PRESENTACIÓN

En la Presentación del número 24 de la ReDCE cuestionábamos las alternativas que la Unión Europea había ofrecido al Reino Unido para favorecer un resultado positivo al referéndum sobre el “Brexit”. Ya decíamos entonces que “sorprende el rigor extremo que se ha seguido con algunos países (también mediante instrumentos jurídicos más que cuestionables) frente a la extrema generosidad que se ha manifestado con el Reino Unido para resolver un problema que no existía antes de que el propio Primer Ministro lo planteara”. Las concesiones al Reino Unido situaban a la Unión Europea más allá de su condición de “comunidad de Derecho” con el desplazamiento de las normas fundamentales, que habrían dejado de aplicarse en determinados ámbitos sin reformar previamente los Tratados. Pero ni siquiera esas condiciones inapropiadas han servido para promover una votación favorable a la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea.

Son muchas las reflexiones que se pueden hacer sobre el referéndum del “Brexit”, sobre su carácter improvisado, sobre la frivolidad que supone convocar un referéndum sin tener la menor idea de cuál sería el camino a seguir en el caso de que triunfara la opción que cambia la posición global del Reino Unido, aceptando todo tipo de propaganda basada en datos manifiestamente falsos y otras vertientes más que discutibles. Pero la que más nos interesa, desde el punto de vista constitucional, es la de la propia compatibilidad de un proceso refrendatario de estas características con la democracia pluralista. Se trata de una reflexión necesaria en tiempos en los que estos procesos se presentan como la panacea que permite legitimar cualquier tipo de iniciativa política.

El constitucionalismo del siglo XX evolucionó en algunos países europeos hacia las constituciones normativas a partir del final de la Segunda Guerra Mundial. Un avance significativo que partió de la trágica experiencia de sistemas democráticos que habían dado un poder soberano e ilimitado a la mayoría, permitiendo la implantación de regímenes totalitarios que provocaron la guerra y exterminaron de manera sistemática a sus opositores políticos. El constitucionalismo de las constituciones normativas se asienta sobre la idea de la democracia pluralista, de la apertura permanente del sistema, de la reversibilidad de las opciones de gobierno y de la diferenciación clara y rotunda entre el nivel del gobierno, en el que rige el principio mayoritario, y el nivel constitucional, a través del cual se controla política y jurídicamente a la mayoría y se garantizan los derechos de las minorías y la democracia pluralista.

La demanda cada vez más frecuente de procesos refrendatarios nos plantea ahora el problema de la articulación de mecanismos de democracia directa dentro de sistemas que están construidos sobre la idea de la democracia pluralista. Ambos conceptos de democracia no son incompatibles porque la democracia directa puede ser un modo de ampliar el espacio político consultando a la ciudadanía opciones de gobierno que permitan respuestas no condicionadas por los mecanismos de democracia representativa. Desde esa perspectiva, los procesos refrendatarios pueden ser coherentes con la idea de democracia pluralista y extender las fronteras del debate público, haciendo que ese debate se abra a la sociedad en su conjunto.

Cuestión distinta cabe plantearse cuando el referéndum no afecta solamente a opciones de gobierno sino a decisiones fundamentales de naturaleza constitucional que, por tanto, pueden incidir también en la democracia pluralista. Una democracia avanzada se basa en el consenso sobre las cuestiones esenciales, dejando a las opciones de gobierno aquellas decisiones que no pueden contradecir los principios constitucionales precisamente porque sobre ellos se ha producido ya el consenso fundamental de la sociedad en el momento de aprobar la Constitución y son una garantía de los derechos de las minorías. Esa diferenciación entre el nivel de gobierno y el nivel constitucional explica que se requieran consensos más amplios incluso en los procedimientos legislativos cuando se pretenden regular aspectos sensibles respecto de las normas fundamentales del sistema.

En el caso del referéndum constitucional se somete a consulta un texto normativo al que se le exige generalmente un alto consenso, con mayorías reforzadas, lo que implica que ese texto se ha aprobado previamente de acuerdo con las condiciones propias de una democracia pluralista, de manera que la ratificación final se produce en el marco de esas condiciones democráticas. Hay que tener en cuenta también que el texto que se somete a referéndum se mueve siempre dentro de los términos de una reforma constitucional, sometida a los procedimientos formales previstos en la Constitución y con límites materiales que es necesario respetar, ante todo en aquello que no sea objeto de la reforma y, en algunos sistemas constitucionales, en las disposiciones intangibles establecidas por la propia Constitución. Naturalmente, partiendo siempre de la base de que, en un proceso refrendatario, es el “sí” que pretende modificar el orden constitucional el que necesita obtener legitimidad, por cuanto la situación existente, en un contexto democrático, cuenta ya con una legitimidad propia.

