"ReDCE núm. 32. Julio-Diciembre de 2019"
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Una de las críticas más repetidas al proceso de integración y al funcionamiento de las instituciones de la Unión Europea (UE) es su débil legitimidad democrática. Las posibilidades de los ciudadanos europeos de influir en las actividades y decisiones de las instituciones comunitarias son escasas como resultado, en parte, de la peculiar dinámica supranacional seguida en la construcción de un espacio común político y jurídico. La expresión “déficit democrático” suele ser usada para referirse a un problema que tiene múltiples facetas, lo que complica su solución.
Las aproximaciones académicas al déficit democrático de la UE pueden agruparse en tres enfoques que sitúan el núcleo del problema en el funcionamiento institucional, en los procesos de adopción de decisiones o en la legitimidad social de la UE[1]. Desde este último punto de vista, en algunos países que, como España, han sido muchos años receptores netos de fondos europeos que han contribuido a su modernización la opinión pública ha sido favorable a la integración; sin embargo, esta percepción está cambiando en los nuevos contextos y las políticas europeas empiezan a verse como una amenaza para los estilos de vida de sus poblaciones, lo que genera desafección. En cualquier caso, esta legitimidad social – o su agotamiento – es, sobre todo, una legitimidad “de resultado”, de cariz coyuntural y, en esta medida, político. Los perfiles jurídicos de la cuestión habremos de buscarlos en los aspectos más estructurales: cómo se configuran las instituciones europeas y de qué manera se toman las decisiones en su seno.
Los intentos teóricos de sortear el problema recurriendo al carácter «sui generis» del sistema institucional europeo no lo eliminan, solo lo disfrazan. En esta línea, se ha defendido a veces que la aceptación de la autoridad europea no se sustenta en una legitimidad democrática sino en otra de carácter tecnocrático, que retribuye la capacidad de tomar decisiones eficaces en contextos de elevada complejidad. Aunque este modo de resolver la cuestión puede ser atractivo desde ciertas posiciones, la rendición acrítica a la tecnocracia como fuente de legitimidad encierra graves riesgos, ya señalados por García-Pelayo en referencia a los Estados nacionales, sobre todo la subordinación de otros valores y objetivos y la apertura, en consecuencia, a “la posibilidad de encubrir intereses de cualquier índole bajo el manto de la eficacia técnica y de justificar la marginación o represión de problemas incómodos para el sistema”[2].
También se ha intentado caracterizar a la UE como una “demoicracia”[3]. Ante la imposibilidad de identificar en Europa un «demos» unitario titular de la soberanía popular, se entiende que su comunidad política se asienta sobre las distintas – e independientes – soberanías de todos y cada uno de los «demoi» que participan en ella, de modo que la suma de múltiples voluntades soberanas, confluyentes en ciertos objetivos compartidos, bastaría para dotar al sistema de legitimidad. Sin embargo, la imagen de la integración europea que subyace a la teoría de la “demoicracia” en Europa no es descriptiva, hoy por hoy, de la realidad política transnacional de una UE que es percibida por sus pueblos, en general, como una tecnoestructura alejada de ellos y esquiva a su control.
Desde cierta perspectiva, se señala que la causa principal del déficit democrático de las instituciones europeas y de su progresiva deslegitimación es la inexistencia de un «demos» europeo, visto como presupuesto inexcusable de cualquier proceso de unidad política. Otros análisis se centran en las deficiencias de un diseño institucional que hace muy difícil la participación política de los ciudadanos[4]. Sin entrar a debatir si es o no posible construir una identidad europea capaz de dar soporte a una integración política potente, de fundamentar una genuina soberanía europea, sí debemos señalar que tal cosa no parece realizable en el corto plazo. Por ello, la concreción de instrumentos jurídicos para reforzar la legitimidad democrática del sistema institucional europeo ha llegado a ser una necesidad sentida: mientras sea quimérico identificar un «demos» en el que las distintas ciudadanías europeas se reconozcan, cualquier idea de una soberanía popular europea ha de construirse a través de una reforma profunda del funcionamiento institucional que haga posible una mayor participación ciudadana en los procesos de decisión, vinculándolos más a la idea de elección – nuclear en la democracia – y menos a la de necesidad – propia del pensamiento tecnocrático –. Sin embargo, la intervención inevitable de la lógica de los Estados condiciona todo intento de participación ciudadana activa[5]. La integración exige la autolimitación de la soberanía en una doble dimensión, pues afecta al Estado como sujeto político al tiempo que a sus ciudadanos. Esto provoca distorsiones de la regla de las mayorías, articulada de modo tan complejo en el seno de la UE que genera el irremediable distanciamiento de la ciudadanía respecto a foros y mecanismos de decisión que les resultan prácticamente ininteligibles[6].
Desde la perspectiva institucional, se ha puesto casi siempre el foco sobre el Parlamento Europeo, un órgano parlamentario cuyas pautas de configuración distan de las habituales en las democracias constitucionales – no es una cámara legislativa en sentido estricto ni ejerce una función de auténtico control al poder ejecutivo –, lo que suele relacionarse con las carencias democráticas de la Unión. Pero también debe atenderse a otros aspectos, como la representatividad, la responsabilidad y la rendición de cuentas, el sistema de partidos o el papel de los mecanismos de democracia directa. En esta línea, con la intención declarada de contribuir a una democracia más abierta frente a la tecnocracia elitista que actualmente inspira el funcionamiento de la UE, se ha incorporado al ordenamiento comunitario, a raíz del Tratado de Lisboa, la figura de la iniciativa ciudadana europea, mecanismo de participación política directa encuadrable en el género de las iniciativas populares pero con una alta dosis de originalidad, puesto que es la primera institución de este tipo de carácter transnacional[7].
La idea de incorporar herramientas de participación directa al orden político comunitario no es nueva. Podemos encontrar iniciativas del Parlamento Europeo o de los representantes de los Estados a lo largo de los últimos treinta años que no llegaron a cuajar, y también ha sido constante, con igual objetivo, la presión de muchas organizaciones y asociaciones civiles[8]. En al ámbito institucional, son antecedentes directos dos propuestas del Parlamento Europeo en 1988 y 1993 y, sobre todo, la realizada en 1966 por los ministros de exteriores de Austria e Italia, W. Schüssel y L. Dini, en 1996, en el marco de los trabajos preparatorios de la Conferencia Intergubernamental de Ámsterdam[9].
En junio de 2003, en la última sesión de la Convención para el futuro de Europa, la iniciativa ciudadana europea fue incorporada en el art. 47.4 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, merced a una enmienda de Jürgen Meyer, representante del Parlamento alemán, de modo sorpresivo ya que la posibilidad de una iniciativa ciudadana europea despertaba reticencias y había sido tildada de utópica por muchos analistas. Como es sabido, el tratado se firmó en 2004 pero nunca entró en vigor tras el fracaso de los referendos de 2005 en Francia y Holanda. Aun así, la novedosa figura que había introducido pudo ver la luz unos años más tarde, con la firma del Tratado de Lisboa en 2007 y su entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009.
El art. 1.12) del Tratado de Lisboa da una nueva redacción al título II del Tratado de la Unión Europea (arts. 9 a 12 TUE), bajo el rótulo “Disposiciones sobre los principios democráticos”, en la que se inscribe la regulación básica de la iniciativa ciudadana europea, definida en el art. 11.4 TUE en términos muy semejantes a como lo hacía el proyecto de Constitución para Europa: “un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados”. El art. 24 TFUE, por su parte, remite a un reglamento del Consejo y del Parlamento la fijación de “los procedimientos y condiciones preceptivos para la presentación de una iniciativa ciudadana (…) incluido el número mínimo de Estados miembros de los que han de proceder los ciudadanos que la presenten”. En cumplimiento de este mandato fue dictado el Reglamento 211/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero, sobre la iniciativa ciudadana (RIC). El marco regulatorio se completa con el Reglamento de ejecución (UE) n.º 1179/2011 de la Comisión, de 17 de noviembre, que establece las especificaciones técnicas para la recogida de apoyos a través de páginas web.
La lectura conjunta de los arts. 11 TUE y 24 TFUE no deja duda de que el Tratado de Lisboa ha instituido un nuevo derecho de ciudadanía europea, que se suma a los ya reconocidos en tratados anteriores y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea[10]. Se trata de un derecho de naturaleza inequívocamente política y de ejercicio colectivo. Como herramienta participativa, la iniciativa ciudadana europea encaja en la categoría de las iniciativas populares, instituciones de participación política directa que permiten a una fracción de los ciudadanos impulsar la actuación del poder político y que se instrumentan a través de un proceso garantista de recogida de firmas. Dentro de ellas, responde a un modelo de iniciativa débil, en la medida en que la pretensión de los ciudadanos puede ser descartada o modificada por el órgano al que va dirigida, sin que la consecución del nivel de apoyo requerido genere vinculación alguna por su parte. Por lo demás, la definición de este derecho deja las manos libres al legislador europeo para configurar sus condiciones y su forma de ejercicio, pero fija unos límites básicos – subjetivos y objetivos – que deben ser respetados.
