Los objetivos de la Unión. Una contribución a la finalidad e identidad constitucional de la Unión Europea
Universidad de Münster
Traducido del alemán por Miguel Azpitarte Sánchez
SUMARIO
2.- El tipo normativo “objetivo de la Unión”.
4.- Las funciones
de las disposiciones sobre objetivos de la Unión.
5.- La eficacia normativa de las disposiciones
sobre los objetivos de la Unión.
Un
prólogo sobre el desarrollo histórico de la Constitución europea diría
simplemente –en una atrevida imitación literaria de los famosos versos
introductivos del Evangelio de Juan-: “en el principio fue el derecho (...) y
sin el derecho no hubiera sido nada de lo que fue”. La Unión Europea y las
Comunidades europeas deben su existencia al derecho; en palabras de W.
HALLSTEIN no son otra cosa que una “creación” del Derecho[1]. El derecho y aquellos que lo interpretan al aplicarlo,
funcionando como “motores de la integración”, tienen la tarea de contribuir a
realizar la comunidad jurídica[2]. La Europa constitucional adorna con el lenguaje del derecho sus
grandes y profundamente legitimadoras “leyendas sobre valores compartidos y una
comunidad de raíces históricas”[3]. Los primeros trazos de calidad constitucional corresponden a los
tratados fundacionales, es decir, a acuerdos de naturaleza internacional[4]. La identidad constitucional[5], a menudo invocada, nace en buena parte a través del derecho, que
es la mediación de la conciencia del ciudadano europeo. Sus ciudadanos deben
conquistar la Constitutio Europaea
–tanto lingüística como materialmente[6] - con más fuerza que en los mitos revolucionarios fundacionales
presentes en los recuerdos colectivos de las Constituciones nacionales.
Constitución europea que se define por la idea de los derechos humanos, sin duda,
uno de los conceptos jurídicos y morales claves de la modernidad; reclama el pathos secular de la libertad, igualdad, fraternidad
(en términos modernos, solidaridad); y crea conscientemente una imagen en la
línea de la tradición de la res publica[7]. Junto al preámbulo y la Carta de derechos integrada, los momentos
de legitimidad se trasladan jurídico-positivamente, sobre todo, en los
artículos relativos a los valores (art. 2)[8] y los fines de la Unión (art. 3). Toman contornos propios de un
concepto de Constitución separado del elemento estatal[9] y contribuyen a manifestar una identidad constitucional de la
Unión. La esencia de la Constitución halla en sus fines su reflejo. Éstos se
clasifican en tipos normativos según sus contenidos, funciones y vinculación
normativa.
2.
El tipo normativo “objetivo de la Unión”. 
1.a. Un acercamiento conceptual.
El
art. 3 se anuda al programa finalista de los tres Tratados de las Comunidades,
así como al Tratado de la Unión y reúne bajo el epígrafe “objetivos de la
Unión” toda la anterior perspectiva de objetivos de los art. 1.2 y 2 de la
CECA, art. 2 del TCE y el art. 2 del TUE[10]. El concepto “objetivo” es todo menos claro. Si se tiene en cuenta
la idea constitucional coetánea a la Comunidad, se ha de traer al análisis –al
menos parcialmente- un equivalente funcional a las “prescripciones de objetivos
estatales” del derecho constitucional estatal, pero sin anticipar una identidad
estructural o si quiera conceptual[11]. Algo que además no es posible, pues el art. 3 prepara un manojo
heterogéneo de disposiciones de objetivos, que supera con creces el canon de
las “prescripciones de objetivos estatales”[12]. El concepto de objetivo se ha de considerar en mejor medida
recurriendo al todavía válido derecho comunitario primario. Éste, obviamente,
no ofrece una imagen unitaria. Objetivos y políticas de la Unión están
indistintamente unos junto a otras (por ejemplo, art. 6.4 TUE)[13], y es costoso desarrollar criterios de delimitación entre los
motivos, los objetivos, procesos de desarrollo, tareas y principios[14]. Además, ese momento narrativo de autoconvencimiento
sobre los motivos de la Constitución está reservado en primera línea al
preámbulo, que consigue peso normativo en su lectura coordinada con las partes
operativas de la Constitución[15]. Los objetivos de la Unión toman de estos “motivos” una fuerza
final directora, transforman los elementos de conciencia, “convencimientos”,
“certezas” preconstitucionales.
No es posible una
división precisa entre los “objetivos” y las “misiones”. Ambos conceptos
resultan sinónimos, utilizados a veces en singular, a veces en plural, y están
en primera línea respecto a los objetivos generales y amplios de la Unión[16]. Esto es válido tanto para la versión alemana como para otras
versiones. Así el art. 2 TCE utiliza para las misiones, el término inglés “task”, el francés “misión”, y así sucesivamente en
distintos preceptos (comparar art. 43.a TUE, art. 7.10, y 249). Una
inconsistencia paralela se constata en el concepto fin (comparar art. 70, 98,
105.1, 125, 208 TUE), pues en la versión inglesa junto al término “task”, aparece “purposes” y “objectives”[17].
