"ReDCE núm. 42. Julio-Diciembre de 2024"
"ReDCE núm. 42. Julio-Diciembre de 2024"
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Con objeto de paliar las consecuencias económicas originadas por la crisis de la COVID-19, desde marzo de 2020 la Unión Europea lanzó diversos paquetes de medidas de apoyo a los Estados miembros, algunos de forma inmediata. El instrumento de recuperación, o Next Generation, en vigor desde el 23 de diciembre de 2020, sin ser el primero ni el único, es uno de los elementos más visibles e importantes de esta actuación[02].
Este instrumento se fraguó en un doble contexto, más allá de la crisis sanitaria: por un lado, el de la negociación del marco financiero plurianual para el período 2021-2027 y de una nueva Decisión sobre recursos propios (era post-Brexit); por otro lado, el de la profundización de la política económica de la UE, que abogaba por la introducción de nuevos instrumentos presupuestarios para apoyar las reformas e inversiones de los Estados miembros en el marco del Semestre Europeo. Las nuevas circunstancias obligaron a replantear la cuestión y a variar el programa de trabajo, generando una transformación cualitativa y cuantitativa, aunque temporal, de los objetivos previstos inicialmente mediante la introducción del instrumento de recuperación[03].
Porque, en efecto, el instrumento de recuperación tiene un carácter temporal y finalista. Ha sido lanzado exclusivamente “para hacer frente a las consecuencias económicas adversas de la crisis de la COVID-19 o a las necesidades inmediatas de financiación para evitar un rebrote de dicha crisis”[04]. Por ello, la UE sólo puede contraer compromisos en el marco del instrumento hasta el 31 de diciembre de 2023; los pagos se realizarán “a más tardar” el 31 de diciembre de 2026[05]. En definitiva, no sirve para crisis futuras, aunque, curiosamente, una crisis posterior, la derivada de la guerra en Ucrania, ha provocado una modificación del régimen de este instrumento, como tendremos ocasión de comprobar.
Por tanto, es necesario reformar los tratados para crear instrumentos similares que tengan un carácter permanente. La base jurídica actualmente existente en el TFUE, y elegida para la adopción del instrumento de recuperación, ha sido el art. 122 TFUE (con más precisión la propuesta de la Comisión se refería al 122.2 TFUE), sin perjuicio de que cada programa específico requiera la utilización de otras bases jurídicas para su aprobación (el art. 175.3 TFUE en el caso del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia). Es la misma base jurídica utilizada para adoptar el SURE y, con ocasión de la crisis de 2008, para la introducción del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF). Esta disposición permite situar en el “marco comunitario” la ayuda financiera a los Estados miembros, pero, reitero, de forma temporal. Como se desprende del asunto Pringle, el art. 122.2 TFUE impide la creación de mecanismos permanentes de asistencia financiera con soporte en el presupuesto de la UE[06].
El instrumento de recuperación se dotó con 750.000 millones de euros (a precios de 2018) distribuidos en tres bloques: 384.400 millones para ayudas reembolsables y no reembolsables, 360.000 millones para préstamos, y 5.600 millones “para provisiones para garantías presupuestarias y gastos relacionados para programas destinados a apoyar operaciones de inversión en el ámbito de las políticas internas de la Unión”[07]. Se aplica a través de programas específicos, a los que haré referencia en los siguientes epígrafes, e incluye asistencia técnica y administrativa para su aplicación[08]. El programa más relevante es el Mecanismo de Reconstrucción y Resiliencia (MRR), cuyo análisis constituye el objeto central del trabajo.
Como se deja constancia en la primera de las citas introducidas, este trabajo ha sido realizado en el marco de un proyecto de investigación nacional concedido por el Ministerio de Ciencia a la Universidad de La Rioja. Es, por tanto, un trabajo orientado a dar respuesta a uno de los objetivos de la investigación comprometida con el Ministerio de Ciencia. Otros aspectos relevantes de la cuestión, como la que se refiere especialmente a la financiación del Mecanismo, serán analizados por quien suscribe en trabajos futuros. También quiero destacar que, sin olvidar que estamos ante una materia que tiene un marcado carácter interdisciplinar, en este trabajo se trata de ofrecer una explicación eminentemente jurídica del instrumento de recuperación, sin ahondar en el tratamiento que puede hacerse desde otras disciplinas; y una explicación desde una perspectiva global, sin entrar en el análisis de Estados ni de políticas concretas.
El instrumento de recuperación se canaliza hacia siete programas, aunque sólo uno ha sido creado específicamente para este propósito. Se trata del “Mecanismo de Reconstrucción y Resiliencia” (MRR o Mecanismo), a modo de “programa de financiación de la recuperación y la resiliencia económica y social a través del apoyo a las reformas y las inversiones”[09].
El MRR es el componente más importante y voluminoso del instrumento de recuperación. A través del mismo se canalizan 672.500 millones de euros, el 90% del importe total de Next Generation: 312.500 millones de euros en ayudas no reembolsables[10] y el total del importe previsto para préstamos (360.000 millones)[11].
El MRR es un programa nuevo vinculado a objetivos preexistentes mediatizados por la crisis pandémica. Se integra temporalmente en la política de cohesión de la UE con objeto de proporcionar ayuda financiera a los Estados miembros para abordar un conjunto de reformas e inversiones en su proceso hacia la recuperación frente a las consecuencias económicas y sociales de la crisis sanitaria[12]. Además, a raíz de la agresión armada sobre Ucrania, el MRR cuenta con un nuevo capítulo REPowerEU con objeto de ayudar a superar las perturbaciones que se han producido en el mercado mundial de la energía.
En este proceso, el MRR no actúa solo. Es un programa caracterizado por la “adicionalidad y financiación complementaria”, en el sentido de que “la ayuda concedida en el marco del Mecanismo se sumará a la proporcionada con arreglo a otros programas e instrumentos de la Unión”. Del mismo modo, “las reformas y los proyectos de inversión podrán recibir ayuda de otros programas e instrumentos de la Unión siempre que dicha ayuda no cubra el mismo coste” (art. 9).
Toda la partida financiera atribuida al MRR ha sido asignada con anterioridad al 31 de diciembre de 2023. En el caso de las ayudas no reembolsables, los criterios que se han retenido para el reparto entre los Estados miembros han sido la población, la inversa del PIB per cápita, la tasa media de desempleo de los últimos cinco años y la caída del PIB real en 2020[13].
En relación con la concesión de préstamos en el marco del MRR, los Estados miembros han debido demostrar la imposibilidad de ejecutar sus Planes de Recuperación y Resiliencia, a los que haré referencia a continuación, recurriendo exclusivamente a las ayudas no reembolsables: bien por tener un coste más elevado, por plantear reformas adicionales o por planificar reformas e inversiones en el marco del capítulo REPowerEU[14].
2.1. Los PRR (planes de recuperación y resiliencia) y los acuerdos de préstamo.
Para poder recibir ambos tipos de ayudas, los Estados miembros han debido presentar Planes de Recuperación y Resiliencia (PRR) en el marco del Semestre Europeo, explicando los hitos y objetivos a alcanzar hasta 2026 mediante un programa de reformas e inversiones vinculado a alguno de los seis pilares políticos del Mecanismo[15]. En su caso, también han podido incorporar una solicitud de préstamo. En tal caso, la solicitud ha debido ir acompañada de un plan adicional de reformas e inversiones, salvo que la solicitud del préstamo viniera motivada por una disminución de su contribución financiera máxima consecuencia de la actualización realizada[16].
Estos PRR han podido (no debido) presentarse junto con los Programas Nacionales de Reforma (PNR) como un documento único integrado. Por ello, se ha exigido coherencia “con los retos y prioridades específicos de cada país determinados en el marco del Semestre Europeo, así como con los determinados en la recomendación más reciente del Consejo sobre la política económica de la zona del euro” y “con la información que los Estados miembros hayan incluido en los programas nacionales de reformas” y otros programas (art. 17.3).
Los veintisiete han presentado sus planes a lo largo de 2021 y 2022[17], aunque los han modificado en 2023 para actualizarlos; entre otras razones, para adaptarse a la revisión efectuada de la contribución financiera máxima y para introducir capítulos REPowerEU[18]. Los PRR han sido evaluados por la Comisión Europea en términos de pertinencia, eficacia, eficiencia y coherencia y han sido aprobados por el Consejo mediante una Decisión de ejecución (art. 19). Posteriormente, la Comisión Europea ha firmado acuerdos operativos con cada Estado miembro.