3.1. Legitimación y requisito de apoyo.
El art. 11.4 TUE reserva a los nacionales de los Estados miembros la facultad de apoyar las iniciativas ciudadanas, lo que impide su extensión a otros colectivos por vía legislativa. De entrada, tal condicionamiento no se justifica a la vista de la naturaleza transnacional del instituto. Tratándose de un instrumento participativo que rebasa las fronteras estatales y es independiente de ellas pierden sentido los argumentos tradicionales contra la participación política de los extranjeros. Pero existen, además, consideraciones teóricas y funcionales que aconsejarían una apertura en este aspecto.
Desde un punto de vista teórico, la vinculación entre nacionalidad y ciudadanía responde a una concepción clásica que identifica al ciudadano con el titular de los derechos políticos. El ordenamiento democrático, sin embargo, es poco compatible con una idea rígida de la relación entre ciudadanía y nacionalidad, construida bajo la regla del todo o nada, mientras que resulta coherente con una estructuración de la ciudadanía que permita distintos grados de participación en la comunidad política con diferente incidencia en la formación de la voluntad política[11]. La lógica democrática invita a la mayor coincidencia posible entre quienes están sometidos a las normas jurídicas y quienes pueden participar, en uno u otro modo, en su elaboración. Desde esta perspectiva, cabe defender la participación de los nacionales de terceros países con residencia legal en la UE en procesos de carácter meramente propositivo, como las iniciativas ciudadanas, más aún si prestamos atención al papel que puede jugar como vehículo para la integración social a través de una relativa integración política. Puesto que la redacción vigente del art. 11.4 TUE impide por completo esta posibilidad, parece oportuno propugnar una reforma futura del derecho originario en este sentido[12].
Para suscribir las iniciativas, el reglamento regulador no exige la inscripción en un censo electoral, sino que se tenga la edad suficiente para votar en los comicios europeos de acuerdo a las legislaciones nacionales (art. 3.4 RIC), que es de dieciocho años excepto en Austria, donde está fijada en dieciséis. Esta equiparación es una opción legislativa no forzada que, como veremos, fue objeto de cierto debate en las etapas preparatorias previas al procedimiento legislativo que dio origen al RIC y que ha continuado siendo fuente de controversias con posterioridad.
La exigencia de al menos un millón de declaraciones de apoyo para que la iniciativa sea considerada parece, «prima facie», razonable. La cifra supone, aproximadamente, el 0,2 % de la población total de la UE, en línea con los Estados que tienen las regulaciones más favorables, desde este punto de vista, de sus iniciativas populares[13]. Sin embargo, esta apreciación se muestra engañosa si tenemos en cuenta que las dificultades para conseguir determinado porcentaje de apoyo crecen exponencialmente cuando aumenta la extensión del territorio en que debe ser recabado así como su población[14]. Y complica más la cuestión el hecho de que las declaraciones de apoyo deben proceder de al menos un cuarto de los Estados miembros, es decir, de siete Estados diferentes, y alcanzar en cada uno de ellos un umbral mínimo, resultante de multiplicar por setecientos cincuenta el número de sus diputados europeos (arts. 2.1 y 7.1 y 2 RIC)[15]. Los datos disponibles ponen de manifiesto que las exigencias relativas al respaldo popular han sido con frecuencia un obstáculo insuperable a lo largo de la corta vida de la iniciativa ciudadana europea. Volveremos sobre ello más adelante.
Siendo imposible, sin reforma del derecho originario, reducir el requisito de un millón de firmas, sería interesante aprovechar la flexibilidad que ofrece la expresión “un número significativo de Estados miembros”, empleada en el art. 11.4 TUE, y reducir por la vía de la reforma del reglamento tanto el número mínimo de países de procedencia de los apoyos – por ejemplo, a un quinto o un sexto de los Estados miembros – como el de los requeridos en cada uno de ellos.
3.2. Ámbito material y trámite de registro.
El art. 11.4 TUE no impone a la iniciativa ciudadana expresas restricciones materiales, si bien la propuesta habrá de mantenerse dentro del ámbito en el que la Comisión tiene atribuidas sus facultades de iniciativa legislativa. Por otra parte, el art. 4 RIC establece un trámite de registro que es configurado como un auténtico trámite de admisibilidad y, en esta sede, concreta un tanto la limitación anterior indicando que la falta de competencia, para que pueda fundamentar el rechazo de una iniciativa ciudadana la denegación del registro, ha de ser “manifiesta”, y exige adicionalmente que la iniciativa no sea “manifiestamente” abusiva, frívola o temeraria ni contraria a los valores de la Unión establecidos en el art. 2 TUE[16], junto con otros requisitos formales relativos a la constitución del comité de ciudadanos (art. 4.2). Corresponde a la Comisión decidir sobre la admisión o denegación del registro, lo que tendrá que hacer en el plazo de dos meses desde su solicitud. Según lo visto, la regulación del trámite concede a la Comisión un margen apreciable de discrecionalidad al efecto, apenas atemperado por el recurso al carácter manifiesto – concepto jurídico indeterminado donde los haya – de los vicios materiales que pueden determinar la inadmisión, algo que no parece recomendable cuando la capacidad para decidir sobre la pretensión y la facultad de rechazarla «ad limine» coinciden en el mismo órgano.
Parece claro que la expresión “cuestiones que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados” no ampara solo a las iniciativas relativas a competencias exclusivas de la Unión, sino también a competencias compartidas, complementarias de la acción de los Estados, o incluso de coordinación entre estos, siempre que la Comisión esté facultada para proponer un acto jurídico, tanto si se trata de actos propios del «hard law», es decir, vinculantes, como del «soft law», por ejemplo las recomendaciones[17]. El Tribunal General ha precisado en una sentencia reciente[18] que la noción de acto jurídico, a los efectos de admitir o no a trámite una iniciativa ciudadana europea, ha de ser interpretada del modo más abierto posible, abarcando incluso las acciones de tipo negativo, como la retirada de unas negociaciones o la paralización de un procedimiento legislativo en curso.
Se ha discutido si sería o no posible el uso de la iniciativa ciudadana para sugerir propuestas de modificación del derecho primario. Si bien conforme al art. 48 TUE la Comisión es titular de la iniciativa a estos efectos tanto en el procedimiento ordinario como en el simplificado, la opinión mayoritaria es que, al ser propuestas sobre actos jurídicos “para los fines de la aplicación de los Tratados”, la reforma de los mismos quedaría excluida. No obstante, se puede oponer como argumento fundado que los tratados constitutivos, a diferencia de las constituciones de los Estados, suelen regular de modo detallado cuestiones que en los ordenamientos nacionales corresponden a la ley, por lo que situar fuera del alcance de la iniciativa de los ciudadanos europeos las propuestas de modificación de los Tratados les impide jugar un papel activo en los asuntos políticos más importantes[19]. Sea como fuere, una consideración sistemática del reglamento evidencia que el objeto de las propuestas ciudadanas es la implementación de los Tratados, no su modificación[20], y la misma Comisión, en sus documentos de apoyo a los interesados, se ha preocupado de disipar las dudas sobre el tema[21].
Por supuesto, frente a los elementos de discrecionalidad descritos en el trámite de registro los promotores de las iniciativas cuentan con el recurso ante los tribunales europeos, por lo que la Comisión está obligada a motivar suficientemente su resolución inadmisoria y comunicar a los organizadores las vías judiciales a su disposición (art. 4.3 RIC). Aun así, emprender un litigio es siempre una decisión difícil que acarrea, además, el riesgo no desdeñable de la condena en costas, por lo que no cabe esperar un uso generalizado. Como veremos después, más de la cuarta parte de las solicitudes de registro han sido denegadas, un porcentaje realmente elevado. Los organizadores han recurrido seis de estas denegaciones ante el Tribunal General, que confirmó la decisión inadmisoria en las cuatro primeras ocasiones[22] tras analizar los argumentos de los demandantes con una perspectiva esencialmente formal, pero que las ha anulado en las dos últimas, ambas en 2017[23]. En la sentencia del asunto «Minority SafePack - one million signatures for diversity in Europe/Comisión» – ha incorporado el principio de registro parcial del contenido de las iniciativas, permitiendo rechazar aquellas partes que impliquen la propuesta de un acto jurídico manifiestamente ajeno a las competencias de la Comisión y admitir el resto. En cuanto a la sentencia del asunto «Efler y otros/Comisión» –, ha marcado un punto de inflexión al introducir en la fundamentación jurídica la referencia al principio democrático y a la función dinamizadora del debate político en Europa que deben jugar las iniciativas ciudadanas como criterios en los que basar una interpretación «pro cives», lo más abierta posible, del art. 4.2 RIC.
En todo caso, a través de la jurisprudencia, de la autolimitación de la Comisión en cuanto a la aplicación de las causas materiales de exclusión o de cambios en su régimen jurídico, cabe defender hacia el futuro que el registro de las iniciativas ciudadanas europeas aproxime sus perfiles a los de un trámite estrictamente reglado sin demasiado espacio para la discrecionalidad. Máxime cuando los datos del derecho comparado indican que la ausencia de restricciones materiales es un factor determinante para que estos mecanismos de iniciativa interesen y sean atractivos para la ciudadanía[24].