Allí
donde los criterios textuales no conceden criterios conceptuales de distinción,
los termini technici se han
de descodificar sistemática y teleológicamente. Una
primera diferenciación se muestra según sean objetivos políticos generales y
específicos (art. 33, 136, 146, 149.2, 150.2 TCE); en el art. 3 son positivados
sólo los primeros. Los objetivos también son distinguibles según su estructura
lógica, pues formulan bien esperanzas abstractas, bien esperanzas concretas[18]. En el art. 3 se encuentran tanto una dimensión de tarea, como un
horizonte de esperanza. Aquí daremos sólo un ejemplo: de un lado la tarea
concreta, sostenida por los derechos fundamentales, de luchar contra la
discriminación (art. 3.3), por otro lado, la visión global abstracta-idealística de un mundo justo, al que la Unión quiere contribuir
según el art. 3.4. Conscientemente, aquí se eligió un verbo más débil en
comparación a otros verbos usados como “promover”, “proteger”, “combatir” o
“garantizar”. Por otro lado, se han de separar claramente las disposiciones
sobre objetivos de las normas sobre competencias. La Constitución de la Unión
se mantiene firme en el principio de competencias atribuidas[19]. Los objetivos de la Unión describen sin duda el espacio de
tareas, dentro del cual debe actuar la Unión, pero mantiene una estricta separación
entre tareas y competencias[20]. Los preceptos sobre objetivos no sirven para el fundamento de las
competencias (véase el art. 3.5). Posteriormente, también hemos de distinguir
los objetivos de los principios de la Unión, que hasta ahora eran positivizados en el art. 6 TUE[21]. Pero, al mismo tiempo, se
ha de considerar el propio carácter principial de las disposiciones sobre objetivos. Los
principios constitucionales señalan que la infraestructura del derecho
comunitario está vinculada a los valores, y estipulan todavía hoy una
amplia medida valorativa, hacia la que
debe dirigirse la actividad comunitaria dirigida por los objetivos[22]. Los objetivos funcionan prospectivamente,
les es inmanente la perspectiva de futuro de lo todavía no alcanzado, del
acercamiento evolutivo. Los objetivos ofrecen también medidas de opitimización. De este modo les es propia una naturaleza principial, al igual que las disposiciones sobre objetivos
estatales de las Constituciones nacionales de los Estados Miembros. En todo
caso, entendiendo las “ofertas de optimización como R. ALEXY, estas “permiten
que algo sea realizado en su mayor medida de acuerdo con sus relativas
posibilidades jurídicas y fácticas”[23]. El aspecto de optimización ya había sido tenido en cuenta hasta
ahora de modo pragmático por el art. 2 TCE, pues junto a los objetivos se
citaban al mismo tiempo y concretamente los medios para su realización[24]. Este modelo de optimización lo sigue ahora de manera abstracta e
indeterminada el art. 3.5, cuando requiere que los objetivos sean perseguidos
con “fines adecuados”, esto es, según el marco de actuación de la Unión pero en
el ámbito de sus competencias limitadas, que claramente han sido transferidas a
través de la Constitución. Así, en resumen, la definición diría: objetivos son
las tareas de acción, apelaciones de acción o expectativas constitucionales[25] generales y supraordenadas, a las que se
debe prestar atención en la acción comunitaria, que siempre está
estructuralmente vinculada a los valores comunitarios (art. 2) en el sentido de
un acercamiento optimizador. Se garantízan
así con fuerza el principio de las competencias atribuidas y el pensamiento de
subsidiariedad[26].
2.a. Racionalización y finalidad abierta de la
actividad de la Unión.
Una
comunidad política que formula sus objetivos formula de manera prominente en la
parte introductoria de la Constitución, quiere producir una intensa base de
racionalización para su actuación política. Quiere asegurar sus fundamentos de
legitimidad y trasmitírselos a sus ciudadanos, para cuyo fin se ha de ejercer
poder público. Un puñado de objetivos heterogéneos determina la finalidad de su
acción. Lo multiforme de aquello llamado fin, que a su vez funciona como
“oferta de optimización”, hace de la finalidad de la Comunidad algo abierto en
un doble sentido. Los objetivos de la Unión del art. 3 no quieren estipular
un numerus clausus
petrificado, más bien quieren ofrecer los fundamentos jurídico-positivos para la
precisión y el desenvolvimiento de la finalidad (recuérdese en este sentido,
por ejemplo, el desarrollo de la doctrina de los poderes implícitos[27]). Los “medios adecuados” para la realización de los objetivos
continúan siendo objeto de una optimización continua y abierta. La
determinación de los objetivos y de los fines no se cierra con una hipotética
decisión constitucional única. Pero la finalidad abierta de la integración no
ha de confundirse con la arbitrariedad, pues los principios y valores
constitucionales del art. 2 formulan fronteras estructurales para la apertura
de la Comunidad. Por ello, está justificado ver un núcleo inamovible de la
sustancia constitucional de la Comunidad incluso cuando no hay una cláusula
explícita como la del modelo del art. 79.3 de la Ley Fundamental[28]. Las disposiciones de objetivos del art. 3 quieren en todo caso un
fin racional en la actuación de la Comunidad. Confirman un pensamiento
instrumental y niegan sin lugar a dudas cualquier representación estatal de la
sustancia europea.
Europa
no nace del mito de la Revolución, sino del espíritu de la razón[29], que guía una permanente evolución[30]. En un tiempo en el que el realismo, comunitarismo,
feminismo, la reconstrucción o los “critical legal studies”, dejan la puerta abierta a las dudas sobre la
comprensión jurídica liberal-tradicional[31], en el que la teoría del conocimiento a veces amenaza con perderse
en un escepticismo cognitivo nihilista, un nuevo documento constitucional debe
atender más que nunca a las necesidades de justificación del poder político.
Los conflictos de objetivos presentes en una Constitución pluralista se deben
dejar abiertos desde el principio[32] y tomarse en serio los intereses ciudadanos divergentes que corren
paralelos. Ciertamente, una complejidad excesiva de los objetivos puede hacer
imposible un mínimo de eficacia. Sin embargo, una Constitución debe afrontar
con optimismo cognitivo el reto de la complejidad.
3. Las disposiciones sobre
objetivos de la Unión como principios de la Comunidad –concreción y
diferenciación de la idea de Comunidad-.
