"ReDCE núm. 45. Enero-Junio de 2026"
UNA NUEVA ARQUITECTURA POLÍTICA PARA EUROPA. EL FEDERALISMO PRAGMÁTICO DE DRAGHI EN EL CURSO DE LA HISTORIA[1]*
A NEW POLITICAL ARCHITECTURE FOR EUROPE: DRAGHI'S PRAGMATIC FEDERALISM IN THE COURSE OF HISTORY
Francisco Balaguer Callejón
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada y Catedrático Jean Monnet ad personam de Derecho Constitucional Europeo y Globalización
"ReDCE núm. 45. Enero-Junio de 2026"
|
2.- La geopolítica siempre estuvo ahí.
3.- La globalización fragmentada.
4.- La lucha por la hegemonia global.
6.- El marco jurídico del federalismo pragmático.
|
1. INTRODUCCIÓN.
Cualquiera que sea la valoración que merezca a unos y a otros la propuesta de Mario Draghi sobre un “federalismo pragmático” para Europa[2], creo que nadie podrá negar que ha vuelto a demostrar que es un líder europeo como los que contribuyeron a construir Europa durante el siglo XX. Lo ha vuelto a hacer. La primera vez fue con esa hermosa declaración de amor a Europa del “whatever it takes” en 2012. Algo que dice mucho de quien en la cena de la Asociación de Corresponsales Extranjeros de 2022 bromeaba con la idea de que los banqueros centrales “nunca usan su corazón” [3].
Las palabras de Draghi salvaron el proyecto europeo en 2012, frente a las vacilaciones de una Alemania que tenía todo el poder político necesario para hacerlo, pero que era incapaz de comprender la naturaleza de los retos a que se enfrentaba. Desgraciadamente, los retos actuales son muy superiores a los del 2012 y, además, Mario Draghi no tiene una posición de poder que le permita afrontarlos con la decidida voluntad que representaba esa frase. Pero su “federalismo pragmático” es una forma de expresar de nuevo el “whatever it takes”: hacer lo que sea necesario para salvar a Europa, aunque en este caso serán otros los que tendrán que hacerlo y, lamentablemente, los líderes nacionales europeos no parecen haber entendido las claves con las que se está moviendo la historia en este siglo XXI y especialmente en el último decenio.
La gran ventaja que tiene Draghi es que ha comprendido claramente la naturaleza de los problemas, así como su posible solución, que debe ser necesariamente política y de alcance europeo. Como ha indicado recientemente Dani Rodrick, es necesario invertir la lógica fundacional europea de avanzar en integración económica para propiciar la integración política porque lo que Europa necesita ahora es unidad política[4]. Unidad política que debería hacer posible adoptar decisiones europeas para resolver los problemas europeos.
Sin embargo, los actuales gobernantes europeos se siguen centrando en estrategias nacionales sin tener en cuenta esa dimensión europea, que deberá conducir necesariamente al abandono definitivo del “Sonderweg”, de ese “experimento único en la historia” como se caracterizaba al modelo europeo, que tan bien funcionó mientras discurría el siglo XX, pero que tenía que haberse transformado hace ya tiempo en un modelo federal para afrontar los desafíos del siglo XXI.
Vamos a abordar aquí estas cuestiones coincidiendo sustancialmente con el análisis de M. Draghi así como con las soluciones que él propone a través del “federalismo pragmático”, teniendo en cuenta las muy pertinentes cuestiones que se plantean por la redacción de federalismi.it así como la luminosa editorial de Andrea Manzella. Por lo demás, me remito a las muy pertinentes observaciones de Tommaso Frosini[5] y Antonella Sciortino[6], que comparto plenamente, respecto de la necesaria configuración constitucional y democrática que en última instancia tendrá que tener la nueva arquitectura política europea.
Hay que adelantar ya que sobre la propuesta se ciernen dos dificultades que tienen que ver con el resultado del proceso enunciado, el federalismo, y su armonización con el marco jurídico europeo (en sentido amplio, incluyendo también a los ordenamientos constitucionales estatales) así como con el proprio proceso y su carácter “pragmático”. En relación con esto último la gran cuestión que permanece abierta es si el pragmatismo va a tener cabida dentro de las fortísimas corrientes que se están moviendo en los últimos años a nivel mundial y que evidencian transformaciones de alcance histórico.
Estamos en un momento de ruptura, de revolución (aunque sean revoluciones de orientación involucionista en el plano político). Debemos recordar que en este siglo XXI ha prevalecido la excepcionalidad sobre la normalidad y se han sucedido crisis de alcance global cuyas soluciones se han situado en gran medida fuera de lo que podríamos llamar la “zona de confort” de los juristas y alejadas también de los canales democráticos: el terrorismo a partir de 2001, la economía a partir de 2008, la tecnología a partir de 2016, la ciencia médica a partir de 2020, la guerra a partir de 2022.
La actual crisis se está atribuyendo esencialmente al actual Presidente de Estados Unidos como si se tratara de algo excepcional que terminará con el fin de su mandato. No cabe duda de que Donald Trump es un factor muy importante en la generación y en el agravamiento de crisis, pero las razones de fondo del distanciamiento entre Europa y Estados Unidos tienen causas más profundas. Quizás lo único que aporta de positivo el Presidente de Estados Unidos para Europa es que las hizo ya visibles en su primer mandato, sin que hubiera más reacción europea que unas escuetas declaraciones de Angela Merkel sobre la necesidad de que Europa asumiera su proprio destino, que no tuvieron ninguna proyección posterior[7]. Ahora esas razones son todavía más visibles y dejan en evidencia la fragilidad del modelo europeo de integración, del “Sonderweg” que impide una respuesta política europea unitaria frente a Estados Unidos y China, los auténticos rivales de la actual Unión Europea en el contexto de la globalización.