3.3. El Comité de ciudadanos y sus atribuciones.
La titularidad del derecho a participar en la política de la Unión a través de la iniciativa ciudadana europea solo cabe atribuirlo, a la vista del art. 11.4 TUE, a los ciudadanos que sean nacionales de un Estado miembro, y solo quienes suscriben la iniciativa ejercen este derecho como tal y de modo colectivo en el momento en que la propuesta es presentada ante la Comisión con el aval de apoyo requerido. Sin embargo, la propia naturaleza de las instituciones de participación política “desde abajo” exige siempre, para la efectividad del derecho al que dan soporte, la intervención instrumental de un grupo de personas que actúen como impulsores del proceso de participación dirigido a lograr un objetivo político por ellos deseado y definido y, por otro, como representantes de los ciudadanos firmantes a lo largo del procedimiento. La composición y las facultades reconocidas a estos promotores pueden ser configuradas de muy diferentes maneras, pero su papel es imprescindible y comparable, salvando las distancias, al que juegan los partidos políticos en el procedimiento electoral: servir de cauce instrumental a la participación política de los ciudadanos[25]. El legítimo interés de los organizadores con respecto a la iniciativa ciudadana y su calidad de destinatarios de las decisiones de la Comisión a ella referidas fundamentan su capacidad para recurrir ante el Tribunal General de la UE, en primera instancia, dichas decisiones[26].
Los organizadores deben constituir un comité de ciudadanos formado por al menos siete personas físicas residentes en siete Estados miembros distintos de la Unión, no computándose aquellas en quienes concurra la condición de parlamentario europeo (art. 3.2 RIC). Este comité designará a un representante y a un sustituto como “personas de contacto” habilitadas para hablar y actuar en su nombre ante las instituciones europeas. La exclusión de las personas jurídicas fue un aspecto debatido durante el procedimiento legislativo, sobre todo porque impedía a los partidos políticos ser organizadores, lo que generó resistencias a aceptarla[27]. La solución finalmente adoptada no desvincula por completo esta herramienta de participación directa del sistema representativo, en la medida en que los parlamentarios europeos pueden integrar el comité de ciudadanos aunque no sumen para conseguir el número mínimo de siete miembros[28].
Este comité se encarga, en primer lugar, de redactar el texto de la proposición y someterlo al trámite de registro. El texto puede adoptar la forma de un proyecto de acto jurídico, aunque ello no es obligatorio. La iniciativa ciudadana europea responde, por tanto, al modelo de iniciativa simple – se plantea en términos generales y deja libertad a la Comisión para decidir, en su caso, qué tipo de acto jurídico y qué contenido concreto son los adecuados –, pero da la opción a los organizadores de registrar una iniciativa formulada (art. 4.1 RIC en relación con el Anexo II). Para algunos autores, este esquema, aunque facilita la tarea de los organizadores en el momento de elaborar sus propuestas, rebaja el contenido de participación política del derecho de iniciativa y termina por aproximarlo a una suerte de derecho de petición reforzado[29].
Superado el control de legalidad y confirmado el registro, el comité de ciudadanos se ocupa de gestionar la iniciativa en las diferentes fases del procedimiento. Así, le competen la organización y el desarrollo de la campaña de recogida de apoyos en los diferentes países (arts. 5 y 6 RIC) y la presentación ante la Comisión de las certificaciones de estos apoyos emitidas por las autoridades competentes de los Estados miembros (arts. 8 y 9). Asimismo, el comité de ciudadanos puede retirar libremente la propuesta en cualquier momento anterior a la presentación de los apoyos, pero no con posterioridad (art. 4.5). En el procedimiento subsecuente, la única posibilidad de intervención relevante con que cuentan los organizadores es la celebrar una audiencia pública en el Parlamento Europeo, con representación de la Comisión y de otras instituciones europeas si fuese necesario, para presentar su propuesta (art. 11).
3.4. Recogida de las declaraciones de apoyo.
Los arts. 5 y 6 RIC establecen el procedimiento para la recogida de las declaraciones de apoyo, que podrán ser recabadas en papel o electrónicamente y se ajustarán a un modelo oficial (Anexo III). El comité de ciudadanos dispone de doce meses, desde la fecha de registro de la iniciativa ciudadana (art. 5.5), para llevar a cabo esta labor. El plazo, en principio, parece suficiente, tanto para recabar el millón de apoyos que como mínimo se precisan como para promover y mantener durante cierto tiempo una campaña de concienciación y movilización ciudadana respecto de temas que suelen ser controvertidos, una función consustancial a las herramientas de participación política impulsadas “desde abajo”. Si los organizadores pretenden recoger declaraciones electrónicas de apoyo han de crear un sistema al efecto conforme a las especificaciones del art. 6.4 RIC y del Reglamento 1179/2011 de la Comisión, que ha de ser acreditado por la autoridad competente designada a estos efectos por cada Estado[30]. Además, la Comisión queda obligada a facilitar a los organizadores, de modo gratuito, software de código abierto con las características técnicas y de seguridad que garanticen el cumplimiento de las disposiciones reglamentarias sobre la recogida de firmas a través de páginas web (art. 6.2 in fine).
La previsión detallada de un mecanismo para la recolección de los apoyos ciudadanos a través de internet, que intenta aunar la garantía indispensable del procedimiento y la necesidad de facilitar una tarea que se ve complicada por la amplitud del espacio geográfico sobre el que se proyecta, es, sin duda, uno de los aspectos más destacables de esta regulación de la iniciativa ciudadana europea, cuyo entero diseño se orienta a favorecer la suma de apoyos por vía telemática, a través de las nuevas tecnologías e internet. Esta novedosa característica se hace presente asimismo en la atención que la norma presta a la seguridad de los datos, que los sistemas informáticos empleados han de garantizar (art. 6.4 b), imponiendo estrictas obligaciones a los organizadores y a las autoridades nacionales, considerando tanto a aquellos como a estas responsables del tratamiento de los datos y de los eventuales daños (art. 12).
Con el RIC apenas entrado en vigor, Cotino Hueso veía en él una auténtica norma del siglo XXI no solo porque impulsaba la recogida de los apoyos por vía electrónica, sino porque partía de la premisa de que esta iba a ser la forma básica, cuando no exclusiva, de articular las iniciativas ciudadanas europeas en el futuro[31]. Desde la óptica de facilitar el conocimiento y la firma electrónica de las iniciativas en curso, lo mejor sería que la Comisión dispusiese y gestionase una plataforma común que permitiera el acceso al contenido de las iniciativas y el apoyo «on line» de las mismas, lo que evitaría, por otra parte, una carga a los organizadores y a los Estados miembros y ofrecería mayores garantías en cuanto a la protección de los datos personales[32].
3.5. Comunicación de la Comisión.
La verificación y certificación de las declaraciones de apoyo compete a las autoridades nacionales designadas por cada Estado miembro (art. 80, en relación con el art. 15 RIC)[33]. Si con ello se acredita el respaldo ciudadano requerido para la validez de la iniciativa, los promotores podrán presentarla a la Comisión junto a las certificaciones y a la información sobre las ayudas y la financiación recibidas (art. 9). La Comisión habrá de recibir a los organizadores para que expliquen los detalles de la propuesta planteada y dispondrá de tres meses para su examen, durante los cuales podrá celebrarse, a solicitud del comité de ciudadanos, la audiencia pública a que nos hemos referido en un punto anterior. Transcurrido el plazo, recogerá en una comunicación “sus conclusiones finales de carácter jurídico y político sobre la misma, las medidas que en su caso se proponga adoptar y las razones para actuar así o para no hacerlo” (art. 10.1 RIC); esta comunicación tiene que ser notificada a los organizadores, al Parlamento Europeo y al Consejo y, además, ha de hacerse pública (art. 10.2).
La Comisión no está, por tanto, forzada a adoptar medida alguna. La forma en que se ha configurado la institución de la iniciativa ciudadana europea implica un juicio de oportunidad por su parte que puede conducir al rechazo o a la aceptación pero, en este segundo caso, la Comisión es libre para adoptar las medidas expresamente solicitadas u otras en la esfera de sus competencias, en el entendido de que si son actos legislativos solo podrán darse en el plano de la iniciativa, único en el que goza de atribuciones. Así pues, la vinculación de la Comisión con una iniciativa ciudadana que ha culminado con éxito la recogida de apoyos se limita a que no puede rechazarla ni negarse a actuar sin exponer y fundamentar los motivos de tal decisión.
Estamos, como expresamente enuncia el art. 11.4 TUE y repite la definición del art. 2.1) RIC, ante una “invitación” de la ciudadanía a que quien puede ejercer la iniciativa legislativa – la Comisión – lo haga en el sentido pretendido. Por tanto, la facultad conferida a un millón de ciudadanos no es la de una iniciativa legislativa en sentido pleno sino la de una iniciativa de segundo grado. No supone el traspaso a la ciudadanía de la capacidad de decidir sobre nada, pero tampoco la de impulsar la intervención de un órgano legislativo, pues la Comisión no lo es. Solo si la Comisión decide finalmente seguir adelante con la propuesta se pondrá en marcha el procedimiento legislativo.