El
debate sobre los objetivos de la Unión cobra un gran espacio en el trabajo de
la convención constitucional, donde las diversas fórmulas y propuestas de
cambio apenas se pueden abarcar en una panorámica[33]. Con todo, una idea principal, elaborada mediante la concreción y
progresión de los principios, se puede conceptuar del siguiente modo: las
disposiciones sobre objetivos deben traer a un texto constitucional
transparente[34] la riqueza de detalles y la habitual sobrecarga competencial del
Tratado europeo. Lo que distingue a la identidad europea desde la
perspectiva de los objetivos, se obtiene
de las reglas concretas. Así las cosas, el canon de objetivos se extiende[35] y, en todo caso, el anterior nivel de protección relativo a los
objetivos presentes en el TUE y TCE no debe ser rebajado. Para los objetivos
constitucionales vale lo que ya estaba dispuesto anteriormente en la dinámica
de integración: la Unión y las Comunidades
construyen en atención a sus objetivos comunes –pleno de sentido es el paralelismo entre el art. 2 TUE y el art.
2 TCE- una asociación de integración unitaria[36]. Incluso cuando la Constitución de la Unión ha abandonado el
concepto de Comunidad[37], se encuentra en ella la idea de comunidad y subsisten los
materiales con contenido comunitario: sobre todo los intereses comunitarios, el
espacio público comunitario y el interés público comunitario. Los objetivos de
la Unión no son otra cosa que la diferenciación material de esta idea de
comunidad. Estipulan la finalidad comunitaria y esbozan la identidad
comunitaria, en relación interna frente a los Estados Miembros vinculados en
una unión constitucional[38], en relación externa frente a terceros Estados.
Sin
duda, como ya se ha mostrado, los objetivos son distinguibles de los principios
de la Unión. Con todo, los objetivos de la Unión, de modo similar a las
disposiciones sobre objetivos estatales, tienen carácter principial[39]. Estos principios amplios construyen el fundamento teórico, pleno
de contenido, de la norma concreta estructurada en hechos y consecuencias
jurídicas. Han crecido histórico-culturalmente y gracias a esa radicación
median en la relación entre el texto normativo positivo y la idea del
derecho y la justicia. Igualmente, son la expresión de la ratio legis, aclaran las valoraciones normativas y formulan
criterios de ponderación para la decisión judicial concreta. Los principios
constituyen la infraestructura de una comunidad jurídica, a partir de la Constitución
atraviesan todos los ámbitos jurídicos[40]. Interpretación a la luz de la Constitución significa siempre
interpretación a la luz de los principios constitucionales abiertos en su
concreción. En virtud de su alto grado de abstracción, los principios son
la última expresión de la universalidad[41] y con ello formas explicativas del constitucionalismo universal,
que actúa moldeando la cultura jurídica europea desde la Revolución francesa[42]. Sin duda, la idea de comunidad, que reside en el fundamento de la
Europa constitucional, ya no se reduce al estrecho primado de la integración
económica, sino que refleja hacia dentro (respecto a la Unión y los Estados
Miembros) y hacia fuera (la Unión como actor dentro de la comunidad
internacional) una pretensión de universalidad. Se manifiesta del modo más
claro en la “paz” como perspectiva de objetivos.
1. La
Comunidad de paz: el art. 3.1 dispone, concretando el Preámbulo, que el
conjunto de la arquitectura constitución está envuelta en un objetivo principal
de la Unión: perseguir la paz. La orientación hacia la paz es el clásico
paradigma que funda la legitimidad y establece la identidad de todo
orden jurídico[43]. La Constitución europea abarca así no sólo la orientación de
objetivos para la comunidad internacional fijada programáticamente
en el art. 1 de la Carta de Naciones Unidas, sino que también se corresponde
con el fin estatal “paz estatal”[44] y realiza de este modo una función complementaria al ensamble
normativo previsto en las Constituciones de los Estados Miembros. Se menciona
la paz exterior (véase el art. 3.4) y la paz interior de “sus pueblos”. El
“espacio de libertad, seguridad y derecho” concebido en el art. 3.2 debe ser
necesariamente un espacio de paz en libertad y seguridad –constituido a
través del derecho- Comprende no solamente la libertad negativa, que se deduce
de manera puramente formal de la
ausencia actual de fuerza militar. Por el contrario, abarca también el múltiple
y apenas definible concepto positivo o material de paz. Exteriormente remite a
un desarrollo evolutivo de las relaciones internacionales, hacia dentro
a un estado de comunidad conjunta, en el que han sido previamente desactivadas
aquellas razones que potencialmente pueden conducir a una división bélica u
otras formas de uso de la fuerza[45]. Una idea de este tipo tiene una gran tradición en la historia de
las Comunidades europeas, que comienza con el plan Schuman[46] y se fija nuevamente en la estipulación de objetivos del TCCE y el
CECA. Primero la integración económica y luego la política deben crear un
vínculo entre los Estados Miembros, que debilita las rivalidades nacidas en la
persecución de intereses compartidos y que mejora las condiciones económicas,
sociales y de ocupación, evitando así desde el principio potenciales causas de
guerra[47]. El concepto de paz se enriquece materialmente mediante los
valores de la Unión formulados en el art. 2. La orientación por valores es una
condición existencial de la paz. Quien quiera reconocerse en el respeto a los
derechos humanos, la libertad, la democracia, el pluralismo, la tolerancia y la
justicia, debe estar capacitado para la permanente reconciliación[48]. La amistad francesa-alemana o polaca-alemana bastan como ejemplo.