A partir de ahí ha comenzado la aplicación del Mecanismo. Los Estados miembros han obtenido un pago inicial a modo de prefinanciación (ampliada tras la inclusión de capítulos REPowerEU) y han ido presentando solicitudes para el pago progresivo de los distintos tramos de las ayudas previstas. Para recibir los pagos han debido presentar informes semestrales respecto del grado de cumplimiento de su PRR y han necesitado una evaluación favorable de la Comisión Europea conforme a unos indicadores comunes. Estos indicadores deben ser tenidos en cuenta por los Estados en sus informes y por la Comisión en su evaluación, procediéndose a crear un sitio público relativo a dicho cuadro de indicadores[19]. Además, para garantizar la igualdad de trato y la transparencia en la evaluación, la Comisión ha publicado un “marco para evaluar los hitos y objetivos en el contexto del Reglamento del MRR”[20].
Con independencia de la evaluación efectuada tras cada solicitud de desembolso, la Comisión Europea ha elaborado también informes periódicos en los que ofrece una valoración global de la aplicación del MRR[21]. La impresión dominante de la Comisión Europea en sus primeros informes era positiva. Sin embargo, a medida que se ha ido avanzando en su ejecución han comenzado a encontrarse ciertos problemas, agravados por la guerra en Ucrania. Así, en su informe relativo a la aplicación del MRR de septiembre de 2023, la Comisión puso de manifiesto un retraso en los desembolsos debido a la revisión de los PRR y a la introducción de los capítulos REPowerEU. También destacó las debilidades administrativas detectadas en algunos Estados miembros y la existencia de cuellos de botella en la ejecución de las inversiones[22].
En el caso de España, presentó un PRR para movilizar la totalidad del importe asignado inicialmente en concepto de ayudas no reembolsables, sin solicitar ningún tipo de préstamo[23]. Tras la evaluación favorable de la Comisión Europea[24], el Consejo aprobó el programa el 13 de julio de 2021[25], procediéndose a la firma de los acuerdos operativos con la Comisión Europea[26].
El PRR modificado de España fue aprobado el 17 de octubre de 2023, elevándose hasta los 164.000 millones de euros[27]: 80.000 millones de euros en concepto de ayudas no reembolsables, lo que supone cerca de 10.000 millones de euros adicionales en ayudas respecto del PRR inicial[28]; y 84.000 millones de euros en préstamos, no previstos inicialmente[29]. El 40% del plan debe apoyar objetivos climáticos y el 26% fomentar la transición digital.
Hasta febrero de 2024 España ha recibido prácticamente la mitad del importe que le corresponde en concepto de ayudas: 38.340 millones de euros a través de la prefinanciación y los tres pagos recibidos[30]. Sin embargo, aún no ha firmado el acuerdo de préstamo con la Comisión Europea.
2.2. Gobernanza del MRR.
La Comisión y el Consejo de la Unión Europea conforman un tándem que constituye el eje central de la aplicación del instrumento, sin perjuicio de que también se produzca una cierta participación del Parlamento Europeo[31], y de otros actores, en el proceso[32].
En efecto, la toma de decisiones en el marco del MRR se acomoda a las reglas tradicionales de la gobernanza económica. Hay un importante componente intergubernamental que se pone de manifiesto desde el mismo momento en que se procede a la aprobación de los PRR: los Estados miembros presentan sus programas; la Comisión los evalúa y, en su caso, el Consejo de la Unión los aprueba por mayoría cualificada mediante una Decisión de ejecución (art. 20). Este procedimiento es el resultado del acuerdo alcanzado en el Consejo Europeo de julio de 2020 que, frente a la propuesta inicial de la Comisión, ha otorgado al Consejo el peso específico que le corresponde habitualmente.
Sin embargo, posteriormente la Comisión Europea asume un mayor protagonismo. Hay que tener en cuenta que la aprobación de los PRR no implica una transferencia inmediata de las ayudas a los Estados miembros. Sin perjuicio de que se haya previsto una prefinanciación, los pagos se van realizando de forma periódica hasta 2026 tras una evaluación realizada por la Comisión Europea respecto del cumplimiento de los hitos y objetivos fijados en la Decisión de ejecución del Consejo. De esta forma, si la evaluación fuera negativa, es la Comisión Europea la que decidirá la suspensión de los pagos hasta que el Estado miembro adopte las medidas necesarias (art. 24.6)[33]; incluso se reducirá proporcionalmente la contribución financiera (y, en su caso, del préstamo) si el Estado miembro no actúa en el plazo de seis meses desde que se produjo la suspensión (art. 24.8); y se pueden llegar a perder la totalidad de las ayudas (incluso la prefinanciación) si no se realizan avances tangibles en cuanto al cumplimiento de hitos y objetivos en el plazo de dieciocho meses desde que se aprobara la Decisión de ejecución por el Consejo (art.24.9).
La Comisión Europea encontró los primeros casos de incumplimiento en relación con Lituania en 2023. El incumplimiento era muy parcial, afectando únicamente a dos de los hitos propuestos. De esta forma, la Comisión activó el procedimiento de suspensión únicamente en una parte proporcional al incumplimiento, dando un plazo adicional al Estado para la consecución de los hitos valorados negativamente[34].
Como puede observarse, los poderes de la Comisión europea desde este punto de vista son muy relevantes. Pero están matizados. La Comisión no puede prescindir de “la voz” de los Estados miembros en su análisis. Ello es así porque el art. 24.4 del Reglamento 2021/241 ha previsto que, si la evaluación preliminar que realice la Comisión respecto del cumplimiento de los hitos y objetivos es positiva, debe presentar sus conclusiones al Comité Económico y Financiero y tener en cuenta su Dictamen para la evaluación definitiva. Adicionalmente, la Comisión debe también acudir al procedimiento de Comité para la toma de decisiones. Para ello, al amparo del art. 35 del Reglamento MRR, se ha creado un Comité del MRR, compuesto por representantes de los Estados miembros.
Conviene recordar, en este sentido el acuerdo alcanzado con ocasión del Consejo Europeo de julio de 2020, denominado “súper freno de emergencia”, incorporado al Reglamento por el que se establece el MRR en el párrafo 52 del preámbulo. Los denominados “Estados frugales” pretendían conceder a los Estados miembros un poder de veto en el procedimiento. No lo consiguieron, pero sí lograron reforzar su poder con esta figura.
De esta forma, si excepcionalmente uno o varios Estados miembros consideran que existen desviaciones graves del cumplimiento satisfactorio de los hitos y objetivos pertinentes, puede solicitar al presidente del Consejo Europeo que remita el asunto al próximo Consejo Europeo. En tal caso, la Comisión no tomará decisión alguna sobre la evaluación, ni sobre la aprobación de los pagos, hasta que el Consejo Europeo haya debatido la cuestión de manera exhaustiva. Al tiempo que se dilata la toma de decisiones (máximo tres meses desde la solicitud de Dictamen al Comité Económico y Financiero), con ello se restablece parcialmente la dinámica intergubernamental en el procedimiento.
Por último, y aunque lo desarrollaré con más detenimiento al explicar en el siguiente epígrafe la condicionalidad asociada al MRR, hay que tener en cuenta que, a diferencia de la suspensión de pagos prevista en el art. 24, la Decisión sobre suspensión de pagos acordada en el marco del art. 10 del Reglamento MRR es competencia del Consejo, a propuesta de la Comisión; en definitiva, la dinámica habitual. Sin embargo, en relación con la suspensión de compromisos, los poderes de la Comisión se encuentran de nuevo reforzados, al introducirse un sistema de votación por mayoría cualificada inversa en el Consejo, figura ya presente en el “six+two pack”. De esta forma, la propuesta de la Comisión se entiende adoptada salvo que el Consejo adopte un acto de ejecución rechazándola en el plazo de un mes[35].
2.3. Condicionalidad en el MRR.
Los mecanismos de asistencia financiera creados en la Unión Europea se han asociado tradicionalmente a la exigencia de una condicionalidad, dando lugar al establecimiento de procedimientos de supervisión reforzada sobre los Estados miembros afectados[36]. Las excepcionales circunstancias vividas durante la crisis sanitaria, sin embargo, provocaron una modulación de estas reglas en relación con las ayudas previstas a través del MEDE y del SURE, como también llevaron a una flexibilización del Pacto de Estabilidad y Crecimiento[37].