Este exceso de interposición entre una iniciativa ciudadana que ha superado todos los requisitos demandados por la norma y su eventual desarrollo legislativo ha sido uno de los aspectos más cuestionados por una parte de la doctrina española en relación con la iniciativa ciudadana europea, y es una opción regulatoria que reproduce, en el ámbito de la UE, los recelos existentes «ad intra» en muchos Estados-miembro ante los instrumentos de iniciativa popular[34]. Para Burguera Ameave, la regulación de la iniciativa ciudadana europea deja a esta institución “en manos de la Comisión”, lo que relaciona con las específicas competencias con que cuenta el órgano ejecutivo europeo en orden a la proposición legislativa en el diseño de la UE[35], y conviene reclamar un reequilibrio institucional que aproxime más la gobernanza europea al sistema parlamentario tradicional. Sería en este marco donde instituciones de democracia participativa como las iniciativas ciudadanas podrían alcanzar un mayor grado de eficacia y de influencia en la vida política de la Unión.
El régimen jurídico de la iniciativa ciudadana europea, atendiendo a los datos suministrados por el derecho constitucional comparado, no es especialmente restrictivo si reparamos en las condiciones y requisitos que se imponen a la participación. Sin embargo, a la vista del elevado grado de interposición entre la voluntad inicial y el eventual resultado normativo, hemos de coincidir con Cuesta López en su apreciación de que la funcionalidad de la institución dependerá de la actitud receptiva de las instituciones hacia las demandas políticas razonables planteadas por los ciudadanos de la UE (2013: 267). Desde este punto de vista, la regulación de la figura participativa que nos ocupa no parece la más adecuada, y así lo confirman los datos sobre incidencia en la dinámica política de la UE a lo largo de sus casi siete años de historia, que reflejamos en la tabla inserta al final de este trabajo y que comentamos en los párrafos siguientes.
Desde el 1 de abril de 2012, fecha de aplicación del RIC, hasta el 5 de diciembre de 2018 se formularon un total de 72 propuestas a la Comisión de las que solo cuatro han conseguido, hasta el momento, completar con éxito su andadura y reunir el número requerido de apoyos ciudadanos dentro del plazo establecido[36]. Se trata de un dato ciertamente pobre, que apunta claramente a que la configuración dada a esta institución no facilita que las iniciativas prosperen.
Dieciocho de estas iniciativas no superaron el control de admisibilidad y su registro fue denegado, cifra que supone una proporción importante del total[37]. En todos los casos, la causa esgrimida por la Comisión fue el situarse “manifiestamente fuera del ámbito de competencias de la Comisión para presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión para los fines de aplicación de los Tratados”. Ni la contradicción con los valores de la UE ni el carácter abusivo, temerario o frívolo de las propuestas han provocado nunca la denegación de su registro. Aunque el control preliminar de la iniciativa es inobjetable por el interés en evitar el inicio de una campaña de colección de apoyos – que exige un gran esfuerzo – si esta se dirige a un objetivo imposible, el juicio de admisibilidad nunca puede convertirse en un juicio de oportunidad, reservado a fases ulteriores del procedimiento, y el mismo art. 4.2 RIC dispone que la falta de competencia de la Comisión ha de ser “manifiesta” para que pueda operar como causa de exclusión en esta fase. Parece conveniente, en consecuencia, una aplicación no rigorista en este punto, máxime si se tiene en cuenta que la Comisión cuenta con un amplio margen de maniobra a la hora de atender la iniciativa, que le permite adoptar medidas diferentes de las que esta demanda expresamente.
De las 54 proposiciones finalmente registradas, quince fueron retiradas por los organizadores antes de vencer el plazo para la recogida de firmas, dieciséis no consiguieron el respaldo ciudadano necesario y solo cuatro, como ya se ha dicho, culminaron con éxito todo el proceso. De las restantes, siete permanecían abiertas a la fecha de cierre de estos datos y dos habían cumplido el plazo de recogida sin que hubiese constancia en la Comisión de si habían conseguido o no el respaldo ciudadano.
Las cuatro iniciativas ciudadanas que han prosperado hasta el momento han corrido distinta suerte a la hora de ser examinadas por la Comisión. Para empezar, es preciso anotar la dificultad que entraña calificar la consideración de las mismas como positiva o negativa, dada la flexibilidad con que cuenta la Comisión a la hora de atender la petición. Nuestro criterio ha sido dar la iniciativa por rechazada si la Comisión, en su respuesta, no anuncia su intención de impulsar medida legislativa alguna en el sentido de la petición ciudadana, aunque sí lo haga en referencia a otros tipos de actuaciones, y calificarla como aceptada cuando se declare la voluntad de iniciar un procedimiento legislativo, aunque no sea del todo coincidente con el sentido de la propuesta.
Siguiendo estas pautas, podemos concluir que ha sido aceptada por la Comisión la iniciativa ciudadana titulada “El derecho al agua y el saneamiento como derecho humano”, registrada en 2012 y primera en alcanzar el requisito mínimo de apoyos. En su comunicación de 19 de marzo de 2014 la Comisión se comprometía a la adopción de varias medidas concretas con las que dar inicio a un itinerario de revisión de la legislación europea sobre el agua de consumo humano para una mejor garantía del derecho al agua potable y al saneamiento en los Estados miembros[38]. Y también habría que considerar aceptada, al menos en parte, la iniciativa registrada en 2017 sobre “Prohibición del glifosato y protección de las personas y del medio ambiente frente a los pesticidas tóxicos” pues, aunque la pretensión nuclear – prohibir el glifosato como herbicida por sus presuntos efectos sobre la salud y el medio ambiente – se descartó, la Comisión sí fue receptiva a otras peticiones periféricas y ha presentado en 2018 una propuesta legislativa para aumentar la transparencia de las evaluaciones científicas y la calidad y la independencia de los estudios científicos en el ámbito de la seguridad alimentaria[39]. En realidad, la actuación de la Comisión en este caso es una buena muestra de como la manera en que se ha configurado este mecanismo de participación política permite generar la apariencia de que se acepta la proposición de los ciudadanos al tiempo que se desvirtúa por completo su contenido. No es de extrañar que los organizadores y defensores de la iniciativa expresaran su profundo malestar ante la respuesta de la Comisión y acusaran a esta de intentar enmascarar la negativa a prohibir el glifosato con vagas promesas de transparencia hacia el futuro.
Sin embargo, otras dos proposiciones del año 2012 que superaron también el millón de apoyos – “Uno de nosotros”, cuyo objetivo era prohibir y dejar de financiar en el ámbito de la UE actividades que implican la destrucción de embriones humanos, y “Stop vivisection”, que pedía la abolición, en este mismo ámbito, de la experimentación con animales – han merecido un juicio de oportunidad negativo por parte de la Comisión que le ha llevado a no proponer ninguna medida legislativa[40].
Por otra parte, la revisión de los datos desde una perspectiva diacrónica pone de manifiesto que las expectativas iniciales en torno a esta institución participativa transnacional se han desinflado con gran rapidez. Hasta el 31 de diciembre de 2013, es decir, en menos de dos años de aplicación del RIC, se intentaron 36 iniciativas ciudadanas europeas, la mitad de las presentadas a lo largo de todo el período de vigencia de esta norma, y veintitrés se registraron antes del 31 de diciembre de 2012, durante los primeros nueve meses de vida de la institución. Desde entonces el ritmo de presentación de iniciativas ha disminuido sensiblemente, destacando – por lo escaso – el dato de 2016, año en el que se presentaron solo tres.
El dato de contraste lo ofrece el número de denegaciones en la fase de registro, que muestra una tendencia claramente descendente, concentradas entre los años 2012 y 2014 y menos frecuentes después. Esto se explica en parte por la disminución del número de intentos, pero también evidencia que se da una mejor correspondencia entre los objetivos de las iniciativas ciudadanas y las posibilidades que ofrece el marco de distribución de competencias entre la Unión y los Estados miembros. En cualquier caso, la disminución tanto del número de iniciativas intentadas como de las finalmente registradas es un hecho que demuestra lo inadecuado de la configuración actual de esta herramienta. En nuestra opinión, la necesidad de superar el trámite de registro, la dificultad que entraña conseguir las declaraciones de apoyo que se exigen y el riesgo de que todos los esfuerzos a la postre resulten infructuosos si la Comisión, tras haber culminado con éxito la recogida de firmas, desestima o desvirtúa la propuesta, conforman una triple barrera con un claro efecto disuasorio.
Si la iniciativa ciudadana europea estaba llamada a ser un vehículo preferente para la participación democrática de los ciudadanos en la vida política de la UE y para aumentar el grado de legitimación de los procesos de toma de decisiones en su seno, el análisis de su incidencia, transcurridos algunos años, resulta, desde esta perspectiva, desalentador. No es de extrañar, por tanto, que la Comisión hiciese públicas en abril de 2017 su intención de acometer la revisión del reglamento regulador de las iniciativas ciudadanas con el fin de mejorar el uso de este instrumento participativo[41].
