precisamente por ello, una serie de funciones y cargas que aseguren que cumplan sus muy relevantes funciones. De la mejor o peor manera de realizarlo depende en definitiva la propia democracia.
El estatus constitucional de los partidos políticos es condición, no consecuencia, de su apropiada participación en la formación de la voluntad política; tal estatus bien puede venir mediado por cuatro principios, teorizados tempranamente por la dogmática alemana: libertad («Freiheit»), igualdad («Gleichheit»), publicidad («Öffentlichkeit») y democracia interna («Interne Demokratie»). Tales principios han de asegurar que al protagonismo y centralidad que confiere el orden constitucional a los partidos, esto es, al poder que les otorga, le corresponde a su vez el necesario control y así racionalización. Rodríguez nos ha hecho ver cómo de tal equilibrio entre poder y control depende que la trascendental función de los partidos sea realizada de forma constitucionalmente adecuada[25].
La libertad se orienta a asegurar un ámbito de autonomía de los partidos como asociaciones privadas frente a cualquier tipo de coacción proveniente de poderes públicos o privados. La igualdad se proyecta en la relación entre partidos debiendo garantizar una igualdad de oportunidades en la competición electoral. La publicidad es esencial para permitir a la ciudadanía conocer los partidos políticos como agentes mediadores entre ellos y el Estado. Y la democracia interna, por último, no es sino una proyección de la libertad de los partidos, contemplada en el funcionamiento interno de los mismos.
El principio de libertad se proyecta principalmente en el ámbito de la Sociedad y debe garantizar, al menos, dos cuestiones: en primer lugar, la libre formación de los partidos y así que su surgimiento esté exento de cualquier influencia estatal, en segundo término, que su función se proyecte en la mayor y mayor participación de aquéllos. Por lo que se refiere al primer aspecto, los partidos políticos, no lo olvidemos, deben ser el instrumento básico que convierta la diversidad de intereses y valores existentes en la Sociedad en expresión más o menos ordenada de reivindicaciones; que permita, en definitiva, determinar objetivos políticos, adoptando una ideología y programa político concreto, ofreciendo así a la ciudadanía proyectos políticos diferenciados entre los que elegir. Su nacimiento debe ser libre y no responder a coacción alguna. La entrada y la salida de un partido político debe ser libre; la prohibición de partidos debe ser una medida excepcional, debiendo ser decretada en su caso por un Tribunal superior.
El principio de libertad, en segundo término, debe asegurar que siendo éstos elementos centrales del principio democrático, desarrollen su actividad asegurando la mayor y mejor participación de los ciudadanos. Los partidos políticos, en efecto, son instrumento esencial de movilización de los ciudadanos, al menos en dos aspectos: en el momento de las elecciones, pugnando por la adhesión de los ciudadanos a su correspondiente oferta electoral, pero también luchando por seducir a aquéllos para participar en las más diversas movilizaciones sociales previamente elegidas por ellos; y que entiendan pues inspiradas por sus intereses o reivindicaciones.
El principio de igualdad se proyecta en la igualdad de oportunidades entre los partidos; significa que todos los partidos políticos tienen que ser tratados por igual, sin excepción, sólo cabe admitir diferencias de trato siempre que exista una razón evidente y justificada. El primero de los ámbitos de manifestación de la igualdad de oportunidades fue el derecho electoral; y así, en Alemania, como nos cuenta Fernández Vivas[26], su Tribunal Constitucional reconoció la igualdad de oportunidades de los partidos políticos -la «politische Chancengleichheit»- por primera vez ya en 1954, con ocasión de un recurso sobre derecho electoral. En su sentencia, el Tribunal afirmó que la «Chancengleichheit», entendida como igualdad electoral, obliga a los poderes públicos, especialmente al legislador, a establecer y desarrollar un determinado derecho electoral que garantice la igualdad de oportunidades de todos los partidos políticos, y, puesto que esta igualdad la entiende el Tribunal Constitucional como igualdad «esencial y estrictamente formal”, el legislador, a su juicio, dispone de un margen muy reducido en el desarrollo del derecho electoral, debe dar a todos los partidos políticos el mismo trato y sólo cuando exista un motivo suficiente que lo justifique podrá introducir una diferencia, ya sea entre los electores, los candidatos electorales o los partidos políticos.
La igualdad de oportunidades se ha desplegado también en el ámbito de la financiación de los partidos; debe tenerse en cuenta para evitar desigualdades económicas que de hecho pudieran influir en las oportunidades de los partidos políticos. Por último, también se ha desarrollado en el ámbito de la comunicación, que es el que quizá plantea hoy en día mayores retos desde la perspectiva de la función que deben desempeñar los partidos y desde la igualdad de oportunidades necesaria para ello. La igualdad de oportunidades, en definitiva, exige una garantía de las mismas oportunidades de los sujetos que participan en la lucha política, asegurando así que el proceso político funciona correctamente. Permite concebir, en definitiva, la democracia de partidos como una democracia de la libre competencia entre los partidos. Precisamente porque la institucionalización de la democracia se ha transformado en concurrencia directa entre los diferentes intereses sociales que representan los partidos; Morlok, en la doctrina alemana, ha teorizado sobre el asunto con particular fortuna[27].
El principio de publicidad, como observa Salvador, “exige que el proceso de formación de la voluntad política sea un proceso público y abierto, de modo que los ciudadanos tengan la posibilidad de conocer las diferentes opciones políticas y elegir entre ellas”[28]. Este principio, lógicamente, exige que la actividad de los partidos sea pública; su constitución interna y su financiación, pero también su programa político y su actuación en órganos públicos, parlamentarios y de gobierno (en el caso de España, tanto del Estado central como de las Comunidades Autónomas); así, el desarrollo de los partidos políticos está en íntima conexión con el progreso de la democracia parlamentaria.
Por último, como venimos repitiendo, la democracia debe permanecer abierta a nuevas corrientes sociales, que han de poder hallar su propio cauce, sea dentro de los partidos existentes, sea mediante la creación de otros nuevos. Pero los partidos tienen una tendencia natural a la oligarquía: para alcanzar el poder político, y además aglutinar un número elevado de militantes o simpatizantes, hace falta una fuerte estructura organizativa y disciplina interna. Desde el punto de vista del sistema de partidos, es también natural que los instalados en el mismo utilicen su poder para estabilizar la situación presente, en la que han alcanzado una determinada posición, dificultando la implantación de nuevos partidos. Por eso se impone el último de los principios que debe moldear el Derecho de los partidos, el de la democracia interna («Interne Domokratie»).