2. La
comunidad jurídica: el Estado de derecho[49] pertenece, de acuerdo con el art. 2, a los valores centrales de la
Comunidad. La Comunidad se estableció bajo el dominio del derecho, el derecho
forma el espacio en el que la libertad y la seguridad se pueden realizar. Esta
idea del derecho transforma el art. 3.2 desde valor de la Comunidad a objetivo
de la Unión. Recurre con su texto, “espacio de libertad, seguridad y derecho”,
a uno de los pilares de la Constitución, que ya conocía el TUE[50] (incluido por Tratado de Maastricht). La
Unión Europea no consiste en un substrato de derecho internacional, sino que
cobra fuerza unitaria de su derecho y de la voluntad de unidad de sus
ciudadanos y ciudadanas. Esta función del “citoyen”[51] se hace palmaria en el proyecto constitucional y establece, en el
art. 3.1, junto al colectivo del pueblo, el momento ciudadano. El art. 8
establece concretos desarrollos de la ciudadanía europea y es también
fundamento de pretensiones individuales[52]. No se puede discutir que la sociedad civil de la ciudadanía
europea es hoy, todavía en parte, algo ideal y continuará siendo así, si no hay
un plebiscito, una “decisión ciudadana” que dé a la Constitución europea los
fundamentos de su legitimidad ciudadana directa.
Una
comunidad jurídica exige la eficaz realización de su derecho. La libertad a
través del derecho requiere garantías materiales y procesales. El objetivo de
la Unión, por tanto, debe ser realizado mediante la garantía de los derechos
fundamentales[53], mediante la forma jurídica de las decisiones fundamentales,
mediante la división de poderes[54] y el resto de elementos típicos del principio Estado de derecho[55]. Junto a la protección de los derechos fundamentales y la lucha
frente a cualquier discriminación se encuentran la clásica comprensión de las
libertades de la Comunidad europea orientada al mercado, también la garantía de
la libre circulación de personas y las restantes libertades del mercado
interior[56]. Igualmente, la seguridad está vinculada al Estado de derecho,
pues una preponderancia de la seguridad frente a la libertad conduciría al
constitucionalismo estatal y europeo hacia el absurdo. Bajo el topoi de la seguridad se asocia la cooperación policial y
de justicia, como antes ocurría en el art. 29 TUE[57]. Una optimización de la cooperación en la cuestión de la seguridad
es necesaria en vista de la nada despreciable amenaza terrorista. La seguridad
como objetivo de la Unión contiene así de manera especialmente expresa una
propuesta de optimización, que se estructura a través de los principios
constitucionales y tiene como parámetro los valores del art. 2 TUE. El Estado
preventivo[58] de corte general no es un elemento de la finalidad abierta
europea.
3. Una
Comunidad de valores y responsabilidad: Europa es una Comunidad responsable
y de valores. En el art. 2, los valores creadores de identidad de la Comunidad
se han transformado en texto constitucional, e incluso el art. 3 los convierte
en un objetivo, y en todo caso, en expectativas para el desarrollo de estos
valores. La carga de valores de la Constitución de la Unión irritará a todos
aquellos que miran con escepticismo las teorías de valores[59]. Pero en verdad, tras el concepto de valor del art. 2 se esconden
todos los principios constitucionales, que en su calidad de decisiones
estructurales fundamentales definen la Constitución europea y moldean la
infraestructura de todo el sistema jurídico europeo. Desarrollar los valores
significa también: asegurar los principios constitucionales a través de la
Unión y los Estados Miembros, sobre todo a través de los tres poderes de la
Comunidad. La idea de una Comunidad de valores se forma de manera concreta también dentro de los varios objetivos de la
Unión. El art. 3.2 del proyecto constitucional traduce la Comunidad de valores[60] en un espacio de libertad, seguridad y derecho. En la versión inglesa,
con el concepto “justice” se pone en aplicación un
concepto con una carga valorativa todavía más fuerte. Superar barreras,
precisamente a la luz de la relevancia del mercado, es un valor de la
Comunidad, pues el mercado interior no sólo es una estructura jurídica, sino
también un “espacio sin fronteras” de naturaleza valorativa. Los objetivos de
la Unión de acuerdo con el art. 3.3 se corresponden con los valores del art. 2
y art. 3.4, que establece el ambicioso fin de proteger y desarrollar sus valores
e intereses en su relación con el resto del mundo. De nuevo, se percibe el
constitucionalismo universal europeo, heredado de la Revolución francesa.
El
art. 3.4 también determina el contorno de la Unión Europea como Comunidad de
responsabilidad regional, que ha de actuar en el tráfico
jurídico-internacional. Europa es una comunidad de responsabilidad hacia el
interior y hacia el exterior. El art. 7 estipula sin circunloquios que la Unión
posee personalidad jurídica y por ello es competente en el ámbito
internacional. Sin embargo, esta disposición no basta para describir
suficientemente la identidad de la Unión en el plano internacional, como se
señaló ya en el informe Tindemanns[61]. De eso da cuenta el art. 3.4 en forma de un objetivo de la Unión
amplio, que determina la tarea de una Comunidad responsable, de manera que allí
donde la Unión se encuentre ha de asumir distintas responsabilidades: desde
asegurar la paz hasta garantizar los derechos del niño, con un acento
especialmente claro sobre el desarrollo sostenido[62]. Los críticos suponen un magro contenido normativo en esta
ambiciosa visión de un “orden mundial mejor”. Pero, en el contexto de las
políticas singulares, las declaraciones patéticas pueden ser logradas mediante
una acción pragmática. La estricta observancia y desarrollo del derecho
internacional bajo la garantía de los principios de Naciones Unidas merece una
especial mención. La cláusula tiene su modelo en las cláusulas de las
Constituciones de los Estados Miembros abiertas al derecho internacional.
Atribuye a la Unión Europea un papel activo en el derecho internacional, no
como polo opuesto, pero sí como balanza de corrección frente a los Estados
Unidos. Por ultimo, mencionar un objetivo que podría tener carácter modélico
para otras comunidades de Estados en proceso: la asociación de Estados
nacionales, en el mundo global y vinculado del siglo XXI, no debe servir
solamente a los intereses internos de la Comunidad, sino también al desarrollo
del derecho internacional desde el derecho internacional de cooperación al derecho
internacional constitucionalizado.