2. LA GEOPOLÍTICA SIEMPRE ESTUVO AHÍ.
La geopolítica siempre ha estado ahí. Estuvo en la crisis terrorista del 2001, en la crisis financiera del 2008, en la crisis democrática del 2016 (referéndum del Brexit) en la crisis pandémica de 2020 y en las crisis bélicas de alcance global a partir de 2022. Pero la UE no la vio hasta la guerra de Ucrania de 2022 y entonces fue cuando se percibieron todos los errores estratégicos pasados que condujeron a una UE inerme e incapaz de competir a nivel global porque en ese momento comprendió que con la regulación del mercado y el llamado “efecto Bruselas”[8] no era suficiente para afrontar un contexto mundial que no tenía ya nada que ver con el del crecimiento sostenido de la segunda mitad del siglo XX bajo el paraguas de Estados Unidos.
Con la guerra de Ucrania la UE se miró en el espejo y vio que carecía de prácticamente todos los elementos que le hubieran permitido tener una autonomía política susceptible de afrontar las tensiones de la guerra (y quizás incluso de haber impedido el estallido de la guerra, con una Europa fuerte ante la que Rusia no se hubiera atrevido a iniciar el conflicto). La UE carecía de autonomía energética, dependiendo en gran medida de Rusia; de autonomía militar, dependiendo para su defensa de Estados Unidos; de autonomía económica, dependiendo básicamente de China y de Estados Unidos; de autonomía tecnológica, dependiendo igualmente de Estados Unidos y de China[9].
De los tres grandes poderes económicos de dimensión global (USA, China y UE) Europa era el único que carecía de la capacidad política necesaria para poder intervenir más allá de la regulación del mercado. Lo que ha venido después, especialmente con la nueva Administración Trump, es que las dependencias de Estados Unidos se han intensificado (ahora también en el ámbito energético) y la presión geopolítica que está ejerciendo Estados Unidos sobre Europa está reduciendo su capacidad para regular el mercado. De ese modo, el “efecto Bruselas” se ha convertido en el “efecto antiBruselas” porque Estados Unidos dirige ahora todo su potencial geoestratégico (manifestado formalmente a través de documentos tales como el plan de acción de julio de 2025[10] y la estrategia de seguridad nacional de noviembre de 2025[11]) a impedir y obstaculizar la regulación europea.
La geopolítica estuvo ya en la implantación del euro, aunque Europa no pareció ser consciente de la transformación que suponía tener una moneda única que no solamente sería fundamental para la consolidación del mercado europeo sino que también tendría un efecto importante en las relaciones con Estados Unidos. La dimensión geopolítica del euro se puede ver en la propuesta de Draghi cuando hace referencia justamente a las ventajas que supone el dólar para Estados Unidos[12]. Pero justamente el problema es que con el euro parte de esas ventajas corrían peligro y se rompía el entendimiento implícito de la relación de Europa con Estados Unidos que se había mantenido desde el final de la Segunda Guerra Mundial[13].
En efecto, mientras previamente el dólar encontraba un soporte financiero en el marco alemán, ahora tendría la competencia del euro como moneda de reserva. No podemos desconocer que será justamente en el momento en el que euro alcanzó mayor penetración como moneda de reserva cuando se produce la crisis financiera en Estados Unidos que termina siendo una crisis del euro. Pero las instituciones europeas y los países con mejor situación económica en lugar de reconocer las deficiencias en la construcción del euro centraron sus críticas en el déficit y las soluciones a la crisis en la austeridad y el equilibro presupuestario[14].
La geopolítica también estuvo en la crisis democrática generada a partir del referéndum del Brexit por la intervención de las compañías tecnológicas en las campañas electorales para favorecer opciones contrarias a los intereses de la UE. Como todavía no se les ha puesto freno, esas compañías siguen contaminando el debate público, promoviendo las opciones antieuropeas y trabajando en favor de los intereses de la Administración norteamericana (ya antes de Trump) a cambio de las ventajas competitivas que les ofrece la presión global de Estados Unidos para evitar la regulación de sus actividades[15].
Pero antes de 2016 podríamos situar el año clave de la irrupción de la geopolítica en las relaciones internacionales en dos hechos significativos que tuvieron lugar en el año 2014: la anexión de Crimea por parte de Rusia y la superación del PIB de Estados Unidos por parte de China (medido en paridad de poder adquisitivo)[16]. La rivalidad entre Estados Unidos y China comenzó a crecer a partir de ese momento y se iniciaron, ya con la primera Administración Trump, las presiones sobre las empresas tecnológicas chinas (Huawei y TikTok) así como las limitaciones a la exportación de productos que pudieran favorecer el desarrollo tecnológico chino[17].
La guerra de Ucrania conduciría a una sensacion psicológica de dependencia cada vez mayor de Estados Unidos por parte de la UE, hasta niveles que no se corresponden con la realidad de la amenaza rusa. Especialmente si tenemos en cuenta que después de cuatro años de guerra el frente sigue estancado y a pesar de luchar contra un sólo país europeo, Rusia no está consiguiendo ninguno de sus objetivos esenciales. Mayor problema presentan actualmente para Europa las amenazas de Estados Unidos de anexionarse Groenlandia, como hemos tenido ocasión de ver recientemente.
Para entender la importancia de la geopolítica para la UE hay que comprender también que el modelo de integración europeo se ha basado esencialmente en la regulación del mercado. Una regulación que hacia posible avanzar en la integración política, un avance que debería haber sido impulsado también por el euro, al que podríamos definir como el primer “acto constituyente europeo”[18], pero que habría requerido de otros sucesivos para completar una arquitectura política capaz de hacer frente a los factores geopolíticos que están fragmentando la globalización y dificultando el funcionamiento de la UE, a la vez que amenazando su propia existencia como evidencia la Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos[19].