En el plano interno, para evitar que las estructuras de poder del partido bloqueen el ascenso de las corrientes sociales que están en su base hacia la altura de las capas dirigentes; nuestro constituyente configuró como carga específica sobre los partidos que su organización y funcionamiento fueran democráticos (art. 6 CE). El mandato es tan impreciso que requiere de desarrollo legal, pero hemos de tener en cuenta que dicho desarrollo ha de ser aprobado por unas Cortes Generales que, a su vez, están compuestas por diputados y senadores elegidos en las listas electorales de los partidos instalados en el sistema. Las muy serias limitaciones de tal democracia hacen que quede al menos el recurso de crear nuevos partidos, algo que en principio formalmente no ofrece mayores dificultades; sí existen más obstáculos en nuestro ordenamiento a la hora de configurar regulaciones que faciliten o al menos permitan que tales nuevos partidos gocen de oportunidades reales de competir en igualdad de condiciones con el resto[29].
En cualquier caso, no se oculta cómo la lucha por el poder hace en gran medida que los partidos políticos hagan uso de medios legítimos e ilegítimos; que por lo tanto existan dificultades no menores para incardinar en la teoría y sobre todo en la realidad del orden constitucional de los partidos los principios mencionados; y que incluso, como nos hizo notar Michels, los procedimientos democráticos no sean a veces suficientes para asegurar tal racionalización del poder. En la actualidad, decía el politólogo y sociólogo alemán, corremos el peligro de que las élites del poder, nacidas en la sociedad a través de procedimientos legítimos, entren en un proceso mediante el cual su poder aumente y se perpetúe a sí mismo retroalimentándose y produciendo, por tanto, más poder[30]. No obstante, y al margen de que ello pueda ser cierto, nos parece que de lo dicho hasta el momento se desprenden dos ideas claras.
En primer lugar, que si bien existen tendencias naturales a la lucha desaforada y sin reglas por el poder, el Derecho puede desplegar elementos que aporten racionalidad a la contienda. La réplica que ofrecen Alexander Schifrin u Otto Stammner a las tesis de Robert Michels sobre la natural tendencia de los partidos a la oligarquía, pueden extrapolarse a otros ámbitos[31].
Pero en segundo término, que a pesar de todas sus imperfecciones, los partidos políticos son elementos estructurales y centrales del orden democrático y que en consecuencia el Derecho de partidos es medular en el Ordenamiento constitucional. Por eso parece especialmente pertinente lograr un ordenamiento de partidos, en palabras de Hesse, constitucionalmente adecuado; y en consecuencia, son sumamente ilustrativos los análisis críticos de tal ordenamiento y las propuestas de mejora[32]. Ahora bien, si es cierto que sin partidos políticos no hay democracia y que son éstos elementos centrales de aquél, cualquier pretensión de proyectar principios democráticos más allá del Estado debe pasar necesariamente por potenciarlos.
Los partidos políticos han sido en la historia constitucional, primero una realidad sociopolítica, posteriormente, una existencia reconocida por el Derecho. Los partidos políticos no nacen de una previsión constitucional, sino de la práctica política. En la Unión Europea, sin embargo, parece estar produciéndose la situación inversa: el Derecho acoge una realidad que, o no existe, o lo hace de forma muy precaria, precisamente en el ánimo de, bien fomentar su existencia, bien robustecerla. Ello se explica por la singularidad del Derecho de la Unión Europea: como observa Rodríguez, “la inexistencia de un pueblo o «demos» europeo que dote de legitimidad democrática al ordenamiento jurídico de la UE de manera directa, sin intermediación de los Estados miembros”[33]. Y es tal inexistencia de pueblo europeo lo que les dota de una función singular, la de adoptar funciones directamente relacionadas con la creación o fortalecimiento de tal «demos».
Es cierto que la centralidad de los partidos políticos en el Derecho de la Unión se manifiesta de forma clara tanto en el Derecho originario como en el Derivado. Pero en la práctica tal centralidad se puede ver desplazada precisamente por mor sobre todo de uno de los aspectos que habíamos tratado en la introducción que la amenaza en el ámbito constitucional, el excesivo poder que puede llegar a asumir el elemento jurídico frente al político y así los jueces en detrimento del legislador. Ya se alertó en su momento de la excesiva preponderancia que asumía el propio Derecho en la creación del orden europeo, la integración a través del Derecho («Integration durch Recht») cobraba un específico relieve en el ámbito europeo que fue en su momento objeto de denuncia. Se evidenció como el principal camino a seguir para formar Europa, aun cuando la legitimidad de esta forma de construcción pudiera cuestionarse desde parámetros clásicos[34]. El problema es que tal actuación podría no sólo no haberse contenido, sino haber crecido. Los sucesivos fracasos de dotar al proyecto europeo de impulsos políticos podrían haber movido a ello. El definitivo fracaso del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, la reciente decisión refrendada por el pueblo inglés de salir del proyecto europeo, el repliegue nacional que ha supuesto en gran medida la actual crisis económica, podría evidenciar un fracaso en la construcción política de Europa, que moviera a volver la vista a la construcción jurídica, incluso concebida a modo de impulso de la necesaria edificación política.
Ya nos pronunciamos sobre los riesgos de tal opción; y sobre cómo a pesar de que puede ser tentador depositar las esperanzas de construcción europea en el Tribunal de Justicia y su vínculo con la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, tal vía encierra graves peligros. Al problema ya existente en la Unión Europea por el que el poder ejecutivo, sólo legitimado de forma parcial, adopte decisiones políticas de la mayor importancia, no parece que deba seguirle otro por el que ahora sean los jueces los que asuman más poder; las decisiones se seguirían adoptando así de forma no democrática. Las soluciones al tan traído déficit democrático parece que no deben buscarse en un robustecimiento del papel del Tribunal de Justicia, sino en un fortalecimiento de los órganos políticos[35].