En el marco del MEDE, aunque no se utilizaron, se pusieron a disposición de los Estados miembros, hasta diciembre de 2022, 240.000 millones de euros a través de líneas de crédito destinadas a financiar los gastos sanitarios relacionados con la COVID-19 (Pandemic Crisis Support base on the Enhanced Conditions Credit Line, ECCL)[38]. Sólo se impuso una condición: que el Estado miembro beneficiario se comprometiera a utilizar los importes recibidos únicamente para tal cometido[39]. Aunque habría sido necesario aplicar la vigilancia prevista en el TMEDE para estos casos, se optó por actuar de una forma mucho más flexible, desactivando varias de las previsiones recogidas en el Reglamento 472/2013 (no habría un programa de ajuste macroeconómico, por ejemplo), y aplicando el procedimiento estándar de vigilancia del Semestre europeo [40].
En el caso del SURE no se vinculó ninguna condicionalidad a la percepción de las ayudas. En consecuencia, no se introdujo un sistema reforzado de vigilancia[41].
A diferencia de estas dos figuras, y aunque el contexto haya sido el mismo, el MRR sí ha incorporado condicionalidad, pero con características propias. La percepción de las ayudas previstas no se vincula a la puesta en marcha de los procedimientos reforzados de vigilancia ya previstos en la normativa comunitaria. Se introduce un nuevo sistema de vigilancia específico que refuerza el respeto de las medidas acordadas en el marco del Semestre europeo más allá del respeto de los hitos y objetivos específicamente introducidos en el PRR para la percepción de las ayudas.
En efecto, la condicionalidad introducida en el MRR es doble.
Por un lado, para la percepción de las ayudas previstas a través del MRR los Estados miembros deben respetar una serie de hitos y objetivos. Su definición es fundamental en la evaluación del PRR y su respeto es una condición para que la Comisión autorice los desembolsos. Las consecuencias de una valoración negativa de la Comisión Europea ex art. 24 del Reglamento ya las he explicado en anteriores epígrafes: suspensión, reducción e incluso pérdida de las ayudas, con la posibilidad de aplicar los procedimientos de suspensión y reducción en los casos en los que se produzca una revocación de hitos y objetivos por parte de un Estado beneficiario.
Por otro lado, la aplicación del MRR exige coherencia con el conjunto de retos y prioridades recogidos en las recomendaciones dirigidas al Estado miembro durante los procedimientos del Semestre europeo[42]. Por ello, al redactar los PRR es necesario también explicar
Es decir, se produce una (con)fusión entre el conjunto de medidas recomendadas o decididas en relación con los Estados solicitantes en el marco del Semestre europeo, y los hitos y objetivos previstos en el PRR. La consecuencia es doble: la condicionalidad del MRR resulta abarcar un amplio espectro y se refuerza la vigilancia ordinaria sobre los Estados miembros en el marco del Semestre europeo. Como ha señalado la Comisión Europea
Esta vinculación entre Semestre europeo y percepción de las ayudas en el marco del MRR se recoge también en el art. 10 del Reglamento. Bajo el paraguas de una vinculación del MRR a una buena gobernanza económica, se ha previsto la suspensión de los compromisos y/o de los pagos vinculados a este instrumento en las siguientes situaciones:
En primer lugar, si se estuviere aplicando el procedimiento por déficit público excesivo en relación con algún Estado durante la percepción de las ayudas prevista en el MRR, la Comisión “debe” presentar una propuesta de suspensión de los pagos o compromisos si un Estado miembro no adopta medidas efectivas para corregir su déficit excesivo. Con una excepción: que exista una recesión económica grave en el conjunto de la UE.
En segundo lugar, en el marco del procedimiento por desequilibrios macroeconómicos excesivos, la Comisión “puede” presentar la propuesta de suspensión si el Consejo adopta dos recomendaciones sucesivas basándose en el que el Estado ha presentado un plan de acción correctora insuficiente (art. 8.3 del Reglamento relativo al PDM) o si el Consejo adopta dos Decisiones sucesivas constatando el incumplimiento del Estado miembro, basándose en que no ha adoptado las medidas correctoras recomendadas (art. 10.4 del Reglamento relativo al PDM).
En tercer lugar, en los casos en que un Estado haya recibido una ayuda en el marco del mecanismo de ayuda financiera a medio plazo a las balanzas de pagos de los Estados miembros, si la Comisión estima que el Estado miembro no ha tomado las medidas acordadas en el marco del Reglamento 332/2002, dicho Estado no sólo no recibirá las ayudas acordadas en virtud de este instrumento, sino que podría ver suspendidas las ayudas derivadas del MRR.
En cuarto lugar, tratándose de los Estados del grupo del euro, se ha previsto la misma solución cuando el Estado afectado no adopte las medidas previstas en el art. 136.1 TFUE (medidas para reforzar la coordinación y supervisión de su disciplina presupuestaria y elaborar las orientaciones de política económica), tanto en virtud del procedimiento del art. 121 TFUE como del procedimiento por déficit público excesivo del art. 126 TFUE. Y, en caso de encontrarse sometido a un procedimiento de supervisión reforzada (por ejemplo, por haber solicitado una ayuda financiera del MEDE), cuando no cumpla con el programa de ajuste macroeconómico previsto en el Reglamento 472/2013.
En la práctica, la Comisión destaca en sus informes de aplicación del MRR los avances que se producen gracias a este instrumento en cuanto al cumplimiento de las recomendaciones por país emitidas por el Consejo[44].
Por último, es preciso tener en cuenta también que el art. 22 del Reglamento ha introducido controles para proteger los intereses financieros de la UE en la aplicación del Mecanismo. De esta forma, cada Estado miembro debe establecer y mantener sistemas de control eficaces y eficientes y adoptar las medidas adecuadas para proteger los intereses financieros de la Unión, sistemas que debe detallar en su PRR. La Comisión lleva a cabo una evaluación del sistema de control y, si las medidas propuestas por el Estado miembro se hubieran considerado insuficientes, el plan corría el riesgo de no ser aprobado[45].
Los restantes programas que reciben financiación del instrumento de recuperación tienen una dimensión mucho menor y no han sido creados para su aplicación específica. Son programas u objetivos preexistentes, la mayor parte vinculados a la política de cohesión de la UE y a los fondos estructurales, que han recibido dotaciones económicas adicionales a través del instrumento de recuperación con objeto de conceder ayudas, y no préstamos, a los Estados miembros.
En primer lugar, destaca entre todos ellos por su volumen, “REACT-UE”[46]. Son recursos adicionales para el FEDER y el FSE (recursos REACT-UE), con objeto de realizar inversiones en crecimiento y empleo, pudiendo incluirse programas de cooperación transfronteriza[47]. Eventualmente han podido destinarse fondos a el FEAD (Fondo de Ayuda Europea para las personas más Desfavorecidas) y a la IEJ (Iniciativa de Empleo Juvenil). A REACT-UE se han destinado 47.500 millones de euros del instrumento de recuperación entre 2020 y 2021[48]. Con carácter general, los fondos se han distribuido entre los Estados miembros atendiendo al PIB, el desempleo y el desempleo juvenil.
En segundo lugar, el Reglamento 2020/2094 destina hasta 10.000 millones de euros a programas de apoyo a los territorios en su transición hacia una economía neutra desde el punto de vista climático[49]. Se trata de un apoyo extra en favor del “Mecanismo de transición justa”, y en concreto, del primero de sus pilares, el “Fondo de Transición Justa” (FTJ), nuevo instrumento financiero en el marco de la política de cohesión de la UE que ya se venía diseñando desde antes de la pandemia[50]. Para valorar la importancia de la contribución procedente de Next Generation, hay que tener en cuenta que el FTJ está dotado en el período 2021-2027 con 17.500 millones de euros, procediendo 10.000 millones, como acabo de indicar, del instrumento de recuperación[51]. El anexo I del Reglamento establece las asignaciones que le corresponden a cada Estado miembro diferenciando la ayuda recibida según proceda del presupuesto ordinario o del instrumento de recuperación. En el caso de España, octavo perceptor del fondo (4,52%), se le asignan 790 millones de euros, 452 procedentes del instrumento de recuperación[52].
En tercer lugar, el instrumento de recuperación destina hasta 7.500 millones de euros para el desarrollo de zonas rurales, fondos que han servido para establecer una dotación adicional en favor del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) durante 2021 y 2022, incrementando un nueve por ciento aproximadamente la partida total prevista para el FEADER 2021-2027. La aplicación de esta previsión se ha producido mediante el Reglamento transitorio adoptado, en el momento, en espera de la nueva PAC 2023-2027[53]. De esta forma, al tiempo que mantuvo en vigor los Reglamentos de 2013 para este bienio, el Reglamento transitorio introdujo un nuevo art. 58 bis en el Reglamento 1305/2013[54] y un nuevo anexo I bis con objeto de desglosar la ayuda entre los Estados miembros que procedía del instrumento de recuperación (en el caso de España, 212 millones para 2021 y 505 millones para 2022).