3. LA GLOBALIZACIÓN FRAGMENTADA.
La globalización ha provocado transformaciones muy importantes que han afectado a los sistemas constitucionales nacionales, a los derechos fundamentales y a la democracia. Esa afectación no siempre ha sido negativa porque en el avance la globalización y la interdependencia que genera se puede encontrar un principio kantiano que favorece la paz al dar prevalencia a los intereses económicos de los países evitando así conflictos bélicos o limitándolos. Ese efecto ha sido reconocido por la OMC, que ha señalado la función pacificadora que la interdependencia ha desarrollado hasta ahora[20].
En lo que se refiere Europa, la globalización ha sido siempre un factor que ha impulsado la integración europea, ya desde la segunda globalización, por cuanto ha hecho posible que las instituciones europeas realicen una importante función mediadora entre el mercado global y los mercados nacionales, protegiendo a estos últimos frente al mercado global, algo que los Estados europeos no siempre podían hacer ya por sí solos con carácter general. Esta función de “mediación positiva” ha hecho posible también, en gran medida, la protección de los sistemas constitucionales de los Estados miembros, de la democracia y de los derechos fundamentales, frente a las tensiones derivadas de la globalización[21].
La tendencia reciente a la fragmentación de la globalización en función de afinidades geopolíticas puede considerarse una consecuencia de la tensión entre Estados Unidos y China en su disputa por la hegemonía global. No es una consecuencia directa de la guerra de Ucrania ya que comenzó antes de que la invasión rusa, sino que se manifestó previamente con la preocupación por garantizar las cadenas de suministro y como reacción frente al creciente predominio de China en el ámbito económico y a su impresionante desarrollo tecnológico de los últimos años. Como evidencias las tensiones previas a la guerra de Ucrania, en la rivalidad con China se está moviendo gran parte de la política estadounidense, intentando limitar el potencial de desarrollo chino mediante diversas medidas políticas que incluyen también el traslado de la producción deslocalizada a países geopolíticamente más afines.
Sin embargo, la guerra de Ucrania tuvo un efecto importante en la fragmentación de la globalización por cuanto generó una tendencia a la agrupación en dos bloques, liderados por Estados Unidos y China. Esta tendencia generó ya mediaciones negativas por parte de esos dos países, que tienden a favorecer su posición y sus intereses en el contexto global en detrimento del resto. En el caso de China son innegables las ventajas que está obteniendo de la guerra a cambio de prestar una ayuda a Rusia sin la cual no habría sido posible para este país mantener la presión militar sobre Ucrania. En el caso de Estados Unidos su posición de liderazgo frente a Europa quedó ya reforzada durante la Administración Biden que, por otro lado, no hizo nada por evitar la guerra.
La fragmentación de la globalización, por tanto, ha reducido la capacidad de la UE de generar “mediaciones positivas” entre el mercado global y los mercados nacionales, mientras que ha potenciado la capacidad de Estados Unidos y China de generar “mediaciones negativas” en relación con los otros países de su área de influencia en favor de sus propios intereses. Esta era la situación hasta la toma de posesión de D. Trump como Presidente de Estados Unidos y habría requerido ya una toma de conciencia por parte de las instituciones europeas de la entidad de la crisis existencial que estaba afectando a Europa y que exigía una intensificación de la integración política para poder adquirir una capacidad autónoma de intervención en el nuevo orden global.
La fragmentación de la globalización es una rebelión en toda regla de Estados Unidos, su principal promotor, contra el curso de la historia. Que resulte viable o no está por ver. La globalización tiene su propia lógica de interdependencia y lo normal es que se imponga a cualquier otra. Mantener una globalización fragmentada en esferas de influencia permanentes en función de afinidades geopolíticas va en contra de esa lógica. Pero, de momento, en ese intento de fragmentación se está produciendo el fenómeno descrito por Draghi en su propuesta, la ruptura de la equivalencia entre comercio y seguridad (que él atribuye esencialmente a China) que está generando una creciente inestabilidad global[22].
4. LA LUCHA POR LA HEGEMONÍA GLOBAL.
La fragmentación de la globalización era la estrategia mínima que Estados Unidos se planteaba para hacer frente a la lucha por la hegemonía global con China. Su éxito es más que discutible si tenemos en cuenta que el desarrollo económico de China no se ha frenado y que la previsión es que para dentro de cuatro años este país llegue a tener casi el doble del PIB de Estados Unidos (medido en PPP)[23]. lo que implica un crecimiento sostenido muy fuerte desde el año 2014 en que superó el PIB de Estados Unidos. A la presión económica se unen otros factores muy relevantes como son el monopolio chino sobre materias primas estratégicas, como las tierras raras, que son fundamentales para la producción tecnológica en el resto del mundo y el propio desarrollo tecnológico de China que compite ya en sectores esenciales con el de Estados Unidos.
La nueva Administración Trump se plantea metas más ambiciosas que las de liderar a una parte de los países del mundo frente a aquellos que se sitúan en la esfera de influencia de China. Su pretensión es recuperar y consolidar la hegemonía global. A pesar de que el movimiento que lo llevó al poder es claramente aislacionista y que él se comprometió a no meter a Estados Unidos en ninguna guerra, ha descubierto la ventaja que supone ser la primera potencia militar del mundo y está actuando en consecuencia intentando someter al resto del mundo a su voluntad. Su doctrina está claramente orientada a la hegemonía tecnológica y militar, ya que la económica se va alejando cada vez más de las posibilidades de Estados Unidos.