Por otra parte, es cierto también que se han realizado desarrollos en el ámbito europeo en orden a implantar mecanismos de democracia directa. El Reglamento (UE) nº 211/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de febrero de 2011 sobre la iniciativa ciudadana creó la denominada Iniciativa Ciudadana Europea, que permite que un millón de ciudadanos de la Unión participen directamente en el desarrollo de las políticas de la UE, pidiendo a la Comisión Europea que presente una propuesta de legislación. Y en efecto, al día de hoy existen diferentes iniciativas que han prosperado («Stop Vivisection», «Uno de nosotros», «El derecho al agua»)[36]. Pero al margen de que la cantidad sea discreta, la Comisión no ha adoptado a partir de las mismas proceso legislativo alguno[37]. Ciertamente, el 13 de septiembre de 2017 la Comisión adoptó una “Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la ciudadanía europea” que pretende reformar el procedimiento a fin de aligerarlo de las muy serias cargas que ahora impone[38]. En cualquier caso, y al margen de que los requisitos podrían seguir siendo muy gravosos, parece necesario recordar que esta propuesta de democracia directa, como habíamos visto, no puede sustituir, sino complementar al necesario robustecimiento de la democracia representativa en Europa. No se trata de criticar la iniciativa, y menos su actual reforma, sino de situarla en su justo lugar; como un progreso muy importante, una vía muy saludable, a los efectos de robustecer el incipiente foro público europeo, que precisa previamente de partidos políticos europeos que canalicen de forma ordenada la pluralidad de intereses de la sociedad europea. Parece necesario volver la vista así sobre la regulación de los partidos políticos en la Unión Europea, como paso previo para plantearse las posibilidades de existencia de un foro público europeo.
El artículo 10 del Tratado de la Unión Europea dispone, en primer lugar, que “el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa” para, a continuación, señalar, en consecuencia, que “los partidos políticos a escala europea contribuirán a formar la conciencia europea y a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión”. El artículo 224 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece el título competencial en función del cual el legislador de la Unión puede aprobar la correspondiente norma de desarrollo, habilitando al Parlamento Europeo y al Consejo para aprobar, mediante el procedimiento legislativo ordinario, el estatuto de los partidos políticos a escala europea. Y en su virtud, en efecto, se aprobó el Reglamento (UE, Euratom) nº 1141/2014 del Parlamento europeo y del Consejo de 22 de octubre de 2014 sobre el estatuto y financiación de los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas.
Por su parte, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconoce el derecho de asociación y el de participación política mediante el sufragio, el primero, en el Capítulo II, Libertades, y el segundo, en el capítulo V Ciudadanía. El primer apartado del artículo 12 de la Carta dispone: “Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico, lo que implica el derecho de toda persona a fundar con otras sindicatos y a afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses”; y el segundo establece: “Los partidos políticos a escala de la Unión contribuyen a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión”. El artículo 39 de la Carta reconoce el derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo. Dispone su primer apartado: “Todo ciudadano de la Unión tiene derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado”. Merced a su segundo apartado, “los diputados del Parlamento Europeo serán elegidos por sufragio universal libre, directo y secreto”.
En cualquier caso, como decíamos anteriormente, parece necesario plantearse, en primer lugar, si cabe siquiera proponer la conveniencia o incluso posibilidad de existencia de un «demos» en Europa, capaz de aportar la sustancia que requiere toda democracia constitucional (3.1). Para analizar posteriormente si la teoría constitucional – descrita en la regulación de los mismos- incide en la realidad constitucional europea (3.2)
3.1. Sobre la conveniencia de la democracia en el ámbito supranacional.
Es cierto que han sido hegemónicas y en cierta medida lo siguen siendo posturas que defienden la exclusiva posibilidad de realización de los postulados constitucionales en el Estado. Frente a la tendencia extendida en los últimos tiempos de hacer “Ciencia del Derecho Constitucional” sin “Estado”, autores como J. Isensee y P. Kirchhof, editores del «Handbuch des Staatsrechts», entienden que es preciso recuperar la idea de Estado[39]. Se defiende así una cierta “vuelta al Estado”, que precisamente podría haber venido motivada en Alemania por dos problemas muy concretos: la reunificación y el proceso de integración europea. El Estado, se dice, sólo puede vivir y mantenerse, a través de un proceso, citando a Hesse, “constitucionalmente ordenado”[40]. El Estado, como “unidad organizada de decisión y acción”, en la definición de Heller[41], cobra vida, precisamente, a través de la aplicación y desarrollo de su Constitución. La Constitución es, pues, Constitución del Estado y el Derecho Constitucional es, por consiguiente, Derecho del Estado.
Ahora bien, esta concepción del Derecho constitucional no puede ocultar la mitificadora apelación directa al pueblo que realiza y no puede desconocer el carácter eminentemente representativo, sea de los procesos constituyentes, sea del proceso democrático ordinario de formación de la voluntad[42]. Las Constituciones las hacen, mejor o peor, los representantes elegidos al efecto en unos comicios democráticos. El poder constituyente no descansa necesariamente en una identidad nacional, sino más bien en la voluntad expresada por los ciudadanos en el marco de procesos democráticos institucionalizados. El proceso democrático de formación de la voluntad no necesita realizarse exclusivamente a través de grupos sociales homogéneos, sino por medios de estructuras políticas organizadas por medios de cauces participativos. Esta dimensión representativa y participativa es la que pueden aportar precisamente los partidos, ya no a escala nacional, sino europea.
Porque lo cierto es que mucho se ha teorizado sobre el «Estado constitucional impotente» y sobre cómo el proceso de expansión mundial de los espacios económicos lo ha hecho en detrimento de la política, y tal dinámica, como ha observado entre nosotros por ejemplo De Vega[43], afecta directamente al vigente constitucionalismo[44]. Los Estados constitucionales del viejo continente no parecen disponer de la capacidad y aptitud suficiente para regular y someter a orden los actuales procesos económicos. Y así, aun cuando existiera, en palabras de Hesse, una voluntad real de Constitución («Wille zur Verfassung») en los Estados nacionales y, en consecuencia, se dispusiera de la intención de someter la dinámica económica a los propios procesos constitucionales internos, difícilmente cabría realizar tal tarea en las actuales circunstancias.