En cuarto lugar, el instrumento de recuperación también apoya a “Horizonte Europa”, sucesor del programa “Horizonte 2020”. Es el programa marco de investigación e innovación de la UE para el período 2021-2027[55]. Está dotado para este período con 95.517 millones de euros. Se ejecuta mediante el programa específico Horizonte Europa (83.397 millones)[56], mediante una contribución financiera al Instituto europeo de innovación y tecnología y mediante el programa específico de investigación en materia de defensa (Fondo Europeo de Defensa dotado con 7.953 millones)[57]. La implicación del instrumento de recuperación con “Horizonte Europa” se produce a través de su programa específico, destinándose al mismo 5.000 millones adicionales procedentes del instrumento de recuperación para “acciones de I+i dirigidas a afrontar las consecuencias de la crisis de la COVID-19, especialmente sus consecuencias económicas y sociales y para la sociedad”, dando prioridad a las PYMES innovadoras[58].
En quinto lugar, el “Mecanismo de protección civil de la Unión Europea”, existente desde 2001, ha sido también reforzado por Next Generation con 1.900 millones de euros[59] con objeto de adoptar “medidas para aumentar el nivel de preparación de la Unión y permitir una respuesta rápida y efectiva de la Unión cuando se produzcan emergencias graves, incluidas medidas como el almacenamiento de suministros y material médico esenciales y la adquisición de las infraestructuras necesarias para proporcionar una respuesta rápida”[60]. Se trata de un refuerzo que se suma al que ya se produjo en el primer momento de la pandemia, en marzo de 2020, cuando se creó la primera reserva de emergencia de equipos médicos bajo el paraguas de RescUE (respiradores, equipos de protección individual, vacunas y suministros de laboratorio)[61]. Teniendo en cuenta su presupuesto habitual (368 millones de euros en el período 2014-2020), la contribución financiera de Next Generation al mecanismo es muy sensible.
Por último, en sexto lugar, se han destinado 5.600 millones “para provisiones para garantías presupuestarias y gastos relacionados para programas destinados a apoyar operaciones de inversión en el ámbito de las políticas internas de la Unión”. Es el tercer bloque de Next Generation. En la práctica se ha canalizado hacia InvestEU[62]. Este programa, en vigor desde el 1 de enero de 2021 y dotado de un fondo más amplio del mismo nombre, “proveerá una garantía de la UE para apoyar aquellas operaciones de financiación e inversión, llevadas a cabo por las entidades gestoras asociadas, que contribuyan a objetivos de las políticas internas de la Unión”[63]. Su objetivo es movilizar inversiones públicas y privadas en la UE, aspirando a alcanzar la cifra de 650.000 millones de euros.
En febrero de 2024 la Comisión publicó una Comunicación destinada a exponer las bondades del MRR una vez alcanzado el ecuador de su vigencia[64]. Tras haber desembolsado 225.000 millones de euros, la valoración que ha realizado es muy positiva tanto desde el punto de vista de la recuperación económica de la UE, como desde el punto de vista del cumplimiento de las recomendaciones por país adoptadas en el marco del Semestre europeo.
Cierto es que resulta prematuro en este momento hacer valoraciones de las consecuencias que ha tenido su aplicación hasta la fecha. De hecho, la Comisión basa su análisis en las consecuencias esperables del mismo al finalizar su vigencia. Destaca la Comisión, en este sentido, que Next Generation tiene el potencial de incrementar un 1,4% el PIB real de la UE en 2026, generar un aumento del empleo a corto plazo del 0,8%, acompañado de subidas salariales y de la productividad. Resulta claro, como también indica la Comisión, que el mecanismo es un importante instrumento de apoyo a los Estados miembros para afrontar nuevos retos y circunstancias, incluso sobrevenidas (como pone de manifiesto la introducción de los capítulos REPowerEU), que ha fomentado el progreso en las prioridades estratégicas comunes y que ha apoyado la convergencia socioeconómica de la UE[65].
No obstante, se han puesto de manifiesto deficiencias en su aplicación, incluida la existencia de “lagunas de fiabilidad y rendición de cuentas a escala de la UE en la protección de los intereses financieros de la Unión”[66].
En primer lugar, como consecuencia de la aparición de nuevas circunstancias no esperables en el momento de adopción del MRR. Como ya he indicado anteriormente, los Estados miembros han sometido a revisión sus PRR, especialmente debido a las dificultades surgidas tras la guerra iniciada por Rusia contra Ucrania (aunque también para actualizarlos tras la revisión de las asignaciones financieras). La Comisión reconoce que, durante el primer semestre de 2023, ello generó un cierto retraso en la consecución de hitos y objetivos (que afecta al 25% de los mismos previstos hasta finales de 2023) y en los desembolsos[67]. El Tribunal de Cuentas ha destacado al respecto, desde una perspectiva más general, que
En segundo lugar, se han puesto de manifiesto dificultades en la gestión administrativa del instrumento a nivel nacional y europeo, como consecuencia del incremento de la carga de trabajo en las administraciones públicas y en la Comisión Europea, a pesar del apoyo recibido por los Estados miembros a través del instrumento de apoyo técnico.
En tercer lugar, los Estados miembros han destacado las incertidumbres que rodean la aplicación del MRR a la hora de precisar cuándo se puede considerar cumplido un hito y objetivo, por ejemplo, o en el momento de identificar si se puede producir un “perjuicio significativo”, aspectos, no obstante, sobre los que ha actuado la Comisión, como ya ha sido apuntado con anterioridad.
En cuarto lugar, los Estados miembros han expresado dificultades que también afectan a la aplicación del mecanismo y han solicitado una mayor flexibilidad para la ejecución del MRR y la modificación de sus PRR[69]. Como consecuencia, la Comisión ha reaccionado introduciendo elementos de simplificación en las Orientación sobre los PRR adoptadas en julio de 2024.
Por último, globalmente podríamos considerar que buena parte de las dificultades encontradas durante la aplicación del mecanismo en esta primera fase son consecuencia de la rapidez exigida para su ejecución, teniendo en cuenta su corta vigencia. Y, aunque las prisas no son buenas, la Comisión sigue insistiendo en que “debe acelerarse la aplicación de todas las reformas e inversiones incluidas en los planes”[70].
Es evidente que el éxito final del mecanismo, respecto de los objetivos perseguidos inicialmente, vendrá marcado por la correcta aplicación del mismo durante la segunda etapa de su vigencia. Los riesgos, sin embargo, no son desdeñables.
Resumen: En este trabajo se analizan las principales características del instrumento de recuperación, instrumento inédito de financiación puesto en pie a raíz de la pandemia. Se presta especial atención a su principal componente, el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia e incluye una valoración de su aplicación una vez alcanzado el ecuador de su vigencia.
Palabras claves: Next Generation; instrumento de recuperación; Mecanismo de Recuperación y Resiliencia; gobernanza económica de la Unión Europea.
Abstract: This paper analyzes the main characteristics of the recovery instrument, an unprecedented financing instrument set up in the wake of the pandemic. Special attention is paid to its main component, the Recovery and Resilience Facility and includes an assessment of its application in the mid-term.
Key words: Next Generation, recovery instrument, Recovery and Resilience Facility, economic governance of the European Union.
Recibido: 15 de noviembre de 2024
Aceptado: 2 de diciembre de 2024
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[01] Este trabajo forma parte del proyecto de investigación PID2022-136667NB-I00 "La aplicación del instrumento de recuperación de la Unión Europea: ¿un laboratorio para una mayor profundización de la política económica de la UE?", financiado por MCIN/AEI/10.13039/501100011033/FEDER,UE".
[02] Vid. Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19, DO L 433 I de 22 de Diciembre de 2020.
[03] Sobre el contexto que rodea la aprobación del instrumento de recuperación he tenido oportunidad de pronunciarme en trabajos anteriores. Vid. al respecto CARRERA HERNÁNDEZ, F.J.: “Del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) al nuevo mecanismo de reconstrucción y resiliencia (MRR) ¿Ha sido necesaria una pandemia para reforzar la solidaridad financiera en la Unión Europea?”, Revista Española de Derecho Europeo, 75, 2020, pp. 9 y ss.