Pero tampoco renuncia a ganar volumen económico. La pretensión de incorporar a Canadá a Estados Unidos va en esa dirección de “hacer a América grande de nuevo” como también, por motivos estratégicos la de anexionarse Groenlandia. Estas propuestas, por extravagantes que sean, marcan un propósito que tiene que ver con la posición actual de Estados Unidos en el mundo, con la pérdida de su hegemonía económica y con el potencial que todavía le ofrece su desarrollo tecnológico y su capacidad militar. Lo mismo cabe decir de la utilización de los aranceles como arma política y de su voluntad de obtener por esa vía nuevos recursos económicos que le permitan seguir manteniendo una presión fiscal baja al tiempo que financiar los gastos militares y de promoción pública de la Inteligencia Artificial.
Como era previsible, el servilismo inicial de los líderes europeos frente al Presidente de Estados Unidos (con algunas excepciones) no ha servido para apaciguar sus permanentes reivindicaciones y actividad disruptiva en el orden internacional. Las intervenciones armadas se van sucediendo cada vez con mayor riesgo para la paz mundial y para la estabilidad económica global. Un cierto cambio de orientación se está observando ya entre los Estados de la UE que comenzaron a rechazar las pretensiones de Trump de manera bastante efectiva en relación con la anexión de Groenlandia y se negaron a prestarle la ayuda militar solicitada para controlar el Estrecho de Ormuz.
Pero la situación de la UE es cada vez más difícil. La estrategia estadounidense se ha hecho explícita y pasa por asegurar su hegemonía global eliminando cualquier competencia posible por lo que la UE se considera no como un aliado sino como un obstáculo. La pretensión de negociar individualmente con los Estados miembros como “soberanos” es incompatible con la existencia misma de la UE. El tiempo se agota. Si la UE hubiera tenido una estructura federal hace veinte años posiblemente muchos de los problemas mundiales que tenemos ahora no existirían. Pero ahora se produce la paradoja que expusiera J. Habermas en una de sus últimas conferencias, pronunciada en noviembre de 2025: “una mayor integración política, al menos en el núcleo de la Unión Europea, nunca ha sido tan vital para nosotros como lo es hoy. Y nunca ha resultado tan improbable”[24].
Por si la situación de Europa no fuera lo suficientemente complicada, su ausencia de las principales líneas de desarrollo tecnológico, especialmente de la IA, la sitúa en una posición no ya de dependencia sino de subordinación frente a Estados Unidos y China. La apelación de M. Draghi al potencial de la UE en relación con su muy limitada presencia en el ámbito tecnológico[25] no tienen en cuenta que no se trata solamente de configuración del “hardware”, sino sobre todo de ausencia total allí donde la tecnología tiene un impacto social significativo y está transformando incluso las condiciones del espacio público, afectando a los sistemas constitucionales, la democracia y los derechos fundamentales. No existen compañías europeas que controlen las redes sociales o que hayan desarrollado aplicaciones de IA generativa a nivel global. Solamente hay estadounidenses y chinas.
La importancia que tiene este sector específico se deriva del hecho de que esas compañías están colonizando al resto de los países con sus aplicaciones basadas en la Inteligencia Artificial. Influyen sobre los procesos políticos, pueden condicionar resultados electorales, promueven las tendencias más antieuropeas en el debate público, generan desinformación y fake news y, en el caso de la IA generativa, pueden provocar desinformación sistémica debido a las “alucinaciones” que se derivan de su todavía incipiente formulación y las deficiencias de su diseño. A ello se une su utilización problemática por la inteligencia militar, que está generando ya dilemas éticos dentro de Estados Unidos y que tiene un largo recorrido desde que comenzaron a funcionar las primeras compañías tecnológicas. Es justamente esa relación la que explica en gran medida la libertad que se les ha dado por parte de Estados Unidos desde el principio.
La única línea de defensa que ha tenido Europa hasta ahora ha sido la regulación, con la pretensión de controlar a las grandes compañías tecnológicas para proteger los derechos fundamentales y la democracia dentro del espacio europeo. Se trata de la última línea de defensa frente a la colonización externa que está sufriendo Europa, pero también se está viendo comprometida por la posición agresiva de Estados Unidos contra la regulación en el contexto de la globalización fragmentada y de la pretensión de hegemonía global de la Administración Trump.
En todo caso, la regulación no es suficiente para garantizar la autonomía política europea. La tecnología está generando rupturas importantes en la sociedad que ni siquiera se derivan del desarrollo tecnológico sino que en muchos casos tienen que ver con el modelo de negocio de las grandes compañías[26]. Si hubiera que calificar las transformaciones que estamos experimentando a impulsos de la tecnología, podríamos decir que no estamos ante un tiempo de transición sino de ruptura[27].
Mientras en las transiciones podemos aventurar y prefigurar el futuro, como cuando abrimos una puerta y vemos algo de luz que nos permite reconocer las figuras que hay detrás, en las rupturas no podemos saber el futuro que nos espera porque detrás de la puerta solo vemos oscuridad. La revolución tecnológica es todavía más inquietante porque cuando llegamos a vislumbrar algo de luz, todo se oscurece de nuevo conforme nos acercamos debido a las transformaciones que se están produciendo en períodos de tiempo muy cortos (como está ocurriendo con la IA generativa, por ejemplo).
Los europeos no estamos transformando el mundo, eso es algo que están haciendo ahora los chinos y los estadounidenses. Tampoco esos saben adónde les llevarán estos cambios, pero al menos tienen la posibilidad de programarlos y orientarlos. Teniendo en cuenta el desarrollo tecnológico acelerado que estamos viviendo, es muy posible que China adelante pronto a Estados Unidos y pueda asumir el liderazgo tecnológico como está haciendo ya en algunos sectores. Europa tardará años en avanzar para no quedar totalmente atrasada y ser plenamente colonizada por otras potencias. Esto es algo que no afecta solamente al ámbito civil sino también a la industria de defensa y a la capacidad de tener la necesaria autonomía estratégica.