A los pocos años de su entrada en vigor, revisar la iniciativa ciudadana europea ha sido una necesidad que los datos de incidencia en la vida política de la UE han hecho evidente. La decisión de la Comisión de impulsar una reforma es, desde este punto de vista, loable. Ahora bien, la claridad del objetivo no puede ocultar que cabe proponer distintos medios para conseguirlo. En la primera parte de este breve estudio hemos señalado cuáles son, a nuestro parecer, las insuficiencias más importantes de la regulación vigente. Las recuperamos ahora para exponerlas en forma sucinta y ordenada, junto con las directrices básicas que en nuestra opinión deberían orientar su corrección y que servirán de parámetro para un análisis crítico, en la última parte de este trabajo, de la reforma normativa que entrará en vigor en 2020.
a) La legitimación para participar es restrictiva, establecida a partir de una identificación en este punto con el derecho de sufragio que no se justifica habida cuenta del carácter propositivo de la institución y de que su función básica es estimular y dar cauce al debate político sobre temas de interés social. Hay que tener en cuenta que una ampliación a los nacionales de terceros países que residan de modo permanente en la UE requeriría la modificación del art. 14.1 TUE y no sería factible por medio de una simple reforma del reglamento. Por el contrario, esta vía si permitiría extender la legitimación a sujetos que no hayan alcanzado la edad electoral.
b) La cifra de un millón de apoyos se muestra en la práctica como un obstáculo importante – con frecuencia insalvable – por la amplitud y heterogeneidad del espacio público europeo, más aún cuando se exige una importante dispersión territorial de los apoyos, sin que la posibilidad de establecer sistemas informáticos para la firma «on line» de las iniciativas ofrezca una solución satisfactoria a esta cuestión.
c) El número de registros denegados ha sido alto, sobre todo en los primeros años, constatándose un margen para la discrecionalidad en cuanto a la admisión liminar de las propuestas que convendría reducir. Además de incorporar la opción del registro parcial, siguiendo la estela de la sentencia del Tribunal General en el asunto «Minority SafePack - one million signatures for diversity in Europe/Comisión», debería considerarse la posibilidad de encomendar a un órgano independiente el juicio de admisión[42].
.d) Por otra parte, no se justifica que no puedan presentarse propuestas de modificación de los Tratados a través de la iniciativa ciudadana europea, una exclusión que no se deduce necesariamente de la ambigua expresión “acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados” que usa el art. 14.1 TUE. Una interpretación pro cives de este precepto, diferente a la mantenida por la doctrina mayoritaria y por la misma Comisión, combinada con una reforma del reglamento de la iniciativa ciudadana, haría posible esta extensión de su ámbito objetivo.
e) La configuración jurídica de la iniciativa europea, esencialmente como “invitación” a la Comisión a que impulse una función legislativa que corresponde a otros órganos, junto con la plena libertad que se concede a esta Comisión para no considerar la propuesta o para interpretar cuál debe ser su traducción legislativa supone un exceso de interposición que puede hacer que proposiciones exitosas queden en nada o resulten desfiguradas. El carácter puramente propositivo de la institución se colige de la redacción del art. 14.1 TUE, pero una revisión del reglamento podría atemperarlo, incorporando mecanismos para una intervención activa del comité de ciudadanos durante la fase de examen de la iniciativa o incluso, llegado el caso, en el ulterior procedimiento legislativo[43]; y también podría facultar a los promotores para retirar la iniciativa en cualquier momento si se entiende que las medidas propuestas se separan de los objetivos perseguidos por los proponentes o llegan a adulterar su contenido.
Tras el anuncio hecho por F. Timmerman en abril de 2017 la Comisión acometió de inmediato la tarea de revisar el RIC. Entre el 24 de mayo y el 16 de agosto del mismo año llevó a cabo una consulta pública abierta en la que los ciudadanos y las partes interesadas pudieron responder a un cuestionario publicado en todas las lenguas oficiales de la UE; se recibieron, además, veintitrés documentos de posición provenientes de universidades, organizaciones o autoridades públicas[44]. El 13 de septiembre de 2017, la Comisión adoptó una “Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la iniciativa ciudadana europea”[45](PRIC), iniciativa que está a punto de culminar su iter legislativo y cuyo texto definitivo ya ha sido consensuado y espera la aprobación definitiva por el Parlamento y el Consejo y su consiguiente publicación oficial[46]. En los siguientes párrafos expondremos sucintamente los principales cambios en esta nueva versión del reglamento – que entrará en vigor el 1 de enero de 2020 – respecto a la norma actual para hacer después una valoración global.
6.1. Principales cambios que se introducen.
Las aportaciones esenciales sobre las que descansa la carga renovadora de la reforma son, a nuestro juicio, las que siguen:
a) Disminuir el porcentaje de denegaciones de registro es uno de los principales objetivos que se persiguen. Partiendo de la idea de que la principal causa es la falta de información suficiente sobre el ámbito y los requisitos de las iniciativas ciudadanas europeas, se prevé la creación de una plataforma colaborativa en línea, sufragada con cargo a los presupuestos generales de la UE y gratuita para los ciudadanos, para ofrecer a los organizadores un foro útil donde debatir, informarse y lograr asesoramiento (art. 4.2 PRIC). Paralelamente, se impone a los Estados miembros la obligación de habilitar uno o varios puntos de contacto donde los interesados puedan obtener información y asesoramiento (art. 4.4). También se reconoce la posibilidad de registro parcial de una proposición, aunque la Comisión podrá inadmitirla si entiende que “una parte sustancial de ella” queda manifiestamente fuera de sus atribuciones (art. 6.4 b). Sin embargo, el riesgo de discrecionalidad en la decisión y el hecho de que la Comisión actúa, en cierto modo, como juez y parte, son problemas importantes que quedan sin resolver.
b) Otra preocupación patente en la nueva redacción es la escasa tasa de éxito de las iniciativas emprendidas, la mayoría de las cuales son retiradas o llegan al término del plazo de recogida sin alcanzar el umbral de apoyos. Para mejorar la situación se flexibiliza el cómputo de dicho plazo, dándole al grupo promotor la posibilidad de elegir el inicio del mismo dentro de los tres meses siguientes al registro de la iniciativa ciudadana (art. 8.1 PRIC). Empero, la novedad más interesante es el compromiso de implementar un sistema de recogida en línea de las declaraciones de apoyo gestionado por la Comisión (art. 10), aunque los promotores podrán emplear su propio sistema y solicitar su acreditación si lo desean (art. 11). Este servicio, que será gratuito para la ciudadanía y cuyos costes irán a cargo de los presupuestos europeos, puede facilitar la tarea a los organizadores e impulsar su empleo por los ciudadanos, y también puede aportar más seguridad en lo que al tratamiento de los datos se refiere. El sistema central de recogida en línea, además, será accesible para las personas con discapacidad.
c) El art. 2 PRIC abre la puerta a que los Estados permitan, de acuerdo con sus leyes nacionales, que las iniciativas puedan ser firmadas a partir de los dieciséis años, debiendo comunicar esta circunstancia a la Comisión. De este modo, se rompe la vinculación con la edad electoral que se da en el reglamento de 2011 y que rige también para la mayor parte de las iniciativas populares en derecho comparado[47]. No obstante, la redacción inicial del proyecto por la Comisión iba más lejos en esta dirección y establecía la legitimación desde los dieciséis años con carácter general, una medida que el Parlamento Europeo había recomendado en 2015 como una vía para revitalizar la institución[48], desmarcándose de las nociones más clásicas de esta figura participativa y acercándose a una concepción democrática e incluyente de la ciudadanía en la que cobra sentido una reducción de la edad mínima para participar en política si con dicha edad se tienen las capacidades intelectivas y volitivas que garantizan una participación libre[49].
En un momento en que la posible rebaja de la edad de voto es una cuestión sometida a debate en el ámbito jurídico-político, la conveniencia de situar en dieciséis años la edad mínima para suscribir iniciativas ciudadanas parece inobjetable si reparamos en su carácter, no decisorio sino propositivo, y en que su finalidad esencial es activar el interés de la ciudadanía por participar en los asuntos públicos más allá de las citas electorales periódicas. No es lo mismo ejercer el derecho a firmar iniciativas ciudadanas que ejercer el derecho de sufragio y no tienen por qué ser iguales, necesariamente, las condiciones de capacidad requeridas en cada caso[50]. Fijar la edad de firma de la iniciativa ciudadana europea en dieciséis años permitiría aumentar la significatividad de este instrumento participativo, incluyendo a muchos nuevos ciudadanos[51], y fomentar la participación política de los europeos, especialmente de los más jóvenes. Desde este punto de vista, hubiese sido una innovación legislativa muy estimable. Por desgracia, las reticencias de algunos Estados miembros han hecho imposible su aceptación por parte del Consejo de la UE y forzado una solución transaccional que deja la decisión a los Estados, lo que resulta en buena medida decepcionante.