La literatura jurídica en la materia es abundante. Pueden consultarse, entre otros, ABAR CENDÓN, “El Consejo Europeo y el futuro de Europa”, Valencia Plaza, 2020 (https://valenciaplaza.com/el-consejo-europeo-y-el-futuro-de-europa); F.J CARRERA HERNÁNDEZ, (Dir.): The economic policy of the European Union in the context of the COVID-19 crisis, Aranzadi, 2021; F.J DONAIRE VILLA,; A. OLESTI RAYO: Futuro y retos jurídicos de la Unión Económica y Monetaria Europea, tirant lo blanch, 2022; A. ILLOPOULOU-PENOT: “L’instrument pour la relance Next Generation EU”, RTDEur, 2021, pp. 527 y ss; MARTUCCI, F.: “Next Generation EU et la politique économique, sociale et territoriale: vers une solidarité dans l’Union”, Revue de droit de l’Union Européenne, 2023, pp. 185 y ss; A. OLESTI RAYO: “El programa Next Generation EU y el presupuesto de la Unión Europea”, RDCE, 2022, pp. 727 y ss; J.M PORRAS RAMÍREZ: “Las nuevas perspectivas en la gobernanza económica de la Unión Europea: el Instrumento de Recuperación y Resiliencia, el Mecanismo de Protección de la Transmisión y la revisión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento”, en J.I UGARTEMENDÍA; G. MARTINICO,: Fondos Next Generation EU: Retos y desafíos. Especial referencia a la gobernanza multinivel territorial, IVAP, 2023; N. DE SADELEER, “Le plan de relance Next Generation EU. Du changement de cap budgétaire à l’ingénieurerie institutionelle”, RAE, 2020/3, p. 607.
[04] Art. 1.2 del Reglamento 2020/2094. Incluye financiación de medidas para restablecer el empleo y la creación de puestos de trabajo; revitalización del potencial de crecimiento sostenible y de empleo para reforzar la cohesión; medidas para las empresas afectadas por el impacto económico de la COVID-19; medidas para la investigación y la innovación; para aumentar el nivel de preparación de la UE frente a situaciones de crisis; para garantizar una transición justa hacia una economía neutra desde el punto de vista climático; y medidas para hacer frente al impacto de la crisis en la agricultura y el desarrollo rural.
[05] Art.3 del Reglamento 2020/2094.
[06] Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de noviembre de 2012, Pringle, as. C-370/12, FJ 65 (ECLI:EU:C:2012:756): “Es cierto que el artículo 122 TFUE, apartado 2, atribuye a la Unión la competencia de conceder una ayuda financiera puntual a un Estado miembro en caso de dificultades o en caso de serio riesgo de dificultades graves ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar. Sin embargo, como pone de relieve el Consejo Europeo en el cuarto considerando de la Decisión 2011/199, el artículo 122TFUE, apartado 2, no constituye fundamento jurídico apropiado para el establecimiento de un mecanismo de estabilidad como el previsto en esa Decisión. En efecto, tanto la naturaleza permanente del mecanismo previsto como el hecho de que sus actividades pretenden preservar la estabilidad financiera en la zona del euro en conjunto no permitirían que tal acción de la Unión se llevara a cabo con fundamento en dicha disposición del Tratado FUE”.
Se trata de un aspecto destacable si lo comparamos con la crisis de 2008. Entonces se decidió crear el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y no articular la asistencia financiera fundamental a través del presupuesto de la UE con un MEEF reforzado (aunque entonces no habría podido tener un carácter permanente por las razones apuntadas).
Teniendo en cuenta la magnitud financiera del instrumento de recuperación, y pensando en el futuro, se ha introducido un procedimiento de control presupuestario que debe seguirse en relación con cualquier propuesta de la Comisión adoptada ex art. 122 TFUE cuando “pueda incidir de manera considerable en el presupuesto de la Unión” (vid. Declaración conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre el control presupuestario de nuevas propuestas basadas en el artículo 122 del TFUE que puedan incidir de manera considerable en el presupuesto de la Unión, DO C 444 I de 22.12.2020). Con ello se pretende que la autoridad presupuestaria “delibere sobre la incidencia presupuestaria” de las nuevas propuestas en el seno de un Comité mixto, con participación de la Comisión. En dicho Comité debe desarrollarse un “diálogo constructivo”, durante un período máximo de dos meses, “con vistas a lograr un entendimiento conjunto de la incidencia presupuestaria del acto jurídico previsto”.
[07] Art. 2 del Reglamento 2020/2094.
[08] En este sentido, se ha introducido un instrumento de apoyo técnico para ofrecer a los Estados miembros la capacidad institucional y administrativa necesaria para desarrollar y ejecutar reformas, prestándoles ayuda, aunque no sólo, en la preparación y ejecución de los planes de recuperación y resiliencia. Está dotado con 864 millones de euros para el período 2021-2027 (Vid. al respecto el Reglamento (UE) 2021/240 del Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de febrero de 2021 por el que se establece un instrumento de apoyo técnico, DO L 57 de 18 febrero de 2021 y el informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, Informe anual sobre el instrumento de apoyo técnico de 2021 e informe anual sobre el instrumento de apoyo técnico de 2022, COM (2024) 40 final, de 29.1.2024).
No obstante, este instrumento es poco novedoso, pues estaba ya previsto con una dotación similar en la propuesta de la Comisión de 2018 relativa a un nuevo programa de apoyo a las reformas estructurales para el período 2021-2027.Por tanto, es el sucesor del programa de apoyo a las reformas estructurales (SRSP o PARE). Sobre la aplicación de este instrumento en 2021 vid. https://ec.europa.eu/info/tsi-2021-country-factsheets_en
[09] Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, DO L 57 de 18.2.2021. En vigor desde el 19 de febrero de 2021. Corrección de errores DO L 410 de 18.11.2021 y DO L 24 de 3.2.2022.
Este Reglamento ha sido modificado en 2023 para incluir un capítulo REPowerEU en los planes de recuperación y resiliencia. Vid. al respecto el Reglamento (UE) 2023/435 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de febrero de 2023 por el que se modifica el Reglamento (UE) 2021/241 en lo relativo a los capítulos de REPowerEU en los planes de recuperación y resiliencia y se modifican los Reglamentos (UE) 1303/2013, (UE) 2021/1060 y (UE) 2021/1755, y la Directiva 2003/87/CE, DO L 63 de 28.2.2023.
[10] Esta cifra se ha elevado a 338.000 millones tras la actualización realizada el 30 de junio de 2022 (vid. RRF: update of the maximun financial contribution. Commission note to the Council and the European Parliament, 30 june 2022).
[11] Art. 2.2.a) ii) del Reglamento 2020/2094 y artículo 6 del Reglamento 2021/241.
[12] “… el objetivo general del Mecanismo será fomentar la cohesión económica, social y territorial de la Unión …” (art. 4.1).
[13] Vid. art. 11 y anexos I, II y III del Reglamento 2021/241.
El anexo IV del Reglamento establece los importes que le correspondían a priori a cada Estado miembro. En el caso de España, la contribución financiera máxima se fijó en una cantidad cercana a los 70.000 millones de euros en precios corrientes (en torno al 20% del total), siendo el primer perceptor de ayudas, seguido muy de cerca por Italia.
Como ya he indicado, estos importes fueron actualizados en junio de 2022, por lo que la contribución financiera máxima de España se ha elevado a 77.234 millones de euros.
[14] Artículo 14.3 del Reglamento. Salvo excepciones, el importe de los préstamos no ha podido superar el límite del 6,8% de su Renta Nacional Bruta (art. 14.5 y 6 del Reglamento).
[15] Los seis pilares son: transición ecológica; transformación digital; crecimiento inteligente, sostenible e integrador; cohesión social y territorial; salud y resiliencia económica, social e institucional; políticas para la próxima generación, la infancia y la juventud (art. 3 del Reglamento 2021/241).
[16] Inicialmente solicitaron préstamos únicamente siete Estados: Chipre, Grecia, Italia, Polonia, Portugal, Rumanía y Eslovenia (vid. informe de la Comisión al Parlamento Europeo y el Consejo relativo a la aplicación del Mecanismo de Reconstrucción y Resiliencia, COM (2022) 75 final, de 1.3.2022). Al presentar los PRR revisados se añadieron otros seis Estados a la lista: Bélgica, Chequia, España, Croacia, Lituania y Hungría. Vid. las cifras en Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the implementation of the Recovery and Resilience Facility: Moving forward, COM (2023) 545 final, de 19.9.2023, p. 25.
La cifra total solicitada por este apartado de préstamos asciende a 292.630 millones de euros (precios corrientes).