Ciertamente, el Derecho de la Unión Europea incide directamente en el dogma de la supremacía constitucional[45]. La nueva ordenación territorial de las relaciones políticas y económicas que impone el proceso de integración europeo, incide en el fortalecimiento del poder de los Estados y en concreto de los Gobiernos y sus funciones. Pero además, lo hace en la propia dirección política del Estado, en concreto, constriñendo la potestad presupuestaria del Gobierno, y especialmente el control que el Parlamento realiza de la misma, que simbolizan la máxima expresión de la soberanía del Estado constitucional[46]. Bien pueden disponer los Estados constitucionales de demos, su «krátos»[47] está seriamente reducido.
3.2. La democracia de partidos en la Unión Europea.
La razón de crear un estatuto de los partidos políticos europeos, como observa Constantinesco, es doble: “otorgar un marco jurídico europeo a estos partidos sometiéndoles a reglas comunes y permitiendo entonces una financiación europea- y, al mismo tiempo, dar luz a verdaderos entes políticos europeos que recibirán la doble y difícil misión de contribuir a formar las conciencia europea y expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión”[48].
El carácter voluntarista del Reglamento puede verse con claridad ya en su exposición de motivos. Allí se afirma el carácter de los partidos políticos como verdaderos motores de la integración; y así, a modo de elementos centrales del orden europeo. En el apartado cuarto:
“Unos partidos políticos europeos verdaderamente transnacionales y sus fundaciones políticas europeas afiliadas tienen un papel clave que desempeñar en la articulación de la voz de los ciudadanos a escala europea colmando el vacío entre la política en el plano nacional y en el plano de la Unión”.
Y en el apartado quinto:
“Los partidos políticos europeos y sus fundaciones políticas europeas afiliadas deben ser alentados y asistidos en sus esfuerzos por establecer un fuerte vínculo entre la sociedad civil europea y las instituciones de la Unión, especialmente el Parlamento Europeo”.
Consecuencia de tal centralidad, dispone el apartado séptimo, es que:
“debe establecerse un estatuto jurídico europeo específico para los partidos políticos europeos y sus fundaciones políticas europeas afiliadas”
Y ha de crearse una Autoridad encargada de su registro y control. Conforme al apartado octavo:
“Se ha de crear una Autoridad para los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas (en lo sucesivo, «Autoridad») encargada de su registro y control, así como de la imposición de sanciones a los mismos. El registro debe ser necesario para la obtención del estatuto jurídico europeo, que implica una serie de derechos y obligaciones. Para evitar posibles conflictos de intereses, la Autoridad debe ser independiente”.
Pero sobre todo, se prevé que puedan recibir financiación pública. Como oportunamente observa Constantinesco, “ganar sufragios y promover la conciencia europea necesita fondos, especialmente en procesos electorales”[49]. Así lo hace su apartado 12:
“Los partidos políticos europeos y sus fundaciones políticas europeas afiliadas que deseen obtener el reconocimiento como tales a escala de la Unión en virtud de un estatuto jurídico europeo y recibir financiación pública con cargo al presupuesto general de la Unión Europea deben respetar determinados principios y cumplir determinados requisitos. En particular, es preciso que respeten los valores en los que se basa la Unión, enunciados en el artículo 2 del TUE”.
La financiación pública, en fin, bien puede entenderse como una realización concreta de esas solidaridades de hecho de las que hablaba Robert Schumann en su famosa declaración del 9 de mayo de 1950; así lo hace el propio Constantinesco[50]. Cabe censurar que el control sobre tal financiación ya no es a priori como establecía el anterior Reglamento, sino a posteriori (así lo establece el artículo 23 del Reglamento); pero sobre todo cabe observar cómo las buenas intenciones del Reglamento necesitan ser complementadas por una apuesta política por la formación de un espacio público europeo. Que seguramente no puede ser creado por el Derecho. Podría hacernos caer en lo que De Otto denominó “la ilusión de los juristas”[51].
Es cierto, como por ejemplo ha denunciado Chofre en un contexto de acusación general de déficit democrático de la Unión Europea, cómo los grupos políticos en el Parlamento Europeo se significan más bien como una unidad, los eurodiputados se comportan más bien “como una especial minoría frente a los poderes mayoritarios de los órganos ejecutivos comunitarios”[52]. Este Parlamento, así concebido, se asemeja a las cámaras del primer liberalismo, y el incipiente espacio público en la Unión Europea, a un espacio propio del constitucionalismo del primer Estado liberal. Los grupos políticos del Parlamento Europeo adquieren mayor relevancia, y en ellos los parlamentarios gozan de mayor libertad de actuación, como ocurría en tal momento histórico con los grupos de notables. Tal carácter más libre y menos jerárquico del grupo se explica porque sólo con dificultades puede ser concebido como trasunto de partidos políticos que impongan por su naturaleza tal unidad y jerarquía. La fortaleza de los grupos políticos en la Unión Europea hace que éstos den origen a las federaciones de los partidos y no viceversa; la democratización del poder impone la centralidad del partido, su necesaria proyección en el Parlamento se realiza mediante el grupo político.
Ahora bien, si el único cometido del Parlamento Europeo y consiguientemente de las incipientes federaciones de partidos trasnacionales es el control o contrapeso del poder de la Unión, quedan al margen tareas propias de la democratización de aquél; si, en definitiva, “la movilización y expresión de la voluntad popular son canalizadas a través de los partidos nacionales”[53], el espacio político sigue residiendo en el Estado. Y esto impondría una nueva comprensión de las relaciones entre la Unión Europea y los Estados miembros. Brillantemente expuestas por Azpitarte: a éste le atañería el ámbito de la política, que abarca la generación e integración del pluralismo social, a la Unión le tocaría integrar los mercados nacionales y a la par racionalizar el mercado interior resultante[54]. Pero este planteamiento, nos parece insuficiente[55]; y ello por una sencilla razón, que hemos expuesto anteriormente: el Estado constitucional no puede garantizar en las actuales condiciones el pluralismo social y político; no es ya que el «kratos» sea compartido entre el Estado y la Unión Europea, es que éste se orienta y define básicamente no en ámbitos estatales sino supranacionales como la Unión. La tarea de determinar democráticamente la Unión Europea parece de la mayor importancia.