Desde la perspectiva de las transformaciones vitales que se están produciendo en el mundo a impulso de una tecnología diseñada por las dos grandes potencias que lideran la globalización fragmentada, la propuesta del federalismo pragmático plantea algunas dudas. No por la finalidad, sino por el proceso. Estamos ante una época revolucionaria en la que los cambios se suceden de manera dramática sin apenas tiempo para reaccionar. Quizás no haya tiempo para planificar una respuesta europea “pragmática” como la que propone Mario Draghi. Quizás la dinámica histórica se imponga y obligue a una integración europea más rápida y menos atenta a la muy razonable búsqueda del equilibro que hay detrás de la propuesta del federalismo pragmático. La excepcionalidad del momento histórico que estamos viviendo puede terminar siendo incompatible con el pragmatismo.
Mario Draghi ha sido consciente de esa urgencia histórica. Quizás por ese motivo no plantea un cambio de modelo de integración previo al ejercicio de la capacidad política europea sino un proceso inverso: el ejercicio de esa capacidad política ajustándose a las condiciones históricas para generar un modelo político nuevo, el federal. Si esto es posible o no, lo veremos en los próximos años. Pero es una alternativa inteligente frente a la dificultad de iniciar la transformación con un “proceso constituyente”, por ejemplo. Tiene también su punto débil porque nadie puede crearse a sí mismo y, por tanto, serán los Estados los que tendrán que crear el sujeto político global que todavía no es la Unión Europea. De momento, la UE sigue siendo un personaje en busca de un autor[28].
6. EL MARCO JURÍDICO DEL FEDERALISMO PRAGMÁTICO.
Uno de los problemas más relevantes que se plantean con la propuesta del federalismo pragmático es justamente el de su viabilidad jurídica. La relevancia deriva del hecho de que el modelo de integración europea ha puesto el acento siempre en su condición de comunidad de derecho y cuando esa condición se ha puesto en peligro, como ocurrió con la crisis financiera del 2008, la Unión Europea perdió una gran parte de su legitimidad. Podríamos decir que la identidad europea se ha construido en gran parte sobre el derecho y que, por tanto, el marco jurídico de cualquier transformación en su naturaleza es fundamental[29].
Esta condición esencial del derecho no se presenta solo en el nivel del ordenamiento jurídico de la UE sino también en el de los Estados. Se evidencia aquí la interrelación señalada por Peter Häberle entre el derecho constitucional europeo en sentido estricto, (el de la UE) y en sentido amplio (que incluye a los otros espacios constitucionales de Europa y, en particular, a los de los Estados miembros)[30]. Las limitaciones jurídicas de la transformación hacia una nueva arquitectura europea se dan también en los ordenamientos de los Estados miembros como muestra la Sentencia Lisboa del TCFA y la dialéctica que se ha generado en torno a la identidad constitucional de los Estados (en virtud del artículo 4.2 TUE) [31] e incluso la “identidad reactiva europea” [32].
Bien podríamos decir que si por un lado el federalismo pragmático puede tener dificultades en cuanto al proceso, debido a un contexto global cada vez más dramático e inestable que exige respuestas muy rápidas, por otro lado puede tener dificultades en cuanto al resultado desde la perspectiva jurídica, por cuanto algunos Estados pueden plantear objeciones a la forma federal de la nueva arquitectura jurídica europea. Es decir, el carácter pragmático del proceso se ve tensionado por el contexto global mientras que la condición final del federalismo se ve tensionada por el marco jurídico de algunos Estados.
El planteamiento de M. Draghi, sin embargo, puede salvar algunos de los obstáculos que se plantean desde el marco jurídico europeo (en sentido amplio). Hay dos elementos muy positivos en ese planteamiento: el análisis relativista de las categorías tradicionales frente al modelo de integración europea[33] y las soluciones planteadas también de una manera relativa y gradual. Draghi no parte de un planteamiento estanco de las categorías como se da por ejemplo en la tesis de Weiler sobre la condición asimétrica del modelo europeo: una estructura confederal en lo político (en la toma de decisiones) y federal en lo jurídico (en su aplicación a través del principio de primacía)[34]. Para Draghi el modelo europeo actual transita del ámbito confederal al federal en función de las temáticas y de los ámbitos competenciales. No todo es ya confederal en la toma de decisiones[35].
Esa interpretación se corresponde en mayor medida con la realidad porque evidencia igualmente algo que no es tan aceptado por la doctrina, la cualidad estatal de la UE, que no es un Estado nacional, pero que tiene parte una “estatalidad”, que procede de elementos que son característicos del Estado, como el control de fronteras, la moneda o la ciudadanía[36]. Desde esa perspectiva, el federalismo no se define tampoco como un “todo o nada” sino como un continuum que no necesariamente tiene que ser repudiado por el marco jurídico de algunos Estados (Alemania especialmente) por cuanto que se trata de una arquitectura política flexible adaptada a las fluctuantes condiciones históricas y no deriva de la imposición de un modelo específico que pueda ser definido ya de partida como “federal”, como ocurriría si se siguiera un proceso constituyente previo. Algo que hemos visto que Draghi repudia expresamente porque apela a las consecuencias estructurales de la acción política concreta y no a la transformación estructural previa.