4. La
comunidad económica: la integración en el lado de la economía fue la idea
nuclear en la Comunidad económica europea. En consecuencia, los Estados
Miembros han estipulado en los Tratados y ahora en la Constitución europea un
reconocimiento, sin ninguna ambigüedad, de la libre competencia y la economía
de mercado. A diferencia de la Ley Fundamental alemana, que no contiene un
reconocimiento escrito del orden económico de mercado, la Constitución europea
conforma un detallado derecho constitucional económico y otorga un importante
peso al componente económico en los
objetivos de la Unión, si bien no le da un primado respecto a los otros
objetivos del Tratado[63]. Ya el objetivo de desarrollar los valores (art. 3.1) remite al
valor de la libertad y sus aspectos parciales implícitos, como la libertad
económica. El bienestar del pueblo (también en el art. 3.1) requiere una
economía política con capacidad de dirección y entiende al mismo tiempo la
dirección económica como instrumental, pues persigue el interés general de los
administrados. Por ello, la economía social de mercado ha de ser también para
Europa un modelo de futuro (art. 3.3).
El art. 3.2 menciona los conceptos fundamentales de la Constitución económica:
un espacio sin fronteras de mercado, un mercado interior con una competencia
libre y sin falseamiento. Se ha abandonado la diferenciación conceptual entre
el mercado interior y el mercado común. Las libertades fundamentales del mercado
interior son objetivos vinculantes de la Unión[64].
Una
atención especial merece el art. 3.3, que contextualiza de manera novedosa
la perspectiva económica de objetivos de la Unión. No simplemente la economía,
sino el desarrollo sostenible de Europa se convierte en el concepto genérico
que ordena unos con otros los objetivos económicos, ecológicos y sociales. El
objetivo del crecimiento sostenido ya fue introducido[65] por el Tratado de Ámsterdam en el conjunto de los Tratados, junto
a la cláusula transversal del medioambiente, entonces reducida a la
consideración jurídica del medioambiente. Su actual extensión a la
consideración de objetivo del Tratado con carácter principial
se mantiene, pero no sin riesgo, pues “sostenible”, es decir, la discutida
traducción alemana de “sustainable development”, es un concepto jurídico muy abierto y
ambivalente[66]. En definitiva, se remite con suma claridad y convincentes
consecuencias a una aplicación amplia que implica la dimensión económica,
ecológica y social, y que concibe a la Comunidad política como capaz de la
reforma y la conformación[67]. Lo “sostenible” es ya en el siglo XVIII un provisional terminus technicus[68] de desarrollo económico: porque la foresta sólo crece lentamente,
los recursos deben se apreciados, lo que exige una planificación generacional,
a largo plazo y previsora[69]. El concepto de sostenibilidad se
desarrolla a partir de los impulsos internacionales y europeos en el ámbito del
derecho medioambiental. Este concepto se encuentra expresado por primera vez en
el informe Brundtland[70]. La conferencia de Naciones Unidas para el medioambiente y el
desarrollo (UNCED) en Río de Janeiro (1992)[71] incorporó el principio del “sustainable development” en la Declaración de Río, así como en el
programa de acción de la Agenda 21[72]. El adjetivo “sustainable” aclara
todavía con más precisión que el concepto alemán equivalente “nachhaltig”, el aspecto temporal de un desarrollo duradero,
que no se culmina en una sola acción o en un éxito a corto plazo, sino mediante
medidas paulatinas, de efecto pausado, que busca el acercamiento a un objetivo inestático, abierto al desarrollo[73].
Pese
a toda su apertura, el objetivo de una comunidad económica se demarca a través
de puntos clave bien claros, los llamados “cuatro puntos cardinales mágicos”.
Tras controvertidas discusiones, la estabilidad de precios fue estipulada en el
proyecto de Constitución, algo que no es tan evidente en atención a la actual
discusión sobre el “pacto de crecimiento y estabilidad“ (1997)[74], pero que es importante para la plasmación de la Unión Europea
como “comunidad de estabilidad”[75]. A su lado el alto nivel de empleo, quizás demasiado enfático y
que intensifica con un poco de ceguera el “pleno empleo” (full employment); el crecimiento equilibrado; y, finalmente, sin
que esté explícitamente mencionado, pero sí concebido, se da un peso
significativo a la economía exterior[76].
Mientras el art. 2 TCE sigue hablando de un crecimiento constante, no
inflacionario, se halló con el atributo “equilibrado” (“balanced
economic growth”) una
formulación más cuidadosa relativa al concepto de sostenibilidad.
No es deseable un crecimiento a cualquier precio, que sobrecargue la protección
del medioambiente y de la cualidad del medioambiente o que se pudiera enfrentar
al crecimiento social. De acuerdo con el art. 2.3 la promoción del desarrollo
económico y técnico es instrumental, lo que supone el rechazo de un optimismo
unilateral a favor del progreso. Bajo el apartado tercero está uno junto al
otro, lo económico, lo social y lo territorial. Nuevamente se hace comprensible
la relación con el espacio y se subraya el momento cooperativo que supera
fronteras. La cohesión económica requiere un trabajo económico en común. Con
todo, el concepto “cohesión”, que sustituyó desde el Tratado de Maastricht al más débil término de “relación”, expresa sin
ambigüedad la transición desde un intercambio modelado según el derecho
internacional hasta una estructura federal y constitucionalizada
de la Comunidad[77]. La idea de la cohesión culmina finalmente en el concepto de
solidaridad. La solidaridad, sin embargo, no tiene significado para la
comunidad económica, donde impacta especialmente el modo de eficacia de las
libertades fundamentales. Es en la lealtad comunitaria[78] donde vuelve la solidaridad como pilar de la comunidad jurídica, y
en el estilo de los derechos fundamentales donde corren de la mano, la
solidaridad, el Estado prestacional y las
expectativas sociales. Un legislador social de la Unión es un desideratum de la actuación de la Unión[79]. La solidaridad abarca, gracias a su estructura principial, todos los ámbitos políticos. Da nueva vida al a
menudo olvidado ideal revolucionario de la fraternidad en la relación entre
ciudadanos y en la perspectiva integeneracional (art.