En cualquier caso, es cierto, como reconoce el propio Chofre, que puede describirse la nueva realidad por estar compuesta por tres elementos: los grupos parlamentarios del Parlamento Europeo, las federaciones transnacionales europeas de partidos y los sistemas nacionales de partidos[56]. Y que tal forma de entenderla podría encontrar cabida en la doctrina del constitucionalismo multinivel, que permitió a Pernice tempranamente definir a la Unión Europea como Liga constitucional europea («Verfassungsverbund»)[57]; para lo que, como bien se sabe, sitúa como elemento central del proceso europeo no el Estado, sino la Constitución. Tal forma de concebir el espacio público europeo, y sobre todo el vigente constitucionalismo, se opone a la que habíamos visto configurada por visiones exclusivamente estatalistas de Kirchhof o Isensee. Pero el problema es el carácter taumatúrgico que el propio Pernice parece conferirle; y que las propuestas de mejora que él mismo plantea en tal Liga constitucional lo sean a los efectos de progresar en un orden constitucional ya existente. Tal concepción podría explicarse sólo a partir de una noción de Constitución exclusivamente material, a modo de fuente de las fuentes, reduccionista pues del sentido y valor de la Constitución y de los valores y principios que encarna.
La «liga constitucional europea» debe ser determinada partir de los principios clásicos del constitucionalismo[58]. Impulsar desde los más diversos foros la creación de un régimen electoral unificado, circunscripciones plurinacionales, listas electorales únicas, o programas políticos transversales deviene pues de la mayor importancia. Proveer por ejemplo parte de escaños a través de una circunscripción europea parece ser el requisito para lograr una conciencia política europea y partidos políticos europeos[59].
Es cierto que las dificultades de decisión política del propio Consejo, y del aparato administrativo que se articula en torno a él, dejaron ya abiertos márgenes durante las últimas décadas para la acción del Tribunal de Justicia como motor de la integración europea. Estas incapacidades se han acentuado con motivo de la crisis. Si, a su vez, el tribunal mantiene una íntima conexión con los órganos judiciales internos a través de la cuestión prejudicial, y la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea ha adquirido valor de Derecho originario, las facilidades e incluso oportunidades de sustituir el elemento político europeo por el jurídico y así por el decisionismo judicial son muy claras[60].
Ciertamente, es innegable que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha permitido desarrollar principios de la mayor importancia en el seno de la Unión, y en tal sentido, ha sido y es factor integrador de la mayor importancia. Pero el desarrollo jurídico de la Unión no puede sustituir al político; la democratización del poder en la Unión Europea no pasa pues ni exclusiva ni principalmente por el Tribunal de Justicia, sino por la necesidad de robustecer el foro público europeo comenzando especialmente por los partidos políticos europeos.
Resumen: La centralidad de los partidos políticos en el orden constitucional es evidente. La inserción del pluralismo merced a la democratización del poder parece que debe ser articulada principalmente por ellos. Por eso resulta decisivo conocer su realidad y saberlos colocar en el lugar que les corresponde; que bien puede venir definido por cuatro principios, libertad, igualdad, publicidad y democracia interna. Si tal tarea deviene esencial en todo momento, con mayor razón en los actuales en los que la desafección de la ciudadanía respecto de los partidos y por ende de la vigente democracia es más clara. Ahora bien, si ésta parece llamada a desplegarse en ámbitos que trascienden el Estado, el papel de los partidos políticos, de nuevo, en tales entornos, es esencial. Llamamos así la atención sobre la necesidad y las posibilidades de robustecer el papel de los partidos políticos en el ámbito de la Unión Europea como paso primero y absolutamente necesario para fomentar la creación de ese foro público europeo sobre el que asentar la necesaria democracia en la Unión Europea. En este sentido, es innegable que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha permitido desarrollar principios de la mayor importancia en el seno de la Unión, y que ha sido y es factor integrador de la mayor importancia. Pero el desarrollo jurídico de la Unión no puede sustituir al político; la democratización del poder en la Unión Europea no pasa pues ni exclusiva ni principalmente por el Tribunal de Justicia, sino por la necesidad de robustecer el foro público europeo y los partidos políticos europeos.
Palabras claves: Partidos políticos, democracia, Unión Europea, foro público europeo.
Abstract: The centrality of political parties in the constitutional order is evident. The insertion of pluralism thanks to the democratization of power seems to be articulated mainly by them. That is the reason why it is decisive to know their reality and to define their constitutional role; a role that may well be defined by four principles: freedom, equality, publicity and internal democracy. Such task is more essential now than at any other moment, because of the disaffection of the citizenship with respect to the parties and therefore of the current democracy. Nowadays, when the democratic principle goes beyond the state boundaries, the role of political parties is essential also in the supranational level. This paper try to highlight the need and possibilities to strengthen the role of political parties within the European Union as a first and necessary step to promote the creation of a European public forum as a basis of the necessary democracy in the Union European In this sense, it is undeniable that the Court of Justice of the European Union has developed fundamental principles and has become an integrating factor of the greatest importance. But the legal development of the Union cannot replace the political one. The democratization of the European Union does not pass either exclusively or mainly through the Court of Justice, but through the strengthening the European public forum and the European political parties.
Key words: Political parties, democracy, European Union, European public forum.
Recibido: 6 de diciembre de 2017
Aceptado: 15 de diciembre de 2017
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[1] Así lo definía este eminente Profesor de Derecho Público alemán que accede a la cátedra en la época del Imperio (II Reich) y desarrolla su magisterio en la de Weimar. Crítico con el neopositivismo neokantiano y defensor del Derecho natural, se alinea en posiciones muy nacionalistas y conservadoras. Perseguido en la época nazi como judío, regresa del exilio para ocupar la cátedra de Derecho Público de la Universidad de Múnich y ser asesor del Gobierno de Konrad Adenauer. Sólo así puede definirse, en su opinión, aquel poder que goza de la potestad de darse las normas que regulan su propio comportamiento, que impone la vida constitucional y cuya fuerza irracional no puede ser regulada mediante normas generales estatales, cit. por K. HESSE, Die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien in modernen Staat”, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtsleher , Heft 17, 1958, p. 4.