d) Otras novedades de interés son la obligación de la Comisión de traducir las iniciativas admitidas a todas las lenguas oficiales de la UE para su publicación en el registro y su utilización en la recogida de declaraciones de apoyo (art. 4.4 PRIC), facilitando con ello el trabajo de los grupos promotores y aminorando sus costes económicos, la reducción del número de datos personales a suministrar con la firma, que han de ser los mismos en todos los Estados (art. 9.3, en relación con Anexo III) y la opción que se ofrece a los firmantes de convertirse en “seguidores” de la iniciativa, pudiendo recibir, si así lo desean, información por correo electrónico sobre los avatares de la proposición que en concreto les interesa (art. 17).
e) También se prevén algunos cambios en la fase de examen de las iniciativas. Así, se amplia de tres a cinco meses el plazo para que la Comisión emita su comunicación (art. 5.2) a fin de disponer de más tiempo para el debate, y se estructura mejor la audiencia pública en el Parlamento Europeo, cuya celebración será ofrecida al comité de ciudadanos dentro de los tres primeros meses del plazo indicado y en la que se garantiza, además de la representación de la Comisión a un nivel adecuado, una presencia equilibrada de todas las partes interesadas y de otras instituciones y órganos consultivos de la UE (art. 14.2 y 3). En nuestra opinión, no se trata de cambios sustanciales, y no se atiende la demanda de una participación más intensa y formalizada de los promotores en los debates, antes de la comunicación y después de ella, e incluso en el eventual procedimiento legislativo, ni se reconoce a los promotores derecho alguno de retirar la proposición o de solicitar tal retirada.
6.2. Valoración global.
Todas las líneas de reforma comentadas son, sin duda, dignas de encomio y acreedoras de una valoración positiva aunque, de entre ellas, dos merecen ser destacadas: la previsión de un sistema centralizado para la recogida de apoyos y la posible disminución de la edad para participar como firmante, aunque esta haya quedado finalmente remitida a los ordenamientos internos. Ambas son innovaciones de calado que apuntan en la dirección adecuada si lo que se desea es vigorizar la institución y que podrían, además, tener un efecto irradiante y servir de inspiración a la hora de actualizar herramientas similares de alcance estatal o regional. Las modificaciones introducidas muestran una clara intención de fortalecer la iniciativa ciudadana europea, que se materializa significativamente en el compromiso presupuestario para la puesta en marcha y mantenimiento tanto de la plataforma colaborativa como del sistema centralizado de recogida de apoyos y para la traducción de las iniciativas a todas las lenguas de la UE. Este respaldo económico supone, en la práctica, una transferencia de parte de los costes organizativos de los promotores a la UE.
Sin embargo, una evaluación global no puede ser, nos parece, tan optimista. En un anterior apartado hemos señalado cuáles eran, a nuestro juicio, las principales insuficiencias de la regulación vigente y hemos sugerido las líneas de reforma más pertinentes al objetivo de incrementar la incidencia práctica de la institución. Pues bien, apenas hay progresos sustanciales en la mayoría de ellas: aunque la admisión parcial es un avance, los problemas de parcialidad, discrecionalidad y litigiosidad persisten en la fase de registro; no se plantea extender el alcance objetivo de las proposiciones a la modificación de los Tratados; no se suaviza en el proyecto el requisito de dispersión territorial y, sobre todo, se dejan intactas, en lo esencial, tanto la configuración de la fase de examen como la desconexión absoluta de los promotores con los posibles trámites legislativos en el caso de iniciativas exitosas: no se programa dispositivo alguno para continuar el diálogo formalizado de los organizadores con las instituciones implicadas una vez celebrada la audiencia pública en el Parlamento Europeo, ni se les reconoce a aquellos ningún grado de dominio sobre la propuesta o de intervención a lo largo del iter legislativo cuando haya lugar a este.
Otros condicionantes que pesan sobre la institución que nos ocupa radican, es cierto, en las decisiones básicas que contiene el art. 14.1 TUE. Este precepto fija un marco estructural al que se subordina cualquier desarrollo legislativo de la iniciativa ciudadana europea y que dificulta su contribución efectiva a paliar el déficit democrático de la UE por dos causas principales: la intermediación necesaria y el control absoluto de la Comisión en todo el procedimiento, compatibles con un sistema institucional muy alejado hoy por hoy de los arquetipos de la democracia parlamentaria, y la injustificada exclusión de los numerosos nacionales de terceros países que trabajan y residen de modo estable en la UE[52]. Modificar estos aspectos no está al alcance del legislador europeo, pero esta limitación no empece incrementar la relevancia de las iniciativas ciudadanas europeas por la vía de la revisión del reglamento que las regula, aunque seguramente sería necesario para ello un planteamiento más audaz.
En definitiva, tras el análisis efectuado, la sensación es que la revisión normativa de la iniciativa ciudadana europea se queda, finalmente, a la mitad de camino. Es bienintencionada e incorpora avances de gran interés, pero deja a salvo el desequilibrio, en cuanto al dominio del procedimiento, entre la ciudadanía activa que propone y las instituciones europeas que deciden, sin introducir mecanismos correctores que serían concebibles dentro del marco jurídico comunitario y conformes con el art. 14.1 TUE. No se abandona cierta visión desconfiada ante la participación política directa, especialmente la que viene impulsada “desde abajo”, que parece estar siempre presente cuando se trata de definir los instrumentos jurídicos que la hacen posible. La persistencia de estos recelos – que pueden ser descritos, por lo demás, en la mayoría de los ordenamientos que contemplan estos institutos participativos – recorta el potencial de la iniciativa ciudadana europea y compromete la eficacia de la reforma acometida.
El déficit democrático de las instituciones políticas de la UE es uno de los lastres que dificultan la consolidación del espacio político europeo y de la legitimidad del poder que en el mismo se ejerce. La cuestión de si la UE es o no una estructura política democrática, o en qué medida lo es, reviste gran complejidad y no puede ser eludida; en términos históricos, se puede afirmar que de su resolución depende en parte el futuro mismo de Europa como proyecto o como posibilidad política. Hoy por hoy, predomina una percepción de la UE en la que dominan las notas de tecnoestructura y lejanía, insuficiente para asentarla sobre la base de una legitimidad estable en unas sociedades cuya cultura política rechaza todo poder de extracción no democrática. Dotar de un mayor contenido de participación a la ciudadanía europea puede ser una vía para incrementar la legitimidad democrática de la Unión y, por ello, la incorporación de la iniciativa ciudadana europea como nuevo derecho de ciudadanía ha sido saludada con satisfacción por quienes reclaman la democratización de las instituciones europeas.
Sin embargo, la regulación de este novedoso instrumento de participación ciudadana no ha podido sustraerse a los tradicionales recelos que suele despertar la democracia directa en cualquiera de sus formas, presentes en el marco de posibilidad legislativa que fija el art. 14.1 TUE y en el Reglamento 211/2011. Las restricciones de orden subjetivo y objetivo, el acusado protagonismo de la Comisión desde la fase de registro hasta la decisión final, lo dificultoso del procedimiento, la excesiva interposición entre la voluntad originaria de los ciudadanos y el contenido final del acto jurídico, si es que este llega a producirse, o la desconexión casi completa entre la iniciativa ciudadana y sus organizadores a lo largo del iter legislativo son aspectos que hemos examinado a lo largo del estudio y que podrían relacionarse con el decaimiento del interés ciudadano en la participación por esta vía tras una muy breve etapa de expectación inicial.
La atención de las instituciones europeas a los problemas surgidos en la realización práctica de las iniciativas ciudadanas europeas y su rápida reacción muestran lo importante que es para la UE el problema de la legitimidad democrática. La versión revisada del reglamento regulador, que entrará en vigor en 2020, introduce avances relevantes y que merecen ser valorados, si bien uno de los principales, la disminución de la edad de participación hasta dejarla en los dieciséis años, ha quedado fuera del texto definitivo. Una valoración general de la norma reformada no puede ignorar que persisten algunas insuficiencias de la vigente y que se pierde, probablemente, la oportunidad para una revisión más audaz y de mayor profundidad.
Solo el tiempo nos dirá hasta que punto los cambios en la configuración de la iniciativa ciudadana europea son útiles al intento de reavivar este instituto de participación ciudadana transnacional. En cualquier caso, la revisión del reglamento tiene un alcance restringido ya que algunas de las principales limitaciones, no lo olvidemos, están en el art. 14.1 TUE, por lo que impulsar de forma decidida la participación política ciudadana “desde abajo” en el ámbito de la UE como mecanismo de robustecimiento democrático solo será posible, en nuestra opinión, en el marco de un nuevo planteamiento en un escenario de modificación de los Tratados.
NOTA FINAL: Todas las fuentes electrónicas citadas en las notas a pie de página fueron comprobadas y estaban disponibles el 15 de febrero de 2019.