2.3.2, “solidaridad entre generaciones”); muestra finalmente la solidaridad
como un principio estructural clásico de la modernidad europea[80].
5. La
Comunidad del bienestar y de la solidaridad: que Europa pueda dar forma
absoluta a la economía de mercado, sirviendo preferentemente a los intereses de
los más fuertes, ha provocado los miedos de algunos ciudadanos y ciudadanas
europeas. Los objetivos de la Unión se enfrentan a esta impresión. Reconocen,
por un lado, la evidencia de que el
bienestar depende del éxito económico, y, por otro lado, reconocen el riesgo de
que el absolutismo del mercado destruya la solidaridad ciudadana, y con ella el
bienestar y la libertad. Sólo tomaremos un poco del lubricante social presente
en los objetivos de la Unión:
-
La solidaridad como valor inmanente en el art. 3.1, como objetivo expreso en el
art. 3.2, como horizonte de esperanza propio del derecho internacional en el
art. 3.4;
-
El componente social de la economía de mercado, pleno empleo y progreso social
en el art. 3.2; la concreción en el art. 3.3: lucha frente a las diferencias
sociales, prohibición de discriminación, protección social, justicia social; y
la concreción espacial en el art. 3.3.4: cohesión social.
-
La estatalidad social abierta como componente de la
identidad comunitaria exterior, art. 3.4.
La
idea del “sustainable development”
es la juntura que fusiona completamente la unión económica y social. La
dimensión territorial de la cooperación social se extiende a la totalidad del
espacio. La huida de la responsabilidad social no es posible gracias a un
mínimo de garantías sociales, por ejemplo mediante inversiones en los Estados
Miembros con menos ingresos vitales. Pero la solidaridad no afecta sólo al
espacio, sino también al tiempo y se manifiesta en la forma de la justicia
generacional[81]. El crecimiento económico, la estabilidad de precios, la economía
social de mercado, el ideal del pleno empleo y el progreso social en general ha
de verse como un servicio para las generaciones futuras. Es importante que se
valoren conjuntamente el crecimiento económico y el progreso social[82]. Los derecho fundamentales sociales[83] de la segunda parte de la
Constitución nos acercan el programa de los objetivos sociales. Pero también la
mayoría de las garantías sociales de la Carta fundamental se han de entender
como una estipulación de objetivos. Tienen el carácter de objetivos de la
Unión, y aunque no funden ningún derecho directamente reivindicable, no son
meras reglas programáticas. La acción política de la Comunidad y de los Estados
Miembros está obligada sólo a la creación de las condiciones necesarias para la
realización de los objetivos[84]. Con el art. 3.4, la Unión toma al ciudadano europeo en
calidad de ciudadano internacional (una pretensión constitucional que no
permanece ajena a los Estados Miembros). La política de los Estados Miembros
debe convencer al ciudadano estatal de que, pese a la inmensa compulsión
a favor del ahorro y el alto desempleo dentro del país, los gastos financieros
para las reconstrucciones en otros lugares encuentran su fundamento en el
bienestar de los intereses propios. Esta reconstrucción, la ayuda en las
infraestructuras, subvenciones, créditos, el nuevo establecimiento de un
sistema educativo funcional en lugares bélicos son concreciones típicas de un
Estado social concebido en términos nacionales. La estatalidad
abierta[85] se corresponde hoy con la estatalidad
social abierta.
6. La
Comunidad de previsión y desarrollo: la Constitución está orientada al
desarrollo y vive de su capacidad de reforma. Lo mismo vale para la comunidad
política que constituye. Las disposiciones sobre la Unión habilitan esta
capacidad de reforma y desarrollo[86]. Se perfila una triple perspectiva para enriquecer la dimensión
previsión[87]:
-
Previsión del riesgo (art. 3.3: una alta protección del medioambiente y una
mejora de la calidad del medioambiente; así como el desarrollo del progreso
científico y técnico; art. 3.4: lucha contra los riesgos sociales como la
marginación, la discriminación, ausencia de solidaridad entre generaciones,
sobrecargando a las futuras generaciones; finalmente, el desarrollo sostenido
como principio supraordenado de la previsión del
riesgo);
-
Prevención de la libertad (art. 3.1 con el “valor” implícito de la libertad,
art. 3.2: “espacio y libertad”; art, 3.3: la
dimensión de la libertad en las relaciones internacionales);
-
Prevención de la seguridad (art. 3.2. “espacio y seguridad”) en el contexto de
las políticas comunitarias, que la desarrollan en detalle: art. 3.3: momento de
la seguridad social; art. 3.4: seguridad hacia fuera y hacia dentro, la
dimensión global de la seguridad).
7. La
comunidad cultural: el tema cultural se encuentra al final, sin duda, no
porque esté subordinada a las otras formas explicativas de la Comunidad, sino
porque el contenido cultural es inmanente a todas estas formas de explicación.
