LA INCIDENCIA DE LA CRISIS EN LA DISTRIBUCIÓN INTERNA DEL PODER ENTRE PARLAMENTOS Y GOBIERNOS NACIONALES[1]

Sabrina Ragone

Senior Research Fellow.Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law, Heidelberg (Alemania)

SUMARIO

1. Introducción. Crisis económica e integración europea: una mezcla explosiva que socava los equilibrios entre las instituciones nacionales

2. Los parlamentos ante el ascenso de los gobiernos a nivel europeo e interno

3. Los (escasos) progresos del papel de los parlamentos

4. Conclusiones

1. Introducción. Crisis económica e integración europea: una mezcla explosiva que socava los equilibrios entre las instituciones nacionales.

Enfocar hoy la cuestión de las relaciones entre parlamentos y gobiernos nacionales exige que se tengan en cuenta dos factores, cuya conexión e interdependencia no permiten a veces distinguir qué efectos se deben a uno y qué efectos al otro: el proceso de integración europea y el estallido de la crisis económica, seguido por la adopción de medidas tanto europeas como domésticas para hacerles frente[2].

Por un lado, la integración supranacional no ha conllevado solamente una transferencia de poder legislativo hacia el nivel europeo, sino que ha propiciado un traspaso de competencias internas a favor de los gobiernos, que participan en la fase ascendente y muchas veces en la descendente de formación e implementación de los actos normativos europeos (a través de la aprobación de las normas de ejecución).

Por otro lado, la crisis económica ha impuesto la necesidad de decisiones rápidas, que son más fáciles de alcanzar en el seno de los ejecutivos, tanto en las instituciones supranacionales como en las nacionales. Por ello, la gestión de la crisis a través del método del «Summit» se ha transformado progresivamente en un sistema común de toma de decisiones[3] y el Consejo Europeo a su vez se ha configurado, en muchas ocasiones, como la sede desde la cual gobernar las emergencias de forma más rápida y eficaz, revalorizando aún más el papel de los gobiernos nacionales[4]. Y el empleo constante del método intergubernamental naturalmente ha contribuido a reforzarlos[5].

La influencia directa sobre los parlamentos se ha declinado en distintas formas, desde la consolidación de los presupuestos y los cambios debidos al semestre europeo hasta la aprobación de los memorándum de entendimiento en algunos de los países que han solicitado ayuda financiera.

El influjo de la situación económica en la política estatal y su nexo con las preferencias europeas y de los mercados[6], además, resulta evidente a la luz de numerosos (y conocidos) casos: entre 2011 y 2012 el fracaso en la administración de la economía conllevó la convocatoria de elecciones anticipadas en Portugal (con la dimisión de Socrates), Grecia (con la dimisión de Papandreou), España (con la disolución anticipada de las Cortes Generales y el término del gobierno de Rodríguez Zapatero) e Italia (con la dimisión de Berlusconi). Si bien puede parecer lógico que a un incorrecto desempeño de las funciones de gobierno (en ámbito económico y financiero) siga una rendición de cuentas por parte de las instituciones incapaces de solucionar los problemas, lo que se dio en los casos citados no fue exactamente esto. O al menos, no sólo esto. La crisis política se debió también a presiones externas, a una especie de rendición de cuentas supranacional, donde los gobiernos nacionales deben, por un lado, actuar conforme a la voluntad de los electorados respectivos y, por otro lado, cumplir con las expectativas de instituciones monetarias y financieras o incluso de Estados más ricos[7].

Pero esta es otra historia. Y no vamos a entrar en las cuestiones políticas que tienen que ver con las relaciones entre Estados miembros e instituciones europeas, pues el objetivo del presente trabajo es afrontar la cuestión de los equilibrios internos entre legislativos y ejecutivos. En consecuencia, la perspectiva adoptada en el trabajo es la nacional y las referencias al nivel europeo se harán cuando resulte indispensable para explicar el aumento o la disminución de poderes de los actores estudiados.

Sin embargo, más allá de los casos particulares, este texto va en la misma dirección de aquellos estudios que han demostrado que los equilibrios institucionales a nivel nacional se han visto afectados por la crisis económica en sentido casi unidireccional, es decir, fortaleciendo los gobiernos en detrimento de los parlamentos. Por ello, dividiremos la contribución en dos partes.

En la primera se analizarán los ámbitos donde los legislativos han ido perdiendo funciones de una forma patente (§ 2), estableciendo una fractura argumentativa entre el contexto europeo y el nacional. Una vez explicados los mecanismos y las praxis que han favorecido el ascenso de los ejecutivos en el contexto europeo, nos centraremos en las actividades de los parlamentos relacionadas con la crisis y en el empleo de los actos normativos gubernamentales (los decretos-leyes en particular) en los últimos cinco años. Se hará hincapié así en los cambios que han afectado al sistema de fuentes.

En la segunda parte se estudiarán los pocos ámbitos donde el papel de los parlamentos nacionales se ha visto fortalecido, haciendo especial hincapié en los cambios que derivan de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (§ 3).

Los dos casos de estudio privilegiados van a ser Italia y España, por un lado, porque comparten la misma forma de gobierno y, por otro lado, porque tienen economías consideradas relativamente débiles en el contexto de la Eurozona, aunque sólo la segunda haya solicitado ayuda en concreto para la recapitalización de las entidades financieras. Todos los datos serán insertados en un marco comparado, con referencia a los países de la UE y a la actividad desempeñada por los respectivos parlamentos durante la crisis.

En las conclusiones partiremos de un análisis de los resultados relativos a los dos casos de estudio investigados más detenidamente para proponer algunas reflexiones acerca de la creciente asimetría entre Estados miembros y de los peligros que la situación actual parece postular (§ 4).