[2] La teorización más clásica y certera sigue correspondiendo, nos parece, al gran maestro de Derecho Público alemán de la segunda mitad del pasado siglo, coincidente pues con el nacimiento y sobre todo desarrollo de la Ley Fundamental de Bonn, K. HESSE, “Die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien in modernen Staat”, cit . Caracteriza tres principios básicos que deben moldear el Derecho de partidos, la Libertad (Freiheit), la Igualdad (Gleichheit) y la Publicidad (Öffentlichkeit). A estos tres principios, como es conocido, es el propio P. HÄBERLE, discípulo de K. HESSE, el que en el marco del análisis de la financiación de los partidos, añade el de la Democracia Interna ( Interne Demokratie ), “Unmittelbare staatliche Parteiefinanzierung unter dem Grundgesetz”, JuS, 1967, pp. 71 y ss. M. MORLOK, colaborador a su vez de HÄBERLE, discípulo del gran teórico del Derecho de partidos, D. TSATSOS, conceptualiza los cuatro principios perfectamente en, “Artikel 21 Parteien”, H. DREIER (Hrsg), Grundgesetz Kommentar 3 Auflage. Band II, Mohr Siebek, 2015, pp. 349 – 419.
[3] “Frente a la mitología del Franquismo, implacable perseguidor de todos los partidos, salvo el propio, en los comienzos de la transición se produjo la reacción de sentido contrario: la mitificación de los partidos, y la urgencia de la transición no se preguntó para qué servían, cuál era su naturaleza, su función constitucional…la legitimación de los partidos políticos quedó en manos de la práctica política cotidiana, es decir, de los propios partidos políticos”, J.J, GONZÁLEZ-ENCINAR, “Democracia de partidos vs Estado de partidos, Derecho de partidos , Espasa Calpe, Madrid, 1992, pp. 12-13.
[4] Cfr. las respuestas a la encuesta sobre corrupción y Derecho Público en Teoría y Realidad Constitucional, núm. 25, 2010, pp. 15 – 55.
[5] M. SALVADOR MARTÍNEZ, “Los partidos políticos como instrumento de participación y su estatuto constitucional”, en R. MORÁN MARTÍN (dir.), Participación y exclusión política. Causas, mecanismos y consecuencias , Valencia, Tirant lo Blanch, 2018, pp. 330, 331.
[6] J.E. ILLUECA BALLESTER, “El derecho a la participación política directa. La iniciativa popular, realidades y perspectivas”, Revista de la Facultad de Derecho UNED, núm. 16, 2015, pp. 1101, 1102.
[7] J.M. CASTELLÁ ANDREU, “ Las enseñanzas del tiempo transcurrido, o de cómo la democracia representativa sigue siendo imprescindible”, en I. GUTIÉRREZ GUTIÉRREZ (coord.), La democracia indignada. Tensiones entre voluntad popular y representación política , Comares, Granada, pp. 152, 153.
[8] E. DÍAZ, “La justificación ética de la democracia”, J. ALGUACIL GONZÁLEZ-AURIOLES, y I. GUTIÉRREZ GUTIÉRREZ (eds.), Constitución: norma y realidad. Teoría constitucional para Antonio López Pina , Marcial Pons, Madrid. Barcelona. Buenos Aires. Sao Paulo, 2014, p. 73.
[9] Constitucionalismo equivale históricamente para el mencionado autor a lucha por la legalidad. I DE OTTO, Constitución y Derecho Constitucional. Sistema de fuentes , Ariel, Barcelona, 1987, pp. 129, 130.
[10] J. ALGUACIL GONZÁLEZ-AURIOLES, “El legislador”, en J. ALGUACIL GONZÁLEZ-AURIOLES, y I. GUTIÉRREZ GUTIÉRREZ (eds.), Constitución: norma y realidad. Teoría constitucional para Antonio López Pina , cit , 2014, pp. 286 – 291.
[11] M. GARCÍA-PELAYO, “Las transformaciones del Estado contemporáneo”, Obras completas , Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2009, Tomo II, pp. 1664.
[12] H. HELLER, Escritos políticos , Alianza Editorial, Madrid, 1985, pp. 283 – 301.
[13] F. RUBIO LLORENTE, “La Constitución como fuente del Derecho”, La forma del poder. Estudios sobre la Constitución , vol. 1, CEC, Madrid, 1993, p. 87.
[14] M. SALVADOR MARTÍNEZ, ““Los partidos políticos como instrumento de participación y su estatuto constitucional”, op. cit , pág. 333.
[15] M. ARAGÓN REYES, “La eficacia jurídica del principio democrático”, Revista Española de Derecho Constitucional , nº 24, sept-dic. 1988, pág. 37.
[16] H. KELSEN. Teoría pura del derecho , Porrúa, México, 1995, p. 354.
[17] I DE OTTO, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes , Ariel, Madrid. Barcelona, 1997, p. 288.
[18] I. OTTO , Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, cit, pp. 288, 289.
[19] I DE OTTO, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes , cit , p. 290. PÉREZ LUÑO, de igual modo, observa cómo "el reforzamiento del arbitrio judicial ( Richtermacht ) entraña un ataque frontal a la seguridad jurídica" en La seguridad jurídica , op. cit. pág. Para ZAGREBELSKY "si el derecho de las leyes no se respetase, tal vez tendríamos un Estado más constitucional, pero desde luego ya no un Estado constitucional democrático", El Derecho Dúctil. Ley, derechos y justicia , Madrid, Trotta, Madrid, 1997.
[20] A. VOSSKUHLE, Rechtsschutz gegen den Richter: zur Integration der Dritten Gewalt in das verfassungsrechtliche Kontrollsystem vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 GG , CH Beck, pp. 269-271. Vid también en el contexto del debate relativo a la conveniencia o no de entregar a tribunales constitucionales especiales el control de la constitucionalidad de las leyes elaboradas por los parlamentos democráticos, en concreto sobre las posibilidades de introducir en el entramado institucional de la III República Francesa un órgano que ejerciera la jurisdicción constitucional, la obra clásica publicada por primera vez en 1921 de E. Lambert, El gobierno de los jueces y la lucha contra la legislación social en los Estados Unidos: la experiencia americana del control judicial de la constitucionalidad de las leyes , Madrid, Tecnos, 2010. Vid también el comentario que de la obra realiza I. TORRES MURO, “Uno y abuso de la justicia constitucional”, Revista Española de Derecho Constitucional nº 90, sept-dic. 2010.