El uso de los objetivos de la Unión y el principio de sostenibilidad
se hace siempre necesario científico-culturalmente[88]. La comprensión de la Unión Europea como Comunidad cultural cubre
ya el preámbulo constitucional[89]. Los elementos centrales de la cultura jurídica europea[90] son mencionados (el patrimonio cultural, religioso y humanista de
Europa[91]), la historia cultural de Europa da la primera capa al actual trabajo
de unificación. La expresión nuclear sobre la autocomprensión
cultural es “con la seguridad, que Europa permanecerá unidad en la diversidad”[92]. En el art. 3.3 se solidifica esa expresión del preámbulo en un
objetivo vinculante de la Unión. Con ello, la Constitución europea –en paralelo
a las cláusulas culturales nacionales- reconoce expresamente una cláusula
cultural comunitaria y, en tanto, se ha puesto por delante de algunas
Constituciones de los Estados Miembros, como, por ejemplo, la Ley Fundamental alemana.
Para la comunidad jurídica europea el reconocimiento de los valores culturales
compartidos es todavía más urgente que en los Estados nacionales, pues en estos
se experimenta de manera obvia el lazo propio de la cultura. En definitiva, la
protección y el desarrollo del patrimonio cultural de Europa media en el
ligazón creador de identidad con la tradición y la costumbre, pero al mismo
tiempo quiere ser una perspectiva de futuro. Europa es expresión del destino
vivido conjuntamente[93].
Con
todo, la cláusula cultural de la Comunidad tiene una caligrafía normativa más
clara de la que pueda esperarse prima facie de la
típica y conocida referencia a la “riqueza cultural”. La garantía de la
pluralidad cultural asegura los intereses de los Estados miembros, asegura la
identidad nacional de los Estados miembros, garantizada adicionalmente mediante
el principio de subsidiariedad. Igualmente, en la garantía de la pluralidad
lingüística[94] se fija un momento jurídico-individualista, con la palabra clave:
lengua madre como derecho humano[95]. La pluralidad lingüística exige también la protección de las
lenguas minoritarias y así la protección general de las minorías. La multiculturalidad europea entendida de ese modo no es
ciertamente una cifra vacía, sino que, pensado desde el punto de vista de las
minorías, es el substrato constitucional de la comunidad enriquecido con
la teoría democrática y de los derechos fundamentales. Finalmente, un elemento
esencial de la cultura de la Europa “unida en la diversidad” es la cultura
jurídica, como lo demuestra textualmente el art. 2.3. Los valores,
pluralismo, tolerancia, derechos humanos, democracia, estado social y de
derecho son conquistas culturales. El desarrollo del patrimonio cultural de
Europa abarca la protección plena y concreta del bien “cultura”[96].
4. Las funciones de las disposiciones sobre
objetivos de la Unión.
Las
heterogéneas disposiciones sobre objetivos, materialmente abiertas, necesitan
una concreción por el lado funcional, si quieren ellas mismas ser fundamento de
la concreción de las funciones del derecho comunitario primario y secundario, e
incluso del derecho de los Estados miembros[97]. Como todas las normas constitucionales, las disposiciones sobre
los objetivos de la Unión realizan junto a las funciones jurídicas, funciones
externas al derecho, esto es, políticas. En cuanto directrices de los objetivos
de las políticas comunitarias y –al menos de manera mediata- de la política de
los Estados Miembros, están políticamente “sobrecargadas”[98]. Quieren, puestas a la cabeza de la Constitución, hablar
directamente a los ciudadanos y ciudadanas sobre el trabajo de unificación,
informarles sobre su fin existencial. De este modo crean apertura
constitucional y cobran un fundamento de identidad y de integración sostenido.
Vinculan así los anteriores logros integradores y tienen también una función de
puente entre el pasado y el futuro[99].
Desde
una perspectiva jurídica se puede primeramente distinguir entre una función de
apertura de competencias, una función de compleción, una función de dirección y
una función de parámetro[100]. Las disposiciones sobre objetivos estipulan el ámbito de tareas
de la Unión Europea; por su magnitud pueden actuar más bien de modo extensivo
que restrictivo, sobre todo, si en el futuro son desarrolladas dinámicamente
por el Tribunal de Justicia en virtud de la doctrina de los poderes implícitos
o el efecto útil[101]. Sin embargo, se prohíbe fundar competencias concretas con una
referencia a la apertura de tareas, pues las disposiciones de objetivos deben
ser también adecuadas a la función de subsidiariedad. Los objetivos de la Unión
funcionan, como ya se ha expuesto, en calidad de norma de control y punto de
compleción para la interpretación de las singulares disposiciones
constitucionales operativas. Cumplen así una función de relleno para cubrir
lagunas, sin relativizar el principio de las competencias atribuidas. Dirigen
también la determinación tanto del supuesto de hecho como de las consecuencias
jurídicas. Y todavía se ha de mencionar una vinculación específica entre el
contenido material y los objetivos las disposiciones de la Unión. Las disposiciones
sobre objetivos mencionan todos aquellos factores, que construyen el interés
general, del que brota el interés comunitario europeo[102]. Las disposiciones sobre objetivos de la Unión funcionan como
infraestructura del interés general. Tienen, en su relación con la res publica
y la salus publica, una función republicana.
Junto
a la perspectiva funcional política y jurídica, las disposiciones sobre la
Unión tienen también una función, de naturaleza metodológica, limitativa del
orden constitucional de los Estados miembros y de la Unión. Los fines
constitucionales de la Unión y de los Estados miembros se encuentran por
primera vez juntos, pues las Constituciones de los Estados Miembros han de ser
interpretadas a la luz de las disposiciones sobre fines de la Unión. Si las
Constituciones de los Estados Miembros desconocen algunos objetivos de la
Unión, estas disposiciones sobre objetivos suministran impulsos de
implementación. Pero sobre todo, el catálogo de objetivos da a la aproximación
constitucional[103] entre los Estados Miembros una perspectiva de objetivos. Los
objetivos formulan una línea de guía, acerca de lo que es común a las
Constituciones de los Estados Miembros en el tema de los valores, principios
constitucionales e interés general, algo que, pese a las diferencias culturales
de detalle, forma una Constitución tipo. La comparación jurídica de valores, la
aproximación jurídica y la estandarización jurídica tienen este núcleo común
europeo[104] como guía de objetivos, que esboza de cerca aquello que se ha de
comparar, equilibrar o, cuando no bastan formas débiles, estandarizar.