Incapaz de afrontar los desafíos que plantea el tiempo histórico que estamos viviendo, el modelo de integración europea ha llegado agotado a una tercera globalización caracterizada por un desarrollo tecnológico acelerado que prefigura un nuevo mundo que todavía no conocemos y que se está construyendo fuera de nuestras fronteras, en Estados Unidos y en China. La fragmentación de la globalización en función de afinidades geopolíticas ha agravado la situación al minar lo que en un tiempo fue su razón esencial de ser, la regulación del mercado europeo. Una regulación que se proyectaba en el mundo y le permitía tener una influencia global a la UE a través del “efecto Bruselas” al tiempo que desarrollar una función de “mediación positiva” entre el mercado global y los mercados nacionales, protegiendo así a los Estados miembros y a sus estructuras constitucionales y democráticas.
La fragmentación de la globalización ha reducido la capacidad de regulación del mercado de la UE y ha generado “mediaciones negativas” en favor de los dos grandes líderes de la globalización fragmentada, Estados Unidos y China. La situación actual, marcada no ya por la fragmentación de la globalización sino por algo todavía peor, una administración norteamericana que ve a la UE como un rival al que someter, ha generado una presión sobre la regulación europea del mercado hasta tal punto que bien podríamos hablar ahora de un “efecto antiBruselas” porque el principal objetivo de la pretensión hegemónica digital y mundial de Estados Unidos es justamente la Unión Europea. A ella se dirigen los ataques más virulentos y una estrategia que expresamente indica su voluntad de negociar con los Estados “soberanos” de Europa, poniendo en peligro la existencia misma de la Unión Europea.
Es en este contexto de crisis existencial de la UE en el que la propuesta de Mario Draghi ha comenzado a tener una proyección importante en el debate europeo. La idea de un “federalismo pragmático” resulta muy sugerente por muchos motivos, comenzando por la autoridad moral de Mario Draghi, que fue el líder europeo que salvó el proyecto del euro en la crisis financiera gracias a su decidida intervención sintetizada en la famosa frase del “whatever it takes”. Pero también porque se trata de una propuesta que presenta perfiles interesantes tanto en lo que se refiere a la forma de propiciar una orientación federal de Europa cuanto a la caracterización de una relación dialéctica entre confederación y federación que no aparecen ya como categorías conceptuales rígidas.
El pragmatismo representado por la idea de generar federalismo con acciones concretas en lugar de plantear la necesidad de establecer estructuras federales previas puede tener un recorrido más amplio en la medida en que se acompase al curso de la historia, al desarrollo de los acontecimientos que estamos viviendo y que van exigiendo soluciones políticas europeas rápidas y eficaces. Al mismo tiempo, dependerá de esas dinámicas si el proceso puede mantenerse o, por el contrario, la propia aceleración del cambio histórico que estamos viviendo obligará a cambios estructurales profundos para poder abordar los problemas a los que se enfrenta ahora Europa. Desde esa perspectiva, el contexto histórico puede ser un obstáculo en lo que se refiere a la definición del proceso, a la vertiente “pragmática” de la propuesta.
Por lo que se refiere al producto final de ese proceso, al federalismo, se pueden plantear objeciones desde el marco jurídico actual, considerado en su sentido amplio y teniendo en cuenta la negativa de algunos Estados, destacadamente de Alemania, a avanzar hacia un modelo federal (al menos sin dotarse de una nueva Constitución, lo que hace difícilmente pensable que sea pueda realizar en la actualidad). Podríamos decir entonces que la propuesta de Mario Draghi puede encontrar obstáculos en el contexto global en lo que se refiere a su vertiente “pragmática” al proceso definido en ella, y obstáculos en el marco jurídico europeo (en sentido amplio) en lo que se refiere a su finalidad, la configuración de una nueva arquitectura política para Europa.
En ambas vertientes, sin embargo, la propuesta presenta perfiles sugerentes que pueden facilitar su implantación. Por un lado, su flexibilidad en el ámbito procesal puede favorecer su adaptación a las circunstancias globales cambiantes. Por otro lado, su manera de definir una interacción entre forma confederal y federal permite aventurar que podría encontrar menos objeciones de fondo que se si abogara directamente por la transformación estructural y definitiva de la UE en un Estado federal. No cabe duda, desde esa perspectiva, que es una propuesta útil y que puede favorecer la transformación del actual y ya más que desfasado modelo de integración en una nueva arquitectura política europea.
El trabajo analiza la propuesta de Mario Draghi un “federalismo pragmático” para Europa. Destaca su oportunidad en el debate actual sobre una nueva arquitectura europea y su afortunado enfoque en cuanto a la flexibilidad del proceso de transformación de la UE. Este proceso “pragmático” se inserta en una valoración igualmente acertada de la relación entre confederación y federación, que no se perciben como categorías estancas sino formando parte de una relación dialéctica que hace posible la transición gradual desde estructuras confederales a federales. Lo mismo cabe decir del modo en que ese proceso pragmático operaría, por cuanto serían las necesidades específicas de federación las que impulsarían la creación de estructuras federales. Este enfoque flexible, gradual y reactivo puede resultar muy útil frente a las dificultades que la propuesta puede tener, las que se derivan de las fuertes corrientes que se están moviendo hoy en el contexto global, a impulsos de la tecnología y de la lucha por la hegemonía entre Estados Unidos y China, así como las que pueden suponer en el marco jurídico europeo (en sentido amplio) las limitaciones de algunos Estados para avanzar hacia una formulación federal europea.
Unión Europea, globalización fragmentada, federalismo pragmático, derecho constitucional europeo.
This work analyses Mario Draghi's proposal for 'pragmatic federalism' in Europe. It emphasises the relevance of this proposal in the current debate on a new European architecture, as well as the fortunate focus on the flexibility of the EU's transformative process. This 'pragmatic' process is situated within the broader context of the relationship between confederacy and federation. These are not considered distinct categories, but rather they form part of a dialectical relationship that allows for the gradual transition from confederal to federal structures. The same can be said of the way in which this pragmatic process would operate, since it would be the specific needs of federation that would drive the building of federal structures. This flexible, gradual, and reactive approach can be very useful in the face of the difficulties that the proposal may have, which stem from the strong currents that are moving today in the global context, driven by technology and the struggle for hegemony between the United States and China as well as those that may be implied in the European legal framework (in a broad sense) by the limitations of some States to move towards a European federal formulation.