[21] A. Vosskuhle , op. cit , pp. 269-271. Si la lucha por la independencia del juez es reflejo histórico de la pugna contra el poder absoluto del Estado, la limitación que requiere ahora el poder del juez exige una liberación de los riesgos a que puede conducir el Estado judicial , pág. 271, entre ellos, la falta de seguridad jurídica y la racionalidad en las decisiones judiciales, pp. 274-276. Plantea una serie de controles frente al juez; no son otra cosa que derechos del ciudadano frente a su poder, y están orientados a asegurar la racionalidad de sus decisiones y así la asunción de las mismas: la sumisión del juez al legislador, la posibilidad del indulto frente a decisiones del juez, el principio jurídico-público de la publicidad del procedimiento judicial, la posibilidad de la abstención y la recusación de jueces y el control de las decisiones a través de la necesidad de adoptarlas de forma colegiada, pp. 280 – 292.
[22] La tesis de Ayala es citada y comentada por I. FERNÁNDEZ SARASOLA, Los partidos políticos en el pensamiento español. De la ilustración a nuestros días, Marcial Pons Historia, Madrid, 2009, pp. 258 – 261. M. GARCÍA-PELAYO Y ALONSO, “El Estado de Partidos”, Obras completas , Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2009, p. 1984.
[23] M. GARCÍA-PELAYO ,”El Estado de Partidos”, Obras Completas, cit , Tomo II, p. 1985.
[24] M. WEBER, El político y el científico, Alianza Editorial, Madrid, 2000, pp. 84, 85.
[25] A. RODRÍGUEZ, “El régimen constitucional de los partidos políticos en el Derecho de la Unión Europea: un equilibrio sui géneris”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 38, 2016, pp. 190, 191.
[26] Y. FERNÁNDEZ VIVAS, Igualdad y partidos políticos. Análisis constitucional y comparado de la igualdad de oportunidades de los partidos políticos , Madrid, Congreso de los Diputados, 2007, pág. 56 .
[27] M. MORLOK, “Parteienrecht als Wettbewerbsrecht”, en P. HÄBERLE/ M. MORLOK/V.SKOURIS (Hrsg), Festschrift für Dimitris Th. Tsatsos. Zum 70 Geburtstag am 5. Mai 2003 , Nomos, Baden-Baden, 2003, pp. 408 – 447.
[28] M. SALVADOR, op. cit. pág. 350.
[29] J. ALGUACIL GONZÁLEZ-AURIOLES, “Incidencias de los resultados electorales sobre el pluralismo político y la democracia interna en los partidos”, REDC, núm. 109, pág. 285.
[30] Acuña así el conocido concepto de “ley de hierro de las oligarquías” , R. MICHELS, Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna , Amorrortu, Buenos Aires, 2017.
[31] J. ALGUACIL GONZÁLEZ-AURIOLES, “Incidencias de los resultados electorales sobre el pluralismo político y la democracia interna en los partidos”, op. cit , 272-273.
[32] C. GARRIDO LÓPEZ, E. SÁENZ ROYO ( coords.), La reforma del Estado de partidos , Madrid, Marcial Pons, 2016. Y sobre todo el comentario que con motivo de este libro realiza M. SALVADOR, “Derecho de partidos. Con motivo de la obra C. GARRIDO LÓPEZ, E. SÁENZ ROYO ( coords.), La reforma del Estado de partidos , Madrid, Marcial Pons, 2016, 162 págs.”, Revista de Estudios Políticos, núm. 177, págs. 259 – 307.
[33] A. RODRÍGUEZ, “El régimen constitucional de los partidos políticos en el Derecho de la Unión Europea: un equilibrio sui géneris”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 38, 2016, p. 195.
[34] La crítica es generalizada desde una perspectiva constitucional. Sólo pareció defender en su momento tal actuación J. WEILER al señalar que el cambio profundo llevado en Europa, que hubiera requerido algo semejante a una convención constitucional, sólo se puede explicar por la "profundamente arraigada legitimidad derivada de la mística neutralidad del Poder Judicial…y de la actividad cuasi-religiosa que atribuimos a nuestros tribunales supremos", Europa, fin de siglo , Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995.
[35] J. ALGUACIL GONZÁLEZ-AURIOLES, “Integración y exclusión en la Unión Europea o los límites de la integración jurídica en Europa”, en R. MORÁN MARTÍN, op. cit , pp. 511-540.
[36] Cfr. la página oficial http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/regulation-review.
[37] Un estudio sistemático y certero en S. VIÑUALES FERREIRO, “ La participación ciudadana en el derecho de la Unión Europea”, Retos y nuevas perspectivas de la participación pública, Procedimientos de implementación, desajustes y casos de estudio , en prensa.
[38] A fin de que sea más fácil organizar una iniciativa ciudadana, merced a la nueva regulación, la Comisión colaborará más estrechamente con los organizadores para garantizar la admisibilidad de sus solicitudes de registro. También ofrecerá un servicio de recogida de datos en línea gratuito para los organizadores, la posibilidad de recurrir a la identificación electrónica para apoyar una iniciativa y la traducción de todas las iniciativas a todas las lenguas de la UE. Para que sea más fácil apoyar una iniciativa, la Comisión reducirá la cantidad de datos necesarios; los organizadores solo deberán utilizar dos tipos de formularios de apoyo, frente a los 13 modelos diferentes que existen ahora, sobre todo debido a las diferentes normas nacionales. La propuesta de la Comisión también rebaja la edad para apoyar una iniciativa de 18 a 16 años, lo que supondrá abrir la puerta a 10 millones de nuevos votantes potenciales. Para aumentar el efecto de las iniciativas fructíferas , el proceso de seguimiento se mejorará para fomentar un debate más profundo antes de que la Comisión dé su respuesta. También se informará a los ciudadanos del curso dado a las iniciativas que hayan firmado, si así lo desean.
[39] Vid. en el vol. I de la obra citada, Handbuch des Staatsrechts , 1987, los trabajos de J. ISENSEE, “Staat und Verfassung”, p. 591 y ss.; y P. KIRCHHOF, “Der deutsche Staat im Prozess der Europäischen Integration”, pp. 855 y ss.
[40] K. HESSE, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland , 1993 (19ª ed.), pp. 5 y ss. No obstante, la obra de Hesse parece distanciarse claramente de estas tesis, de forma explícita, “Constitución y Derecho constitución”, en BENDA, E, MAIHOFER, W; VOGEL, H; HESSE, K, HEYDE, W, Manual de Derecho constitucional, 2ª ed. Marcial Pons, Madrid, 2001, pp. 13- 15.