Esta activación previa de la democracia pluralista contribuye a reducir la tensión que se manifiesta siempre en una consulta popular, en la que generalmente se decide en torno a una opción simple y dicotómica, un “sí” o un “no” sin matices a la propuesta. El carácter necesariamente simplificador del proceso resulta difícil de encajar con la complejidad de la democracia pluralista y puede obstaculizar la integración basada en la promoción del consenso. En el contexto de una reforma constitucional que haya sido objeto de negociación previa y que presenta a referéndum un texto con un alto grado de consenso entre los representantes políticos, esa tensión se diluye y el proceso refrendatario puede funcionar como un factor de integración política. Por otro lado, la consulta opera también, en estos supuestos, como mecanismo de control político de la ciudadanía sobre sus representantes, y no como mero instrumento de decisión.

Sin embargo, la decisión refrendataria de “independencia” de un territorio, como ha ocurrido con la de retirada de la Unión Europea por parte del Reino Unido se produce sobre un “vacío democrático”: se trata de una opción de un claro alcance constitucional que no ha sido objeto previo de consenso sino que, por el contrario, expresa una división social fundamental en la que el resultado del referéndum va a determinar los derechos y la forma de vida de generaciones futuras sin que opere, en modo alguno, con carácter previo, la democracia pluralista en sus técnicas y mecanismos de articulación de consensos entre los diversos sectores sociales. Por un reducido porcentaje de votos, el 51,9 % frente al 48,1% se ha decidido, en el referéndum celebrado el 23 de junio de 2016, abandonar la Unión Europea. El referéndum no ha resuelto el problema más que en el ámbito jurídico, en el que se procederá a dar trámite a la decisión de abandono voluntario de la Unión. Por el contrario, dejando a un lado la vertiente económica, en la que se ha iniciado una deriva que parece comprometer seriamente a la economía del Reino Unido, en el ámbito político y social su resultado está provocando una auténtica convulsión, con la aparición de graves fracturas que ponen en cuestión la propia existencia del Reino Unido como Estado.

El llamado “Bregret” que se ha generado en gran parte de la sociedad inglesa, unido a la consternación de los que salieron derrotados, propició iniciativas inmediatamente posteriores a la celebración del referéndum como la recogida de firmas para solicitar una segunda consulta, basadas justamente en la idea que no es suficiente para adoptar una decisión de esta naturaleza con la mayoría de los votos sino que se debe requerir un porcentaje mínimo de participación del 75% con una mayoría cualificada del 60% a favor que, de no obtenerse, debería dar lugar a un segundo referéndum. Es preciso advertir que esta propuesta se sigue manteniendo en la misma lógica de aceptar un resultado favorable de una mayoría no cualificada aunque sea en un segundo referéndum. Esa es la lógica en la que se mueve el constitucionalismo inglés, en el que los consensos esenciales se han ido sedimentando históricamente sin que pueda hablarse de grandes brechas o rupturas sociales que hayan puesto en cuestión los fundamentos del sistema. La cultura democrática inglesa, tan admirable en tantos sentidos, no se ajusta, sin embargo, a las condiciones de una sociedad progresivamente segmentada en el plano cultural, religioso y territorial, en el contexto de la globalización. Las brechas sociales se han manifestado de manera dramática no sólo en el plano territorial y económico sino también, de manera llamativa, en el generacional, teniendo en cuenta la distribución del voto por edades y la importante diferencia entre los grupos más jóvenes de edad, favorables a permanecer en la UE y los grupos de mayor edad, favorables al Brexit.

Esas brechas sociales sólo se pueden ver agrandadas con procesos refrendatarios en los que la división de la sociedad sobre cuestiones de alcance constitucional se vean sometidas a decisiones basadas en un “sí” o un “no” por la simple mayoría de los votos emitidos, sin tener en cuenta el porcentaje de participación ni exigir una mayoría cualificada que exprese un consenso social mínimo. Supone una involución, desde el punto de vista del desarrollo constitucional, aceptar que una simple mayoría pueda decidir sin límite alguno sobre el conjunto de la sociedad cuando se trata de ámbitos de naturaleza constitucional que deben reflejar consensos sociales significativos.

La gran lección que, desde una perspectiva constitucional, podemos aprender del “Brexit” y de los problemas que ha generado y generará en el futuro en el Reino Unido es la de que, para hacer coherentes los procesos refrendatarios con la democracia pluralista, es necesario que se trasladen a esos procesos las condiciones constitucionales de protección de las minorías y de garantía del pluralismo, cuando afecten a cuestiones de naturaleza constitucional. En el caso de las reformas constitucionales formales, existiendo procedimientos previos que garantizan un consenso social básico, el referéndum (como instrumento que sirve además a los fines del control político de los representantes) no opera sobre un vacío democrático, como sí ocurre en los casos en los que se pretende la separación de un territorio de una unidad política previamente existente. Para llenar ese vacío democrático es necesario requerir consensos superiores en los procesos refrendatarios de esa naturaleza, que garanticen que la decisión será compatible con las exigencias de la democracia pluralista.