European Union; Fragmented globalisation; Pragmatic federalism; European constitutional law.
Recibido: 2 de junio de 2026
Aceptado: 5 de junio de 2026
* Este texto ha sido preparado por invitación del equipo directivo de la revista federalismi.it. Les agradezco a Anna Poggi y a Federica Fabrizzi la oportunidad de propiciar una reflexión colectiva sobre la propuesta de Mario Draghi y la posibilidad de publicar el texto también en español. ↩︎
Planteada inicialmente en un discurso como Presidente del Consejo de Ministros italiano ante el Parlamento Europeo el 3 de mayo de 2022, la propuesta ha suscitado un creciente interés, sobre todo a partir de su discurso en la entrega del Premio Princesa de Asturias Cooperación Internacional el 24 de octubre de 2025 en Oviedo y del más reciente con motivo de la concesión del título de Doctor Honoris Causa por la Universidad Católica de Lovaina, el 2 de febrero de 2026. ↩︎
“Siempre recuerdo la historia de alguien que está esperando un trasplante de corazón y le dicen: 'Mira, aquí tenemos dos corazones. Uno es de un joven de 25 años en espléndida condición física y luego, uno de 86, de un viejo banquero central. ¿Cuál elige?' El segundo, el del banquero. 'Disculpe, pero, ¿por qué?' Porque nunca se ha usado”. Disponible en: https://www.radioradicale.it/scheda/673615/cena-dei-corrispondenti-della-stampa-estera (últ. consulta: 2 de junio de 2026). ↩︎
En la entrevista que le realiza CLAUDI PÉREZ para El País: “el trumpismo obliga a invertir la lógica del proyecto europeo: la idea siempre fue ir de la integración económica y monetaria hacia la unión política, pero ahora Europa necesita unidad política al menos en términos de política exterior común, de política de defensa común. Necesita autonomía estratégica, que es otra manera de decir que tiene que hacerse mayor de una vez”. Cfr. C. PÉREZ, «Dani Rodrik: Trump no es solo un riesgo económico; es la mayor amenaza de nuestro tiempo», El País, 21/3/2026. ↩︎
Cfr. T. E. FROSINI, «È arrivato il momento della Costituzione europea: se non ora quando?», federalismi.it, 25 febbraio 2026. ↩︎
Cfr. A. SCIORTINO, «Costituzionalismo europeo e competizione sistemica: la transizione geopolitica dell’Unione e la questione della legittimazione democrática», federalismi.it, 25 febbraio 2026. ↩︎
En las que la Canciller alemana afirmaba, en 2017, que Europa ya no podía confiar en Estados Unidos y que Europa debía de ser dueña de su destino. Cfr. «Angela Merkel: EU cannot completely rely on US and Britain any more», The Guardian, disponible en: https://www.theguardian.com/world/2017/may/28/merkel-says-eu-cannot-completely-rely-on-us-and-britain-any-more-g7-talks (últ. consulta: 2 de junio de 2026). ↩︎
Sobre el cual, se puede cfr. A. BRADFORD, «The Brussels Effect», Northwestern University Law Review, vol. 107, núm. 1, 2012 y, de la misma autora, The Brussels Effect: How the European Union Rules the World, Oxford University Press, New York, 2020 así como Digital Empires: The Global Battle to Regulate Technology, Oxford University Press, New York, 2023. ↩︎
Cfr. F. Balaguer Callejón, «Prospettive del costituzionalismo e dell’Europa», Nomos, núm. 2, 2022, disponible en: https://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2022/10/F.-Balaguer-Callejon-Prospettive-del-costituzionalismo-e-dellEuropa.-La-Costituzione-dellalgoritmo-e-la-crisi-decisiva-del-progetto-di-integrazione-europea-1-1.pdf (últ. consulta: 2 de junio de 2026). ↩︎
Winning the race: America’s AI action plan, July 2025, disponible en: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2025/07/Americas-AI-Action-Plan.pdf (últ. consulta: 2 de junio de 2026). ↩︎
National Security Strategy of the United States of America, November 2025, disponible en: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2025/12/2025-National-Security-Strategy.pdf (últ. consulta: 2 de junio de 2026). ↩︎
Cuando incluye entre los beneficios obtenidos por Estados Unidos “il privilegio di emettere la valuta di riserva mondiale”, cfr. m. draghi, «Discorso sul federalismo pragmatico (Università di Leuven)», federalismi.it, disponible en: https://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?hpsez=Primo_Piano&content=Discorso%2Bsul%2Bfederalismo%2Bpragmatico%2B%28Università%2Bdi%2BLeuven%29&content_auth=%3Cb%3EMario%2BDraghi%3C%2Fb%3E&Artid=53143 (últ. consulta: 2 de junio de 2026). ↩︎
Cfr. M. arjona sánchez, El euro, entre la nostalgia postmoderna al oro y un suprafederalismo europeo. Un debate constitucional, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2021. ↩︎