[17] Vid. información sobre los PRR presentados en https://commission.europa.eu/business-economy-euro/economic-recovery/recovery-and-resilience-facility/country-pages_es
La Comisión ha elaborado unas Orientaciones con objeto de explicar a los Estados miembros cómo elaborar sus PRR. Lo hizo en un primer momento, cuando el Reglamento MRR aún estaba en estado de propuesta (Documento de trabajo de la Comisión. Orientaciones dirigidas a los Estados miembros, Planes de Recuperación y Resiliencia, SWD (2020) 205 final de 17.9.2000) y una vez aprobado dicho Reglamento (Commission staff working document. Guidance to member States. Recovery and Resilience plans, SWD (2021) 12 final, de 22.1.2021). Estas últimas constituyen las principales orientaciones de la Comisión al respecto.
A raíz de la modificación del Reglamento MRR para introducir capítulos REPowerEU, la UE publicó orientaciones complementarias mediante la Comunicación “Orientación sobre los planes de recuperación y resiliencia en el contexto de REPowerEU” (DO C 214 de 31.5.2022, p. 1, sustituida por la Comunicación de la Comisión, Orientación sobre los planes de recuperación y resiliencia en el contexto de REPowerEU, DO C 80 de 3.3.2023, p.1. Esta última también ha sido sustituida por la Comunicación que indico a continuación).
La última orientación complementaria se ha publicado en julio de 2024, con objeto de explicar el proceso de modificación de los PRR ante retos pendientes, incluida la asignación de recursos del MRR a los objetivos de STEP. También introduce ciertas simplificaciones en la aplicación del MRR (Vid. Comunicación de la Comisión “Orientación sobre los planes de recuperación y resiliencia”, DO C/2024/4618, de 22.7.2024). Sobre STEP vid. el Reglamento (UE) 2024/795 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de febrero de 2024 por el que se crea la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa (STEP), DO L/2024/795 de 29.2.2024.
[18] En relación con el capítulo REPowerEU, los PRR revisados han debido incluirnuevas reformas e inversiones en el marco de los objetivos previstos en el nuevo art. 21 quarter del Reglamento 2021/241: mejora de las infraestructuras e instalaciones energéticas de gas y petróleo; impulso a la eficiencia energética; lucha contra la pobreza energética; incentivos para la reducción de la demanda de energía, etc.
[19] Reglamento delegado (UE) 2021/2106 de la Comisión de 28 de septiembre de 2021 por el que se completa el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, mediante el establecimiento de los indicadores comunes y los elementos detallados del cuadro de indicadores de recuperación y resiliencia, DO L 429 de 1.12.2021.
El sitio se encuentra en https://ec.europa.eu/economy_finance/recovery-and-resilience-scoreboard/index.html. También se ha creado un sistema informático (FENIX) vinculado a la aplicación del MRR.
Por otro lado, la Comisión ha establecido una metodología para informar acerca de los gastos sociales. Vid. al respecto el Reglamento Delegado (UE) 2021/2105 de la Comisión de 28 de septiembre de 2021 que completa el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, mediante la determinación de una metodología para informar sobre los gastos sociales, DO L 429 de 1.12.2021.
En aras de la transparencia, también se ha introducido la obligación individual de cada Estado beneficiario de informar acerca de los cien destinatarios finales que reciben los mayores importes procedentes del MRR.
[20] Anexo I de la Comunicación COM (2023) 99 final.
La Comisión también ha publicado una “Guía técnica sobre la aplicación del principio de «no causar un perjuicio significativo» en virtud del Reglamento relativo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia”, DO C/2023/111 de 11.10.2023.
[21] Vid. “Informe relativo a la aplicación del Mecanismo de Reconstrucción y Resiliencia”, COM (2022) 75 final de 1.3.2022; “Informe de revisión sobre la aplicación del Mecanismo de Reconstrucción y Resiliencia”, COM (2022) 383 final de 29.7.2022; Comunicación de la Comisión “Mecanismo de Recuperación y Resiliencia: Dos años después. Un instrumento único en el centro de la transformación ecológica y digital de la UE”, COM (2023) 99 final, de 21.2.2023; Informe sobre “the implementation of the Recovery and Resilience Facility: Moving forward”, COM (2023) 545 final de 19.9.2923; Comunicación “Fortalecer la UE mediante reformas e inversiones ambiciosas”, COM (2024) 82 final, de 21.2.2024. Este último es el informe intermedio relativo al MRR.
[22] COM (2023) 545 final. Hasta el 1 de septiembre de 2023 se habían desembolsado 106.300 millones en ayudas no reembolsables y 47.100 millones en préstamos. A finales de abril de 2024, se habían desembolsado 232.000 millones de euros
[23] El anexo del PRR de España identifica 220 hitos y 196 objetivos a cumplir, con un calendario semestral que concentra el 80 % de los pagos en el periodo 2021-2023 aunque, en la práctica, no ha sido así. Vid. https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Paginas/2020/espana-puede.aspx
[24] Vid. Documento de trabajo de los servicios de la Comisión “Análisis del plan de recuperación y resiliencia de España que acompaña a la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España, SWD (2021) 147 final, de 16.6.2021.
[25] Vid. los documentos ST 10150/21 y ST 10150/21 ADD 1 REV 1 en http://register.consilium.europa.eu.
[26] Recovery and Resilience Facility Operational arrangements between the European Commission and Spain.
[27] “con los objetivos fundamentales de reforzar la autonomía estratégica, las reformas e inversiones recogidas en la adenda se dirigirán principalmente a” acelerar la transición ecológica, facilitar la transformación digital, acompañar esta transformación de un refuerzo de la cohesión y la resiliencia institucional, económica y social (Resolución de 6 de junio de 2023, de la Subsecretaría, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 2023, por el que aprueba la Adenda al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, BOE 135 de 7.6.2023).
Vid. la Decisión de ejecución del Consejo por la que se modifica la Decisión de Ejecución de 13 de julio de 2021 relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España en https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13695-2023-INIT/es/pdf
Vid. también el Anexo revisado de la Decisión de ejecución del Consejo por la que se modifica la Decisión de Ejecución del Consejo (UE) (ST 10150/2021; ST 10150/2021 ADD 1 REV 1), de 13 de julio de 2021, relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13695-2023-ADD-1-REV-1/es/pdf
[28] Esta partida adicional procede de tres fuentes: en primer lugar, la ya indicada actualización de su contribución máxima realizada en junio de 2022. En segundo lugar, de la financiación adicional prevista para el capítulo REPowerEU a través de los derechos de emisión (2.600 millones de euros); en tercer lugar, de la transferencia al MRR de 58 millones de euros procedentes de la reserva de adaptación al Brexit.
[29] Se prevé destinar 1.700 millones al capítulo REPowerEU.
[30] Los pagos fueron aprobados en diciembre de 2021 (10.000 millones), junio de 2022 (12.000 millones) y febrero de 2023 (6.000 millones). En diciembre de 2023 España solicitó un cuarto pago por importe de 10.000 millones.
La prefinanciación inicial fue de 9.000 millones. A ello se suma la prefinanciación recibida a principios de 2024 en relación con REPowerEU por importe de 1.340 millones. Vid. al respecto https://ec.europa.eu/economy_finance/recovery-and-resilience-scoreboard/timeline.html#timelineTable
[31] La participación del PE se materializa, básicamente, a través de los diálogos de reconstrucción y resiliencia previstos en el art. 26 del Reglamento (habiéndose celebrado catorce diálogos hasta febrero de 2024) y mediante la recepción de los informes previstos, entre otros, en el art. 31 del Reglamento.
La Comisión publica en un sitio web específico las presentaciones realizadas en sus relaciones con el Parlamento Europeo Consejo https://commission.europa.eu/business-economy-euro/economic-recovery/recovery-and-resilience-facility/information-provided-european-parliament-or-council-recovery-and-resilience-plans_en
[32] La implicación de otros actores interesados se produce esencialmente por medio de los eventos anuales organizados por los Estados miembros en virtud del art. 34 del Reglamento. Como ha señalado la Comisión Europea “estos eventos son el momento clave de comunicación sobre la implementación del MRR a nivel nacional… reúnen a instituciones clave, partes interesadas (incluidos interlocutores sociales y representantes de la sociedad civil) y beneficiarios del apoyo del MRR, entre otros, para discutir los avances en la implementación de los diversos proyectos propuestos por los Estados miembros en sus PRR nacionales. También están invitados a participar en estos eventos las Oficinas de Enlace del Parlamento Europeo (EPLO) en los Estados miembros, los representantes nacionales del Comité Económico y Social Europeo (CESE) y el Comité de las Regiones (COR)” (“Segundo informe…). Hasta el 1 de septiembre de 2023, se habían celebrado 22 eventos anuales.
La Comisión publica en un sitio web los documentos relacionados con su relación con el grupo de expertos de los Estados miembros https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/expert-groups/consult?lang=en&groupID=3772
[33] La Comisión Europea ha elaborado una metodología para determinar la suspensión de los pagos. Vid. anexo II de la Comunicación COM (2023) 99 final.