5.
La eficacia normativa de las disposiciones sobre los objetivos de la Unión.
La
eficacia normativa de las disposiciones sobre objetivos es típica del “multi level constitutionalism”
del espacio constitucional europeo, que se abre a la comunidad jurídica
internacional[105]. Se desarrolla en una dimensión de derecho internacional, en una
dimensión de derecho constitucional europeo y en una dimensión del derecho
constitucional de los Estados Miembros. Desde el punto de vista del derecho
internacional los objetivos de la Unión sirven como objetivos de un Tratado
internacional que fija los fines de la organización internacional “UE”; la
determinación de fines, dispuesta en el estatus fundacional, es constitutiva
para una organización internacional[106]. A través de ella brota un actor de derecho internacional capaz y
eficaz en su acción. El hecho de que la UE tenga desde hace tiempo estructuras
constitucionales y haya crecido más allá de su nacimiento en derecho
internacional[107], hace que los objetivos determinen también la teleología de la
Constitución europea. Y asimismo vinculan normativamente para los órdenes
constitucionales de los Estados Miembros, que, de acuerdo con el principio de effet utile han de
interpretarse a la luz de la Constitución de la Comunidad persiguiendo una
interpretación conforme al derecho europeo.
Las
disposiciones sobre objetivos de la Unión vinculan jurídicamente[108]. Desvelan un programa, pero no son meros principios programáticos.
Por tanto, los objetivos se deben desplegar en el contexto general de los
Tratados[109]. No existe una jerarquía de objetivos predeterminada. Aquellas
voces que dan primacía a los “objetivos integradores del mercado”, se han de
rechazar con el uso pleno del art. 3.3[110]. Una consideración aislada de los objetivos está prohibida en
virtud del principio de unidad de la Constitución[111]. Los objetivos han de ordenarse más bien mediante una concordancia
práctica (K. HESSE) para resolverse de este modo los hipotéticos conflictos
entre objetivos[112]. Como la Constitución pluralista de los Estados constitucionales,
la Unión Europea también es una comunidad de equilibrio. En los objetivos
de la Unión se refleja este momento. El añorado mar de la claridad no puede
lograrse por la Constitución de la libertad; una cierta línea de guía ha de
facilitar la escalonación de la
normatividad. Algunos se asemejan, sin duda, a una obligación de hacer (por
ejemplo, la garantía de la estabilidad de precios mediante el pacto de
estabilidad, la lucha contra la discriminación, el principio de igualdad
asegurado jurídicamente), mientras que otros permanecen como meras expectativas
generales (por ejemplo, la contribución para el desarrollo mundial sostenido).
De los objetivos de la Unión se deducen tan pocas obligaciones para la acción
de la Comunidad como obligaciones jurídicas directas para los Estados Miembros
o derechos para los particulares. La justiciabilidad
de las disposiciones sobre los objetivos e la Unión es más bien débil, y para
su concreción existe un ámbito de actuación política bastante amplio. Por
encima de todo funcionan como ayudas a la interpretación, como pilares de la
construcción jurídica y sirven a la concreción de la discrecionalidad[113]. Los destinatarios son los órganos políticos de la Unión[114], pero, como ya se ha mostrado, también los Estados Miembros, autovinculados en la Constitución de la Comunidad
constitucional europea, en el que se limitan los “momentos constitucionales
cualitativos” nacionales y de la Unión (D. TSATSOS). La Unión constitucionalizada permanece como ya era(n) la(s)
Comunidad(es): un espacio común de acción, de posiciones de la Unión y de los
Estados Miembros[115].
Los
objetivos de la Unión se encuentran en la primera parte y, así, al frente del
documento constitucional. Es posible un paralelismo con los estatutos
fundadores de otras organizaciones internacionales (por ejemplo, el art. 1 de
la Carta de Naciones Unidas, o el art. III del GAT)[116]. Primero, mediante la apertura del ámbito de tareas y una calara disposición
de fines, la organización internacional aparece como un actor de derecho
internacional. Su origen de derecho internacional no puede ser negado por la
Constitución europea en virtud de su estructura constitucional –algo que
también aclara el porqué de que los derechos fundamentales estén en la segunda
parte, aunque por su fuerza legitimadora no deberían ser desplazados al segundo
lugar. Pero, para la Europa constitucional y sus objetivos constitucionales,
los modelos puramente internacionalistas tienen poco recorrido. Los valores y
los objetivos de la Unión son más bien el punto de Arquímedes de la identidad
constitucional europea[117], que, como en un espejo, reflejan lo que quiere ser la Unión
Europea, qué criterios sitúa directamente en el proceso de identificación del
ciudadano europeo con su Constitución y cómo –con una construcción de identidad
mediata- se esfuerza por dirigir la dinámica política de construcción de la
unidad[118]. El canon de objetivos del art. 3 permite un cambio de identidad cuantitativo
y cualitativo. En comparación con el circunscrito y económicamente
estrecho programa fundacional del TCEE (1957) –desarrollo armónico de la vida
económica, constante y equilibrado desarrollo de la economía, gran estabilidad,
alza del incremento de las condiciones de vida y estrechas relaciones entre los
Estados Miembros – ha crecido en forma de programa constitucional[119]. Los objetivos de la Unión no permanecen como un mero programa,
sino que dirigen de modo vinculante las políticas de los Estados Miembros y de
la Unión. Qué consecuencias concretas producen serán fundadas en la ciencia y
praxis jurídica, que deben luchar por la efectiva realización de los objetivos.