Resumen: Con la intención de mejorar la legitimidad democrática de la Unión, la iniciativa ciudadana europea está incorporada al ordenamiento comunitario, como un nuevo derecho de ciudadanía, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Superada la inicial expectación, el uso y la relevancia de esta herramienta participativa transnacional han disminuido rápidamente, lo que puede relacionarse con algunas insuficiencias en su regulación jurídica, tanto en la norma de derecho originario que la reconoce (art 14.1 TUE) como en el Reglamento 211/2011 sobre la iniciativa ciudadana. La Comisión Europea ha reaccionado ante esta situación promoviendo la revisión y actualización de esta legislación, y ha adoptado en 2017 un proyecto de nuevo reglamento que contempla importantes novedades y cuya entrada en vigor está prevista en 2020. Sin embargo, este proyecto mantiene algunos de los rasgos criticados de la regulación vigente, por lo que la reforma parece insuficiente. Por otra parte, una apuesta ciertamente decidida por la participación ciudadana como impulso del procedimiento de producción normativa en la UE requeriría, seguramente, de una concepción más abierta y audaz que solo sería posible en un escenario de modificación de los Tratados.
Palabras clave: Unión Europea, déficit democrático, iniciativa ciudadana europea, iniciativa popular, participación política directa.
Abstract: From the entry into force of the Treaty of Lisbon, the European citizens’ initiative is incorporated into the Community’s legal system as a new right of citizenship with the intention of improving the democratic legitimacy of the Union. Following the initial enthusiasm, the use and relevance of this transnational participatory tool have decreased rapidly. This fact may be related to some features of the legal regulation, both in the primary legislation (article 14.1 TEU) and in the secondary legislation (Regulation 211/2011 on the citizens’ initiative). The European Commission reacted to this by proposing to revise and update the existing legislation, and this institution adopted in 2017 a draft Regulation that includes important developments; its entry into force is scheduled in 2020. However, this draft maintains some of the criticized aspects of the current Regulation, reason why the reform seems insufficient. On the other hand, a certainly decided bet by the citizens’ participation in the law making process would require, surely, of a more open and audacious conception that would only be possible in a scene of modification of the Treaties.
Key words: European Union, democratic deficit, European citizens’ initiative, popular initiative, direct political participation.
Recibido: 5 de mayo de 2019.
Aceptado: 1 de septiembre de 2019.
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[1] C. RODRÍGUEZ-AGUILERA DE PRAT , “¿Es el Parlamento Europeo el principal responsable del déficit democrático comunitario?”, Revista d'estudis autonòmics i federals , núm. 21, 2015, p. 118.
[2] M. GARCÍA-PELAYO ALONSO, Burocracia y tecnocracia y otros escritos (2ª edición), Alianza Universidad, Madrid, 1982, pp. 52-53.
[3] F. CHENEVAL y F. SCHIMMELFENNIG, “The Case for Demoicracy in the European Union”, Journal of Common Market Studies , vol. 51, núm. 2, 2013, pp. 334-350. Cfr . asimismo V. CUESTA LÓPEZ, “Una propuesta de sistematización de los referéndums sobre la Unión Europea en los Estados miembros”, en E. Sáenz Royo y C. Garrido López (coords.), La funcionalidad del referéndum en la democracia representativa , Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, p. 329.
[4] I. SÁNCHEZ-CUENCA RODRÍGUEZ, “El déficit democrático de la Unión Europea”, en I. LLAMAZARES VALDUVIECO y F. REINARES NESTARES (eds.), Aspectos políticos y sociales de la integración europea , Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, pp. 93-94.
[5] L. BURGUERA AMEAVE, “Identidad política y participación: la iniciativa ciudadana europea”, Estudios de Deusto , vol. 62, núm. 2, 2014, p. 394.
[6] J. A. CAMISÓN YAGÜE (2016), “La regla de la mayoría: ¿se pervierte en el proceso de integración europea?”, EN I. GUTIÉRREZ GUTIÉRREZ (ed.), Decidir por mayoría , M. Pons, Madrid, 2016, pp. 163-176.
[7] Desde el año 2011 se han publicado diferentes estudios jurídicos sobre esta original institución. En la doctrina española, podemos destacar – sin pretensión de exhaustividad – los trabajos de L. COTINO HUESO, “El reglamento de la iniciativa ciudadana europea de 2011. Su especial regulación de la recogida de apoyos vía internet y de la protección de datos de los ciudadanos”, Revista de Derecho Político , núm. 81, 2011, pp. 324-377; J. M. BILBAO UBILLOS, J. M., “La iniciativa ciudadana europea (art. 11.4 TUE)”, Cuadernos Europeos de Deusto , núm. 46, 2012, pp. 49-84; T. FREIXES SANJUÁN, “Iniciativa legislativa ciudadana y ciudadanía de derechos”, en R. Rebollo Vargas y F. Tenorio Tagle (dirs.), Derecho penal, Constitución y derechos , J.M. Bosch Editor, Barcelona, 2013, pp. 85-102; Y. GÓMEZ SÁNCHEZ, “La iniciativa ciudadana en la Unión Europea”, Panorama social-FUNCAS , núm. 17, 2013, 59-69; y L. BURGUERA AMEAVE, op. cit ., pp. 391-403. También es de interés la perspectiva comparada que aporta V. CUESTA LÓPEZ, “A Comparative Approach to the Regulation on the European Citizens' Initiative”, Perspectives on European Politics and Society , vol. 13, núm. 3, pp. 257-269, disponible en: http://dx.doi.org/10.1080/15705854.2012.702571 . Asimismo, una reciente tesis doctoral ha tenido la iniciativa ciudadana europea como tema, atendiendo tanto a aspectos politológicos como jurídicos: I. BÁEZ LECHUGA, Análisis jurídico-político de la Iniciativa Ciudadana Europea en el contexto de un equilibrio institucional complejo: posibles efectos dinamizadores de la democracia a partir de la introducción de la iniciativa ciudadana en la Unión Europea , BOE, Madrid, 2016, disponible en: https://www.boe.es/publicaciones/biblioteca_juridica/abrir_pdf.php?id=PUB-PB-2016-53 .
[8] Atendiendo a los datos aportados por I. BÁEZ LECHUGA, op. cit ., p. 158, merecen ser destacadas en este sentido las actividades y propuestas de organizaciones y redes como Eurotopia o Loccumer Erklarüng o, más recientemente, Democracy International .
[9] Esta propuesta planteaba un derecho de iniciativa legislativa articulada, ejercida por al menos un 10 % del electorado proveniente de tres o más Estados . I. BÁEZ LECHUGA, op. cit ., pp. 157-159.
[10] T. FREIXES SANJUÁN, op. cit ., p. 88.
[11] Esta idea ha sido defendida con brillantez en la doctrina española por B. Aláez. Por ejemplo, cfr . B. ALÁEZ CORRAL, Nacionalidad, ciudadanía y democracia. ¿A quién pertenece la Constitución? Tribunal Constitucional – CEPC, Madrid, 2006.
[12] Es la opinión, por ejemplo, de V. Cuesta. Cfr . V. CUESTA LÓPEZ, Participación directa e iniciativa legislativa del ciudadano en democracia constitucional , Aranzadi, Cizur Menor, 2008, p. 413, y, del mismo autor, V. CUESTA LÓPEZ, “A comparative approach…”, op. cit ., pp. 259-260.
[13] Las firmas requeridas en Eslovenia (5000), Holanda (40 000) y Portugal (20 000) representan un porcentaje semejante sobre sus respectivas poblaciones. Solo la iniciativa legislativa popular italiana, que precisa de 50 000 firmas, tiene un requisito inferior en términos porcentuales (alrededor del 0,1 %). Como contrapunto, repárese que las 500 000 firmas necesarias en España para presentar una iniciativa legislativa popular suponen aproximadamente el 1,1 % de los habitantes del país.
[14] Obviamente, no entraña la misma dificultad recabar doscientas firmas en un municipio de cien mil habitantes, que veinte mil en un Estado con una población de diez millones de personas o un millón en toda la UE. Siendo el porcentaje sobre la población total el mismo, la complicación de organizar y mantener la campaña informativa y la infraestructura para la recogida de firmas no es comparable.
[15] Estos umbrales se recogen en el Anexo I al Reglamento, cuya actualización está prevista en caso de cambios en el número de parlamentarios atribuidos a los diferentes Estados. En España, la cifra mínima de declaraciones de apoyo a estos efectos, según dicho Anexo, es actualmente de 37 500.
[16] Art. 2 TUE: “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”.
[17] T. FREIXES SANJUÁN, op. cit ., pp. 96-97.
[18] En esta resolución, el tribunal anula la decisión de la Comisión por la que se denegó en 2014 el registro de la iniciativa ciudadana “ Stop TTIP ”, que instaba a la Comisión a recomendar al Consejo la revocación del mandato para negociar el Tratado Transatlántico de Comercio e Inversiones. Sentencia del Tribunal General de 10 de mayo de 2017, Efler y otros/Comisión, T-754/14, EU:T:2017:323. Disponible en:
[19] J. M. BILBAO UBILLOS, “La iniciativa ciudadana europea (art. 11.4 TUE)”, Cuadernos Europeos de Deusto , núm. 46, 2012, p. 53.
[20] I. BÁEZ LECHUGA, op. cit ., p. 307.
[21] Por ejemplo, en la página web del Registro Oficial de la Iniciativa Ciudadana Europea, en el apartado de “Preguntas frecuentes”, a la pregunta núm. 3 (¿Se puede solicitar la revisión de los Tratados mediante una Iniciativa Ciudadana Europea? ), se responde: “NO - de conformidad con lo dispuesto en el Tratado, las iniciativas ciudadanas solo pueden referirse a cuestiones que los ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados”. Disponible en: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/faq?lg=es .