También ha hecho lo propio para los casos en los que un Estado miembro haya revocado hitos y objetivos. Si ello ocurriera, la Comisión estimará que no se considerará cumplido satisfactoriamente ningún otro hito y objetivo hasta que se aborde la revocación y suspenderá los pagos futuros. En su caso, se aplicará igualmente la reducción prevista en el art. 24.8 del Reglamento MRR (Vid. anexo 2 de la Comunicación COM (2023) 545 final).
Sobre reducciones y recuperaciones de fondos vid. en último término el anexo IV de la Comunicación de la Comisión “Orientación sobre los planes de recuperación y resiliencia”, DO C/2024/4618, de 22.7.2024.
[34] Vid. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_1286
[35] Los aspectos institucionales del “six+two pack” ya los he analizado en “Hacia una nueva arquitectura de la política económica en la Unión Europea”, Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz, 2013, pp. 29 y ss.
[36] Se trata de una cuestión que he analizado con detenimiento en “Soberanía estatal versus “solidaridad”: de la coordinación de políticas económicas a la progresiva instauración de mecanismos de asistencia financiera en la Unión Europea”, Boletim de ciências económicas, Universidad de Coimbra, 2015, pp. 63 y ss. Vid. también IÑARRITU, B.: La gobernanza económica de la Unión Europea, Deusto, 2018, pp. 181 y ss.
[37] Se permitieron gastos excepcionales específicos y se aplicó la cláusula “circunstancias inusuales fuera del control del Gobierno”. Los Estados miembros han podido apartarse temporalmente de los ajustes presupuestarios necesarios en relación con gastos de carácter sanitario o destinados a compensar a empresas y trabajadores, siempre que estuvieran relacionados con la COVID-19. También se aplicó por primera vez la cláusula general de excepción, suspendiéndose el ajuste presupuestario recomendado en caso de recesión económica grave (Vid. Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, (COM /2020/123/FINAL).
Todo ello se ha visto favorecido por el contexto: economías nacionales saneadas, al menos aparentemente, sin que se estuviera aplicando ningún procedimiento por déficit público excesivo ni por desequilibrios macroeconómicos excesivos (aunque estos últimos nunca se han abierto), sin ignorar la existencia de elevados volúmenes de deuda pública en algunos Estados miembros.
[38] Vid. Term sheet: ESM Pandemic crisis support. https://www.esm.europa.eu/sites/default/files/20200508-pcs-term-sheet-final.pdf
[39] Como consecuencia, se modificó el Reglamento delegado 877/2013 en relación con el contenido de los informes que deben presentar los Estados miembros con arreglo al artículo 10 del Reglamento 473/2013 en los siguientes términos: “Cuando un Estado miembro esté sometido a una supervisión reforzada únicamente como consecuencia de haber utilizado la ayuda ante la Crisis Pandémica del Mecanismo Europeo de Estabilidad, el requisito de informar a lo largo del año con arreglo al artículo 10 del Reglamento (UE) n. 473/2013 estará relacionado con el uso de los fondos de la ayuda ante la Crisis Pandémica para cubrir los costes directos e indirectos de la atención sanitaria, los tratamientos y la prevención derivados de la situación de pandemia de COVID-19” (nuevo artículo 2 bis del Reglamento Delegado 877/2013, introducido mediante Reglamento Delegado (UE) 2020/1069 de la Comisión de 19 de junio de 2020 que modifica el Reglamento Delegado (UE) n. 877/2013 de la Comisión, por el que se completa el Reglamento (UE) n. 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro, DOUE L 234 de 21.7. 2020).
[40]Vid. Letter (2020) from Executive Vice-President Dombrovskis and Commissioner Gentiloni to Eurogroup President Centeno clarifying how the Commission intends to carry out surveillance in the framework of the ESM’s pandemic crisis support (7 may 2020)https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/financial-assistance-eu/funding-mechanisms-and-facilities/european-stability-mechanism-esm_en
[41]El art. 3 del Reglamento SURE se refiere a las “Condiciones para la utilización del Instrumento”, pero con ello no se impone la necesidad de introducir reformas económicas en el Estado beneficiario. Esta disposición se refiere a otro tipo de condiciones: que el Estado se haya visto muy afectado por la pandemia desde el punto de vista económico y que haya destinado los fondos recibidos a un fin específico:
“1. Un Estado miembro podrá solicitar asistencia financiera de la Unión en el marco del Instrumento (en lo sucesivo, «asistencia financiera») cuando su gasto público real, y en su caso también el previsto, haya aumentado de forma repentina y grave desde el 1 de febrero de 2020 debido a las medidas nacionales directamente relacionadas con regímenes de reducción del tiempo de trabajo y medidas similares que tengan por fin hacer frente a las repercusiones económicas y sociales del acontecimiento excepcional causado por el brote de COVID‐19. 2. Los Estados miembros beneficiarios utilizarán la asistencia financiera principalmente para apoyar a sus regímenes nacionales de reducción del tiempo de trabajo o a medidas similares y, en su caso, para apoyar a las correspondientes medidas relacionadas con la salud”.
Ese es el control básico que ha llevado a cabo la Comisión Europea en relación con este instrumento. Vid. adicionalmente los arts. 13 y 14 del Reglamento SURE.
[42]Art. 17.3. “Los planes de recuperación y resiliencia serán coherentes con los retos y prioridades específicos de cada país, determinados en el marco del Semestre Europeo, así como con los determinados en la recomendación más reciente del Consejo sobre la política económica de la zona del euro para los Estados miembros cuya moneda es el euro. Los planes de recuperación y resiliencia también serán coherentes con la información que los Estados miembros hayan incluido en los programas nacionales de reformas en el marco del Semestre Europeo, en sus planes nacionales de energía y clima y en sus versiones actualizadas en el marco del Reglamento (UE) 2018/1999, en los planes territoriales de transición justa en el marco de un reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establezca el Fondo de Transición Justa (en lo sucesivo, «Reglamento del Fondo de Transición Justa»), en los planes de aplicación de la Garantía Juvenil y en los acuerdos de asociación y los programas operativos en el marco de los fondos de la Unión”.
El propio Reglamento matiza que si el Estado miembro está sometido a un procedimiento de supervisión reforzada en virtud del Reglamento 4072/2013 (en lugar de aplicarse los procedimientos ordinarios del Semestre europeo), habrá que tener en cuenta los retos y prioridades derivados de la aplicación de tal procedimiento. Lo mismo ocurre cuando un Estado miembro se encuentre sometido al Reglamento 332/2002 (mecanismo de ayuda financiera a medio plazo a las balanzas de pagos de los Estados miembros).
[43] Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y el Consejo relativo a la aplicación del Mecanismo de Reconstrucción y Resiliencia, COM (2022) 75 final, de 1.3.2022, pp. 59 y 60.
[44] Vid. por ejemplo, la página 82 del informe presentado en septiembre de 2023 (COM (2023) 545 final).
[45] Al evaluar los PRR aprobados en 2022, la Comisión concluyó que contaban con un sistema de control adecuado, aunque identificó algunas deficiencias, exigiendo a los Estados miembros afectados que adoptaran medidas correctoras adicionales añadiendo hitos específicos sobre auditoría y control en sus respectivos PRR. Los hitos y objetivos deben cumplirse antes de poder realizar cualquier pago regular. Al recibir la correspondiente solicitud de pago, la Comisión evalúa el cumplimiento satisfactorio de estos hitos específicos de auditoría y control y analiza las declaraciones de gestión y los resúmenes de auditoría presentados (¨Segundo informe sobre la aplicación MRR…”).
Cuestión distinta es la denominada condicionalidad vinculada al Estado de Derecho, aspecto no exclusivo de este instrumento, pero con incidencia en el mismo. De hecho, Polonia se ha visto especialmente afectada desde la primera solicitud de pago en el marco del MRR. Con carácter general sobre esta cuestión vid. URBANEJA CILLÁN, J.: La crisis del Estado de Derecho en los Estados miembros de la Unión Europea, Aranzadi, 2023, especialmente págs. 273 y ss. Vid. también, del mismo autor, “El régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la unión europea: ¿un mecanismo efectivo de garantía del estado de derecho en los estados miembros de la unión europea?”, REDE, 2021, pp. 139 y ss.
[46] Reglamento (UE) 2020/2221 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de diciembre de 2020 por el que se modifica el Reglamento (UE) 1303/2013 en lo que respecta a los recursos adicionales y las disposiciones de ejecución a fin de prestar asistencia para favorecer la reparación de la crisis en el contexto de la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias sociales y para preparar una recuperación verde, digital y resiliente de la economía (REACT UE), DO L 437 de 28 de diciembre de 2020. En vigor desde el 29 de diciembre de 2020.