La parte monográfica del número 25 de la ReDCE está dedicada a la reforma de la gobernanza económica de la Unión Europea, con la que publicamos la segunda y última serie de estudios sobre “El impacto de la crisis económica en las instituciones de la Unión Europea y de los Estados miembros”. Se trata de una temática que ha sido objeto del Proyecto de Investigación desarrollado en el marco del Centre of Excellence on European Integration and Globalization (Ei&G), a través de la red global de colaboradores del Centro que expusieron sus ponencias en el Congreso Internacional que se celebró en Granada en los días 10 y 11 de Diciembre de 2015. La investigación se centró en el análisis de la gobernanza económica de la Unión Europea atendiendo a sus últimas reformas y a las necesidades futuras de revisión orientadas a una mayor integración política. El gobierno económico de la UE debe ser más funcional desde el punto de vista de los resultados y favorecer el desarrollo del proyecto europeo sobre la base del reforzamiento de la solidaridad. La relación dialéctica entre ambos objetivos es habitual en los Estados con pluralismo territorial (en especial en los Estados Federales) en los que se utilizan diversos criterios para conjugar solidaridad y funcionalidad económica. Por ese motivo, la investigación contrastó los mecanismos de gobierno económico y de solidaridad interterritorial de Estados federales y regionales con los que existen actualmente en la Unión Europea, intentando aportar propuestas de reforma de la gobernanza económica europea y de avance en la integración política.

Siguiendo la metodología del Derecho Constitucional Europeo, además del estudio específico del Derecho de la Unión Europea, se analizaron también algunos Estados federales o descentralizados (Alemania, España, Italia, Bélgica, Reino Unido) para determinar qué técnicas podrían servir de modelo a la Unión Europea para posibles reformas de la gobernanza económica que impulsen la solidaridad interestatal y la integración política. En este número de la revista se publican la ponencias de Angelo Schillaci, “Gobierno de la economía y desarrollo democrático de la Unión Europea. Apuntes sobre el principio de solidaridad”, la de Laura Frosina “Reformas en la gobernanza e incertidumbres en la culminación de la Unión Económica y Monetaria” y la de Tommaso Poli “Los procesos de integración política en la espiral de la gobernanza económica”. Todas las ponencias y comunicaciones de este Proyecto de Investigación se publicarán, en su idioma original, en un libro colectivo de próxima aparición.

La sección de artículos está encabezada por un trabajo del Presidente de Honor de nuestro Consejo Asesor, el Profesor Peter Häberle, “Cinco crisis europeas – posibilidades y límites de una teoría constitucional para Europa”, seguido de un texto de la jurista francesa Laurence Burgorgue-Larsen “Sobre un acercamiento dialógico al derecho constitucional europeo” y de un trabajo de Patricia García Majado “El presupuesto habilitante del decreto-ley ante la crisis económica”.

La sección Perfiles está dedicada a Peter Häberle, con la publicación del Homenaje que le dedicaran el Presidente del Tribunal Constitucional Federal Alemán, Andreas Voβkuhle y Thomas Wischmeyer: “El jurista en su contexto. A Peter Häberle en su 80 aniversario”. En la sección de Textos Clásicos hemos incluido la segunda parte del texto de Carlo Esposito sobre “Igualdad y justicia en el artículo 3 de la Constitución italiana”. Agradecemos de nuevo a Carla Esposito su amabilidad al proporcionarnos muchos de los textos del gran jurista italiano, algunos de los cuales iremos traduciendo y publicando en nuestra Revista.

En el apartado de Jurisprudencia incorporamos el trabajo de Laura Gómez Abeja “El Tribunal Constitucional ante el conflicto de conciencia del farmacéutico: una solución de compromiso a gusto de nadie”. En el de Legislación, María Luisa Balaguer Callejón da cuenta de una amplia normativa encabezada por Directivas de gran relevancia relacionadas con el desarrollo de los Derechos Fundamentales a nivel europeo.

El Foro recoge un texto del que fuera Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada, Juan López Martínez, sobre “La financiación del Estado de bienestar: entre tangos y milongas”. Se trata de la conferencia que pronunció con motivo de la festividad de San Raimundo de Peñafort, Patrón de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada en enero de 2016.

Por último, en la Sección dedicada a las noticias de Libros, se incluyen dos libros colectivos de especial interés para el equipo que elabora esta Revista. En primer lugar, el dirigido por Ricardo Chueca, bajo el título de “Dignidad Humana y Derecho Fundamental”, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2015, comentado por José María Porras Ramírez. Se trata de una obra fundamental de cuya importancia da cuenta no sólo su temática sino también la entidad de su director y de los autores que la suscriben.