Cfr. F. Balaguer Callejón, «Crisi economica e crisi costituzionale in Europa», KorEuropa, núm. 1, 2012: https://korestudent.unikore.it/koreuropa/2012.pdf, y F. Balaguer Callejón, «La prospettiva spagnola sul pilastro sociale europeo», in I diritti sociali tra ordinamento statale e ordinamento europeo, a cura di Paola Bilancia, federalismi.it, Numero speciale, núm. 4, 2018: https://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=37065&dpath=document&dfile=13092018145756.pdf&content=La%2Bprospettiva%2Bspagnola%2Bsul%2Bpilastro%2Bsociale%2Beuropeo%2B%2D%2Bstato%2B%2D%2Bdottrina%2B%2D%2B (últ. consulta: 2 de junio de 2026). ↩︎
Cfr. F. Balaguer Callejón, «Le due grandi crisi del costituzionalismo di fronte alla globalizzazione nel XXI secolo», en F. Lanchester (dir.), Passato, presente e futuro del costituzionalismo e dell’Europa, CEDAM, Padova, 2019, pp. 59-82. ↩︎
Cfr. K. FRAY, «China’s leap forward: overtaking the US as world’s biggest economy», Financial Times, 8/10/2014, disponible en: https://www.ft.com/content/166230a2-a18c-38f1-bcac-cbbdd495503a (últ. consulta: 2 de junio de 2026). ↩︎
Cfr. F. Balaguer Callejón, «La regolamentazione digitale europea nel nuovo contesto globale», en prensa en Scritti in onore di Stelio Mangiameli. Versión preliminar en lceonline 2/2025 (www.lceonline.eu) ↩︎
Cfr. F. Balaguer Callejón, «Continuità e discontinuità del progetto europeo di fronte alla crisi sanitaria e alla globalizzazione», en G. CARAVALE, S. CECCANTI, L. FROSINA, P. PICIACCHIA, A. ZEI (eds.), Scritti in onore di Fulco Lanchester, Jovene, Napoli, 2022. ↩︎
Cfr. F. Balaguer Callejón, «La regolazione digitale europea nel contesto delle recenti trasformazioni geopolitiche», en M. D’Amico, F. Balaguer, A. Aguilar, P. Gambatesa, S. Di Giovanni (eds.), Commentario tematico del regolamento (Ue) 2024/1689 e della legge italiana 23 settembre 2025, n. 132, Giappichelli, Torino, 2026. ↩︎
“Intricately formed supply chains bind economies together in complex ways, maximizing the gains from trade but also the costs of severing trade relationships”, Re-globalization for a secure, inclusive and sustainable future, World Trade Report 2023, WTO, p. 11: https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/wtr23_e/wtr23_e.pdf (últ. consulta: 2 de junio de 2026). ↩︎
Cfr. F. Balaguer Callejón, «Il futuro del costituzionalismo in un mondo (ri)globalizzato: mediazioni negative nella globalizzazione frammentata», Nomos. Le attualità nel diritto, núm. 3, 2023. ↩︎
Cfr. m. draghi, «Discorso sul federalismo pragmatico (Università di Leuven)», cit. ↩︎
La previsión es que China alcance en 2030 un PIB de 38008 $bn frente a Estados Unidos que tendría 23475 $bn. Cfr. «The Long View. How will the global economic order change by 2050?», PwC, 2017, p. 23: https://www.pwc.com/gx/en/world-2050/assets/pwc-the-world-in-2050-full-report-feb-2017.pdf. ↩︎
j. habermas, «La (improbable) integración política de la UE es vital», El País, 30/11/2025. ↩︎
Cfr. m. draghi, «Discorso sul federalismo pragmatico (Università di Leuven)», cit. ↩︎
Cfr. F. Balaguer Callejón, «La costituzione dell’algoritmo e le trasformazioni culturali nella società Digitale», lceonline, núm. 3, 2024. ↩︎
Cfr. F. Balaguer Callejón, «Crisi, transizioni e rotture. Sul futuro del costituzionalismo», PasSaggi Costituzionali, Anno IV, núm. 2, 2024. ↩︎
Cfr. F. Balaguer Callejón, «Continuità e discontinuità del progetto europeo di fronte alla crisi sanitaria e alla globalizzazione», cit. ↩︎
Cfr. F. Balaguer Callejón, «La cultura giuridica come fattore di identità europea», en prensa en Scritti in onore di Lorenzo Chieffi. ↩︎
Cfr. F. p. häberle, «Gemeineuropäisches Verfassungsrecht», EuGRZ,1991. ↩︎
Cfr. F. Balaguer Callejón, «The dialectic relation between the national and the European constitutional identity in the framework of European Constitutional Law», UNIO - EU Law Journal, vol. 3, núm. 3, 2017. ↩︎
Cfr. S. Ragone, J.F. Barroso Márquez, «El giro “reactivo” de la identidad europea: condicionamiento de fondos y confianza mutua», Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 37, 2022. ↩︎
A este respecto, como muy bien indica M. Azpitarte, es necesaria una reconstrucción conceptual pragmática de categorías que se han desarrollado en el marco de la Unión Europea en un contexto supranacional alejado de la lógica constitucional en la que nacieron. Cfr. M. AZPITARTE, Prólogo al libro de D. DOBRE, La independencia del Banco Central Europeo, Aranzadi, Madrid, 2025, pp. 20-21. ↩︎
Cfr. J.H.H. Weiler, «El principio de tolerancia constitucional: la dimensión espiritual de la integración europea», en F. Balaguer Callejón (Coord.), Derecho constitucional y cultura. Estudios en Homenaje a Peter Häberle, Tecnos, Madrid, 2004, pp. 107-108. ↩︎
Cfr. m. draghi, «Discorso sul federalismo pragmatico (Università di Leuven)», cit. ↩︎
Cfr. F. BALAGUER CALLEJÓN, «Il Trattato di Lisbona sul lettino dell'analista. Riflessioni su statualità e dimensione costituzionale dell’unione europea», Quaderni della Rassegna di Diritto Pubblico Europeo, núm. 5, 2009, pp. 13-52. ↩︎