[47] “En el caso del FEDER, los recursos REACT-UE se utilizarán principalmente para apoyar inversiones en productos y servicios para los servicios de salud o en infraestructura social, para prestar apoyo en forma de capital circulante o de apoyo a la inversión para las inversiones de las pymes en sectores con un elevado potencial de creación de empleo, para apoyar inversiones que contribuyan a la transición hacia una economía digital y verde, para apoyar inversiones en infraestructuras que presten servicios básicos a los ciudadanos, y para apoyar medidas de ayuda económica en las regiones más dependientes de los sectores más afectados por la crisis de la COVID-19.
En el caso del FSE, los recursos REACT-UE se utilizarán principalmente para apoyar el acceso al mercado de trabajo manteniendo los empleos de los trabajadores por cuenta propia y ajena, en particular mediante regímenes de reducción del tiempo de trabajo, incluso cuando dicho apoyo no se combine con medidas activas del mercado laboral, a menos que esas medidas sean impuestas por el Derecho nacional. Los recursos REACT-UE apoyarán la creación de puestos de trabajo y la calidad del empleo, especialmente para las personas en situación de vulnerabilidad, y ampliará las medidas en materia de empleo juvenil en consonancia con el refuerzo de la Garantía Juvenil. Las inversiones en educación, formación y desarrollo de capacidades se enfocarán a hacer frente a las transiciones paralelas hacia una economía verde y digital.
Los recursos REACT-UE también apoyarán los sistemas sociales que contribuyan a la inclusión social, la lucha contra la discriminación y las medidas de erradicación de la pobreza, con especial atención a la pobreza infantil, y mejorarán el acceso a los servicios sociales de interés general, también para los niños, las personas mayores, las personas con discapacidad, las minorías étnicas y las personas sin hogar” (art. 92.ter.8).
[48] En el Reglamento que crea el instrumento de recuperación se hacía referencia a esta partida como destinada a “los programas estructurales y de cohesión del marco financiero plurianual 2014-2020”.
[49] Art. 2.2.a) v) del Reglamento 2020/2094.
[50] Reglamento (UE) 2021/1056 del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de junio de 2021 por el que se establece el Fondo de Transición Justa, DO L 231 de 30.6.2021. Los otros dos pilares del mecanismo de transición justa son: una parte de InvestEU (segundo pilar) y el instrumento de préstamo al sector público movilizado por el Banco Europeo de Inversiones (tercer pilar).
“El FTJ contribuirá al objetivo único específico de hacer posible que las regiones y las personas afronten las repercusiones sociales, laborales, económicas y medioambientales de la transición hacia los objetivos de la Unión para 2030 en materia de energía y clima y una economía de la Unión climáticamente neutra de aquí a 2050, con arreglo al Acuerdo de París” (art. 2).
[51] Vid. el art. 4 del Reglamento 2021/1056.
[52] El 21 de diciembre de 2022 se aprobó el programa de transición justa para España. Vid. Resolución de 1 de marzo de 2023, del Instituto para la Transición Justa, O.A., por la que se publica la aprobación del programa del Fondo de Transición Justa de España 2021-2027 por parte de la Comisión Europea y la información requerida por el artículo 26 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, BOE núm. 61 de 133.3.2023.
[53] Reglamento (UE) 2020/2220 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de diciembre de 2020 por el que se establecen determinadas disposiciones transitorias para la ayuda del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) en los años 2021 y 2022, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) 1305/2013, (UE) 1306/2013 y (UE) 1307/2013 en lo que respecta a sus recursos y a su aplicación en los años 2021 y 2022 y el Reglamento (UE) 1308/2013 en lo que respecta a los recursos y la distribución de dicha ayuda en los años 2021 y 2022, DO L 437 de 28.12.2020.
[54] El artículo 58 bis 1 establece lo siguiente: “Recursos para la recuperación del sector agrícola y las zonas rurales de la Unión. 1. El artículo 1, apartado 2, letra g), del Reglamento (UE) 2020/2094 se ejecutará de conformidad con el presente artículo a través de medidas que puedan beneficiarse del FEADER y que estén destinadas a hacer frente a las repercusiones de la crisis de COVID-19, con un importe de 8.070.486. 840 EUR a precios corrientes procedente del importe a que se refiere el artículo 2, apartado 2, letra a), inciso vi), de dicho Reglamento, a reserva de lo dispuesto en su artículo 3, apartados 3, 4 y 8”.
[55] Reglamento (UE) 2021/695 del Parlamento Europeo y del Consejo de 28 de abril de 2021por el que se crea el Programa Marco de Investigación e Innovación «Horizonte Europa», se establecen sus normas de participación y difusión, y se derogan los Reglamentos (UE) 1290/2013 y (UE) 1291/2013, DO L 170 de 12.5.2021. Este Reglamento resulta aplicable desde el 1 de enero de 2021.
[56] Decisión (UE) 2021/764 del Consejo de 10 de mayo de 2021 que establece el Programa Específico por el que se ejecuta el Programa Marco de Investigación e Innovación Horizonte Europa, y por la que se deroga la Decisión 2013/743/UE, DO L 167 de 12.5.2021.
[57] Reglamento (UE) 2021/697 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2021 por el que se establece el Fondo Europeo de Defensa y por el que se deroga el Reglamento (UE) 2018/1092, DO L 170 de 12.5.2021.
[58] Art. 13 del Reglamento 2021/695 y art. 5 de la Decisión 2021/764. Se indica una distribución equitativa a partes iguales entre tres bloques del pilar II (salud; mundo digital, industria y espacio; y clima, energía y movilidad) y, dentro del pilar III, el Consejo Europeo de Innovación.
[59]El texto vigente de este mecanismo data de 2013. Se trata de la Decisión 1313/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativa a un Mecanismo de Protección Civil de la Unión, DO L 347 de 20 de diciembre de 2013. Esta Decisión recibió una primera modificación en 2019 con objeto de introducir RescUE, la reserva de capacidades de protección civil a nivel de la Unión Europea (Decisión (UE) 2019/420 del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de marzo de 2019 por la que se modifica la Decisión 1313/2013/UE relativa a un Mecanismo de Protección Civil de la Unión, DO L 77 I de 20.3.2019).
La segunda modificación se ha producido, a raíz de la pandemia, mediante el Reglamento (UE) 2021/836 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de mayo de 2021 por el que se modifica la Decisión 1313/2013/UE relativa a un Mecanismo de Protección Civil de la Unión, DO L 185 de 26.5.2021. Vid. especialmente el nuevo art. 19 bis.
[60] Párrafo 27 de la exposición de motivos del Reglamento 2021/836.
[61] Decisión de ejecución (UE) 2020/414 de la Comisión de 19 de marzo de 2020 por la que se modifica la Decisión de Ejecución (UE) 2019/570 en lo que respecta a las capacidades de almacenamiento médico de RescEU, DO L I 82 de 19.3.2020.
[62]Reglamento (UE) 2021/523 del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de marzo de 2021 por el que se establece el Programa InvestEU y se modifica el Reglamento (UE) 2015/1017 (DO L 107, de 26 de marzo de 2021) y Reglamento Delegado 2021/1702 de 12 de julio de 2021 que completa el Reglamento 2021/523 del Parlamento Europeo y del Consejo estableciendo elementos adicionales y normas detalladas para el cuadro de indicadores de InvestEU (DO L 339 de 24 de septiembre de 2021).
[63] Art. 1 del Reglamento 2021/523. Vid. el Portal InvestEU.
[65] Ibidem, pp. 2 y 13.
[66] Vid. al respecto Tribunal de Cuentas, Informe Especial 7 de 2023, “Concepción del sistema de control de la Comisión para el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. El nuevo modelo de ejecución sigue presentando lagunas de fiabilidad y rendición de cuentas a escala de la UE, a pesar del exhaustivo trabajo previsto”, p. 28.
[67]COM (2024) 82 final, p. 10.
[68] Tribunal de Cuentas, Informe especial núm. 13, 2024, “La absorción de fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Sigue avanzando, aunque con retraso y persisten los riesgos en la finalización de las medidas y, por tanto, en la consecución de los objetivos del Mecanismo”.
[69] Vid. al respecto las Conclusiones del Consejo ECOFIN de 12 de abril de 2024 (“Recovery and Resilience Facility (RRF)-Midterm Evaluation 2024, p. 3).
[70] COM (2024) 82 final, p. 10.