[41] H.HELLER, Teoría del Estado , 1943, pp. 246 y ss.
[42] A. LÓPEZ PINA, “De la idealización del Estado”, Saber Leer , núm. 36, pp. 4, 5.
[43] P. DE VEGA, "Mundialización y Derecho Constitucional: la crisis del principio democrático en el constitucionalismo actual", Revista de Estudios Políticos (nueva época), nº 100. Abril-junio 1998, p. 29
[44] A partir de tal entendimiento, cabría definir el Estado nacional como Estado impotente , "que traduce el fin de la relación entre política y economía propia del Estado social", G. MAESTRO, "Globalización y Constitución débil", Teoría y Realidad Constitucional, núm. 7, 2001, p. 2. En rigor, como observa A. PORRAS NADALES, cabría describir la realidad en cambio no ya como un modelo de Estado postsocial, sino más bien como un auténtico modelo de no-Estado , "Estado postsocial e integración europea", APARICIO PÉREZ, M.A (dir), Derecho constitucional y formas políticas. Actas del Congreso de Derecho constitucional y Estado Autonómico , Barcelona: CEDECS, 2001 669.
[45] Sobre la configuración de la Constitución como fuente suprema del Ordenamiento Jurídico con valor normativo propio, a partir de E. GARCÍA DE ENTERRÍA, "La Constitución como norma jurídica", Curso de Derecho Administrativo I, Cívitas, Madrid, Quinta edición, 1992, pp. 97 y ss., resultan clarificadores A. NIETO, "Peculiaridades jurídicas de la norma constitucional", Revista de Administración Pública, núm. 100-102, pp. 373 y ss., F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho. Vol II. Ordenamiento general del Estado y ordenamientos autonómicos , cit , pp. 20 y ss., L. DÍEZ-PICAZO, "Constitución, Ley y Juez", Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 15, pp. 9 y ss., M.A. APARICIO PÉREZ, "La aplicación de la Constitución por los jueces y la determinación del objeto del amparo constitucional", Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 3, 1989, pp. 48 y ss.
[46] J. ALGUACIL GONZÁLEZ-AURIOLES, “Integración europea, reducción del Estado”, en L. GORDILLO (coord.), Constitución española e integración europea. Treinta años de Derecho Constitucional de la integración. Actas del XIV Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España , en prensa.
[47] Democracia, como es conocido, proviene de los vocablos d?µ?? ( d?mos , que puede traducirse como «pueblo») y ???t?? ( krátos , que puede traducirse como «poder», o «gobierno»). Hasta el momento, nos hemos centrado en el demos , pueblo, defendiendo la tesis de que la pluralidad del mismo sólo puede reconducirse a unidad racional en el Estado constitucional a través básicamente de los partidos políticos. Pero una mínima apelación al kratós o poder podría hacer que debiéramos volver la vista sobre ámbitos superiores al Estado.
[48] V. CONSTANTINESCO, “Los partidos políticos y sus fundaciones en el ámbito europeo. Análisis a la luz del Reglamento (UE, Euratom) núm. 1141/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de octubre de 2014 sobre el estatuto de los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 35, 2015, p. 342.
[49] V. CONSTANTINESCO, op. cit., pág. 349.
[50] V. CONSTANTINESCO, op. cit., p. 352.
[51] I. DE OTTO, Defensa de la Constitución y partidos políticos , Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, p. 55.
[52] J. CHOFRE, “El Parlamento Europeo y el déficit de partidos políticos: el protagonismo de los grupos políticos”, Revista de Derecho constitucional europeo, núm. 11.
[53] J. CHOFRE, op. cit.
[54] M. AZPITARTE SÁNCHEZ, “La autonomía del ordenamiento de la Unión y las “funciones esenciales” de su sistema jurisdiccional”, Teoría y Realidad Constitucional nº 32, 2013, pág. 232.
[55] J. ALGUACIL GONZÁLEZ-AURIOLES, “Integración europea, reducción del Estado: de las limitaciones de soberanía de los ejecutivos nacionales al principio cooperativo entre el estado constitucional y la unión europea”, cit.
[56] J. CHOFRE, op.cit.
[57] El concepto Liga constitucional europea ( Verfassungsverbund ) acuñado por PERNICE pretende describir la situación político-constitucional actual del proceso de integración europea. Se ha alcanzado así tal desarrollo en la integración que las Constituciones de los Estados miembros y el Tratado de la Unión forman un sistema unitario en el que las tensiones e influencias recíprocas entre ambos cuerpos jurídicos son constantes, "Artikel 23" Grungesetz Kommentar Herausgegeben von Hormst Dreier. Band II Artikel 20-82, Mohr Siebeck , 1988, pp. 342 y ss. Asimismo, "Der europäische Verfassungsverbund auf dem Wege der Konsolidierung", P. HÄBERLE (Hrsg.), Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart ), Mohr Siebeck, 2000, pp. 215 ss.
[58] J. ALGUACIL GONZÁLEZ-AURIOLES, La directiva comunitaria desde la perspectiva constitucional , Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2004, pp. 35 y ss.
[59] Así lo hacía notar RUIZ ROBLEDO ya en 1999, "La creación de un sistema electoral uniforme para el Europarlamento", Anuario de Derecho Parlamentario, núm. 8 Extraordinario, 1999, p. 314. En su opinión, los efectos serían trascendentes para la integración europea: "los electores y los partidos políticos se verían obligados a actuar en términos europeos, creándose así una base electoral propia del Parlamento Europeo (…) Esta posibilidad sería una auténtica mutación constitucional: el Consejo perdería su capacidad material para elegir al Presidente, pues se vería obligado a designar al vencedor de las elecciones. A su vez, el Presidente de la Comisión, con la legitimidad que le daría la elección popular, tendría la fuerza necesaria para imponer a los Gobiernos nacionales los Comisarios que estimase adecuados (…) formando un Ejecutivo comunitario", p. 316
[60] Observa así RUBIO LLORENTE cómo los aparatos judiciales "de los Estados traban por encima de las fronteras lazos que incrementan su autonomía y acentúan el fraccionamiento de la unidad del poder estatal y su alienación respecto del pueblo", "El futuro político de Europa. El déficit democrático de la Unión Europea", cit , p. 28.