En segundo lugar, el coordinado por Miguel Ángel García Herrera, José Asensi Sabater y por mí, “Constitucionalismo Crítico. Liber Amicorum Carlos de Cabo Martín”, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2016, comentado por Enrique Guillén López. Comoquiera que yo he participado tanto en la Presentación de esa obra cuanto en la Semblanza Personal del Profesor De Cabo que se publica en el libro (y dibujado incluso el retrato con el que se abren sus dos Volúmenes) poco puedo decir más que agradecer a Miguel Ángel García Herrera y a José Asensi el esfuerzo realizado para la edición de este Homenaje al Presidente del Consejo Asesor de nuestra Revista. Muy especialmente a José Asensi, por toda la ilusión que ha puesto en este proyecto desde que comenzara a idearse con motivo de la Investidura de Carlos de Cabo, a propuesta suya, como Doctor Honoris Causa por la Universidad de Alicante. Que el Liber Amicorum contiene aportaciones esenciales a nuestra disciplina es algo que se puede constatar fácilmente leyendo la lista de sus 50 autores (comenzando por el propio Miguel Ángel García Herrera y el espléndido trabajo que ha preparado para esta obra colectiva). Por lo demás, me limitaré a hacer mías las palabras de Enrique Guillén en su comentario: “la comunidad científica está de enhorabuena ante este emplazamiento a pensar, a discurrir, para crear con rigor e imaginación nuevas estructuras argumentales precisas que contribuyan a revitalizar el constitucionalismo”.

En el número anterior de la revista ya decíamos que el año 2015 ha sido particularmente triste para constitucionalistas y juristas y dábamos cuenta de la desaparición física de algunos de nuestros grandes maestros. Una relación que terminábamos en los primeros días del año 2016 con la referencia al Profesor Rubio Llorente al que queremos dedicarle aquí de nuevo un recuerdo afectuoso. En mayo de 2016 nos dejó también Jesús Leguina, un extraordinario jurista que ha realizado una contribución esencial, desde la Universidad y desde el Tribunal Constitucional, al desarrollo de nuestro Derecho Público. Un mes antes, en abril de 2016, fallecía Pedro de Vega, maestro de varias generaciones de constitucionalistas, cuyo pensamiento es una parte fundamental de nuestro patrimonio constitucional común. Siempre recordaremos la brillantez de su discurso y la profundidad de sus reflexiones, que tanto han iluminado el constitucionalismo de nuestra época.

Antes de terminar esta Presentación, tengo que hacer referencia a un cambio en el organigrama de la Revista. Miguel Azpitarte ha pasado a desempeñar el cargo de Secretario de la ReDCE, sustituyendo así a José Antonio Montilla que ahora tiene nuevos compromisos universitarios con la Dirección del Departamento de Derecho Constitucional y de la Cátedra Fernando de los Ríos de nuestra Universidad. José Antonio sigue, naturalmente, vinculado a nuestra Revista como miembro destacado del Consejo de Dirección. A José Antonio debemos agradecerle su esfuerzo continuado durante estos doce años de desempeño de la Secretaría de la Revista, que ha contribuido decisivamente a su éxito. A Miguel debemos agradecerle que haya asumido un compromiso mayor, si cabe, con este proyecto académico al que tanto tiempo le viene dedicando ya como Secretario Adjunto. El Profesor Häberle ha caracterizado siempre a Miguel Azpitarte como “discípulo maestro” porque realmente aprendemos mucho más de él que lo que hayamos podido aportarle sus “maestros”. Cualquiera que lo conozca sabe que esta Revista es más obra suya que de José Antonio o del resto del equipo editor, así que el cambio quizás no se note mucho por parte de las personas que nos leen. Para quienes elaboramos esta Revista y singularmente para Gregorio, María Luisa, Ricardo, José Antonio y para quien suscribe, es una enorme satisfacción comprobar que una generación más joven como la de Miguel Azpitarte, Enrique Guillén o Juan Francisco Sánchez Barrilao, está en condiciones de conducir este proyecto con todas las garantías de calidad que merece.

Por último, en el apartado de agradecimientos, tenemos que mencionar a la editorial Thomson Reuters, que publica la edición impresa y en e-Book de la ReDCE. Igualmente, al sustento permanente que supone la Fundación Peter Häberle. También, en el ámbito nacional, al Proyecto de Investigación DER2013-42960-P: “La dimensión constitucional del proceso de integración europea en el contexto de la globalización” y en el europeo, a la Cátedra Jean Monnet “ad personam” de Derecho Constitucional Europeo y Globalización y al Centre of Excellence on European Integration and Globalization, Ei&G.
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Francisco Balaguer Callejón