[22] Sentencias del Tribunal General de 30 de septiembre de 2015, Anagnostakis/Comisión, T-450/12, EU:T:2015:739, de 10 de mayo de 2016, Izsák y Dabis/Comisión, T-529/13, EU:T:2015:739, de 19 de abril de 2016, Costantini y otros/Comisión, T-44/14, EU:T:2016:223, y de 5 de abril de 2017, HB y otros/Comisión, T-361/14, EU:T:2017:252. Disponibles, respectivamente, en:
[23] Sentencias del Tribunal General de 3 de febrero de 2017, Minority SafePack - one million signatures for diversity in Europe/Comisión, T-646/13, EU:T:2017:59, en la que anula la decisión de la Comisión de no registro por insuficiencia de la motivación, y de 10 de mayo de 2017, Efler y otros/Comisión, T-754/14, EU:T:2017:323, ya citada y comentada anteriormente. Disponibles, respectivamente, en: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=187422&pageIndex=0&doclang=es&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=4343484 , y
[24] O. SUÁREZ ANTÓN, “¿Una nueva oportunidad para la Iniciativa Ciudadana Europea?” L'Opinió , núm. 35, 2017, disponible en: http://www.fcampalans.cat/opinio_detall.php?idact=1345&tipus=#1
[25] M. R. PÉREZ ALBERDI, El derecho fundamental a participar en los asuntos públicos , Congreso de los Diputados, Madrid, 2013, p. 310 .
[26] Arts. 256.1 TFUE: “El Tribunal General será competente para conocer en primera instancia de los recursos contemplados en los artículos 263, 265, 268, 270 y 272 (…)”. Art. 263 TFUE: “(…) Toda persona física o jurídica podrá interponer recurso (…) contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente”.
[27] I. BÁEZ LECHUGA, op. cit ., p. 216.
[28] Y. GÓMEZ SÁNCHEZ, op. cit ., pp. 65-66.
[29] L. BURGUERA AMEAVE, op. cit ., p. 401.
[30] En España la autoridad designada competente es la Oficina del Censo Electoral.
[31] L. COTINO HUESO, op. cit ., p. 342 .
[32] Una propuesta en este sentido, finalmente desechada, fue planteada en el Parlamento Europeo durante el procedimiento legislativo para la aprobación del RIC. L. COTINO HUESO, op. cit ., p. 345.
[33] En España, a la Oficina del Censo Electoral.
[34] Esta es la opinión, por ejemplo, de T. FREIXES SANJUÁN, op. cit ., p. 101, a quien le parece que el temor existente ante estos instrumentos de la democracia participativa en la mayor parte de los Estados miembros de la UE se ha transmitido al legislador de la iniciativa ciudadana europea, “no tanto por el número de firmas o apoyos a recabar, que no es excesivo, dada la población del conjunto de los Estados miembros de la UE, sino por la farragosa tramitación y la no vinculación de la Comisión Europea a la propuesta”. En sentido semejante, Y. GÓMEZ SÁNCHEZ, op. cit ., p. 64, escribe que “como ya se vio también en el caso de España, la regulación ha sido profundamente cicatera y restrictiva, mostrando siempre un cierto temor a abrir una vía alternativa al pétreo sistema representativo”.
[35] L. BURGUERA AMEAVE, op. cit ., p. 64.
[36] Se trata de tres proposiciones registradas en 2012 que llevan por título, respectivamente, “El derecho al agua y el saneamiento como derecho humano ¡EL agua no es un bien comercial, sino un bien público!”, “Uno de nosotros” y “Stop vivisection”, y una cuarta más reciente, con fecha de registro en 2017 y titulada “Prohibición del glifosato y protección de las personas y del medio ambiente frente a los pesticidas tóxicos”. Véase http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/successful .
[37] Más aún si se tiene en cuenta que algunas iniciativas han sido registradas en cumplimiento de resoluciones del Tribunal General, después de haber sido inadmitidas y tras los pertinentes recursos.
[38] Comunicación de la Comisión relativa a la iniciativa ciudadana europea “El derecho al agua y el saneamiento como derecho humano. ¡El agua no es un bien comercial sino un bien público!”, de 19 de marzo de 2014, COM(2014) 177 final. Disponible en:
http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/ES/1-2014-177-ES-F1-1.Pdf .
[39] Comunicación de la Comisión sobre la iniciativa ciudadana europea “Prohibición del glifosato y protección de las personas y del medio ambiente frente a los pesticidas tóxicos”, de 12 de diciembre de 2017, C(2017) 8414 final. Disponible en: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2017/ES/C-2017-8414-F1-ES-MAIN-PART-1.PDF .
[40] Comunicación de la Comisión sobre la iniciativa ciudadana europea “Uno de nosotros”, de 28 de mayo de 2014, COM(2014) 355 final, y Comunicación de la Comisión sobre la iniciativa ciudadana europea “ Stop vivisection ”, de 3 de junio de 2015, C(2015) 3773 final. Disponibles, respectivamente, en: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/ES/1-2014-355-ES-F1-1.Pdf , http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2015/ES/3-2015-3773-ES-F1-1.PDF .
[41] En un discurso pronunciado el 11 de abril de 2017, el vicepresidente primero de la Comisión Europea, F. Timmerman, anunciaba la intención de dar inicio a un procedimiento de revisión de este reglamento antes de la finalización de 2017. Véase el comunicado de prensa de la Comisión Europea al respecto en: http://europa.eu/rapid/press-release_MEX-17-950_en.htm .
[42] En este sentido, véase Dictamen del Comité Europeo de las Regiones – Iniciativa Ciudadana Europea, de 23 de marzo de 2017 ( DO C 247, de 13 de julio de 2017, p. 64). Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2018:247:FULL&from=ES . En la enmienda núm. 4, en concreto, se propone que la admisibilidad de las iniciativas ciudadanas sea evaluada por un comité independiente de siete miembros compuesto por juristas y representantes del mundo académico y de la sociedad civil europea, y que su decisión sea vinculante para la Comisión.
[43] Los organizadores de las iniciativas han insistido reiteradamente en el problema que supone esta desconexión, así como la necesidad de un mayor diálogo e interacción con las instituciones europeas implicadas, sobre todo tras la adopción de la comunicación de la Comisión sobre la iniciativa ciudadana. Se ha reclamado, en este sentido, un proceso de examen y seguimiento más estructurado, con más participación, incorporando mecanismos de diálogo formalizado entre los ciudadanos proponentes de determinados actos jurídicos y las instituciones que deben aprobarlos finalmente. Véase: Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo “sobre la aplicación del Reglamento (UE) núm. 211/2011 sobre la iniciativa ciudadana”, COM(2015) 145 final, 31-3-2015, p. 17. Disponible en: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/ES/1-2015-145-ES-F1-1.PDF .
[44] Resumen de las contribuciones recibidas con motivo de la consulta pública sobre la revisión del Reglamento (UE) núm. 211/2011 sobre la Iniciativa Ciudadana Europea. Disponible en: file:///C:/Users/Usuario/Downloads/Factual_summary_es%20(1).pdf .
[45] COM(2014) 355 final. Texto de la propuesta disponible en:
file:///C:/Users/Usuario/Downloads/ECI_2017_Proposal_Annexes_es%20(2).pdf .
[46] Disponible (en inglés) en: http://www.europarl.europa.eu/RegData/commissions/afco/inag/2018/12-20/AFCO_AG(2018)632949_EN.pdf .
[47] V. CUESTA LÓPEZ, Participación directa… , op. cit., p. 195.
[48] Resolución del Parlamento Europeo, de 28 de octubre de 2015, sobre la iniciativa ciudadana europea, P8_TA(2015)0382. Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2015-0382+0+DOC+XML+V0//ES . En el punto 26, el Parlamento pide a la Comisión “que modifique el artículo 3 del Reglamento (UE) n.º 211/2011 y recomiende a los Estados miembros que disminuyan la edad para apoyar y participar en una iniciativa ciudadana europea de 18 a 16 años, y que no esté ligada al derecho al voto en las elecciones al Parlamento Europeo, dando así a los jóvenes la posibilidad de participar activamente en el impulso al proyecto europeo”.
[49] M. A. PRESNO LINERA, “Fatiga del parlamentarismo y algunas propuestas para revitalizarlo”, en: C. PINELLI y M. A. PRESNO LINERA, Crisis de la representación y nuevas vías de participación política, Fundación Coloquio Jurídico Europeo, Madrid, 2014, p. 66.
[50] E. ARANDA ÁLVAREZ, “La nueva Ley de la Iniciativa Legislativa Popular”, Revista española de Derecho Constitucional , núm. 78, 2006, pp. 199-200.
[51] De haberse mantenido la redacción inicialmente propuesta por la Comisión, el número de potenciales firmantes de las iniciativas se hubiese incrementado en diez millones.
[52] L. BURGUERA AMEAVE, op. cit ., p. 400.