2. Los parlamentos ante el ascenso de los gobiernos a nivel europeo e interno.

El punto de partida de la presente investigación reside en la idea de que la crisis económica ha propiciado el protagonismo de los gobiernos nacionales. Y dicho fenómeno es evidente tanto a nivel europeo como a nivel nacional.

2.1. El nivel europeo.

Por lo que se refiere al proceso de toma de decisiones en la UE, en general, podríamos decir que éstas se adoptan normalmente en contextos donde los Estados están representados por sus gobiernos. Tradicionalmente ha sido así, aunque a lo largo de las últimas décadas los parlamentos habían conseguido impulsar sus funciones[8] hasta que por primera vez el Tratado de Lisboa reconoció su papel como actores institucionales de la UE. Además de su participación en los procesos decisorios extraordinarios, se propiciaba su involucración en el día a día de la toma de decisiones.

Sin embargo, en los años de la crisis, el Consejo Europeo se ha trasformado, como se decía en la introducción, en el foro más relevante para el debate de las cuestiones económicas y financieras[9]. Y al mismo tiempo los gobiernos de la Eurozona han creado o adaptado instituciones como sus «Summit» específicos, donde los jefes de Estado y gobierno se reúnen antes de las sesiones del Consejo Europeo; el Eurogrupo como tal se ha trasformado en un pilar institucional básico del gobierno económico[10].

Más concretamente, la evolución del proceso decisorio para deliberar las medidas anti-crisis en la UE ha evidenciado una clara flexibilización de los instrumentos empleados, a menudo situados fuera de las ortodoxia institucional, mediante mecanismos informales, con el método intergubernamental y recurriendo a fuentes de derecho internacional fuera del marco del ordenamiento de la UE[11]. En otras palabras, la (supuesta) necesidad de alcanzar acuerdos y soluciones rápidas y prácticas ha llevado a veces a resultados de dudosa validez jurídica.

Los ejemplos podrían ser varios, desde el procedimiento usado para definir el fondo de rescate para Grecia en 2010 hasta la firma del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) en 2012[12]. Más allá de la compleja relación de esta última fuente con las europeas comunitarias, cabe destacar que aquí también se revalorizan las sedes informales de coordinación: el art. 12 reconoce las denominadas Cumbres del Euro[13] con carácter al menos semestral “para debatir cuestiones relativas a las responsabilidades específicas que comparten con respecto a la moneda única las partes contratantes cuya moneda es el euro, otras cuestiones relacionadas con la gobernanza de la zona euro y las normas que le son aplicables, así como las orientaciones estratégicas para la dirección de las políticas económicas a fin de aumentar la convergencia en la zona euro”.

Sólo una precisión final sobre el desarrollo del proceso decisorio europeo: existen otras instituciones cuyo papel también se ha visto fortalecido, en particular, el Banco Central Europeo y (de forma distinta) la Comisión. Su labor, sobre todo de cara a una normalización de la situación económica, podría contrarrestar o matizar el protagonismo del Consejo Europeo, pero no parece que ello afecte al asunto que estamos tratando.

2.2. El nivel nacional.

Teniendo presente el papel de los gobiernos nacionales en la arena europea e internacional en tiempos de crisis, es ahora posible afrontar las relaciones entre ejecutivos y legislativos en el nivel nacional.

Hace falta, sin embargo, una precisión preliminar de carácter no jurídico, pero que resulta útil a la hora de explicar el contexto de referencia: los gobiernos no son solamente los que impulsan y codeciden las políticas anti-crisis fuera de las fronteras nacionales, sino que pueden incluso manipular el discurso ideológico en el contexto doméstico. Es decir, los ejecutivos defienden medidas tomadas a nivel europeo o supranacional presentándolas a sus respectivos parlamentos como hechos consumados. Y la doctrina ha demostrado que los parlamentos ratifican dichas decisiones, entre otras razones, o porque están atrapados en la retórica “salva UE” o porque están tan celosos de sus competencias en materia de presupuestos (y económicas en general), que desean ser involucrados en algún momento del proceso decisorio, aunque sea a posteriori[14].

Ahora bien, mientras los gobiernos tomaban decisiones en la arena europea, ¿qué hacían los parlamentos?

Al respecto se pueden traer a colación los datos de un significativo estudio empírico sobre la actividad anti-crisis de las cámaras bajas europeas entre 2010 y 2012[15]. En dicho ensayo se tienen en cuenta todos los instrumentos a disposición de los parlamentos, desde deliberaciones y resoluciones hasta debates plenarios sobre cuestiones relacionadas con la crisis y opiniones de alerta temprana. Las conclusiones evidencian que los parlamentarios de la Eurozona han dedicado muchos más debates a la crisis que los demás (lo cual resulta lógico si se tiene en cuenta que algunas de las medidas, como el fondo europeo de estabilidad financiera, solo se les aplican a ellos), si bien no han tomado tantas decisiones como sería de esperar. Y dentro de la Eurozona, si se comparan los legislativos de los miembros deudores con los de los acreedores, se destaca este fenómeno: los primeros han debatido más, pero los segundos han tenido más funciones decisorias.

Más concretamente, los parlamentos de Italia, Alemania, Finlandia y Países Bajos han sido los más activos; mientras que, entre los países que han recibido ayuda financiera, solo el parlamento irlandés ha sido bastante dinámico, a diferencia de los de Grecia, Portugal, Chipre y España[16].

Está claro que los datos tienen que ser contextualizados teniendo en cuenta la involucración ordinaria de estos actores en la política europea y económica en general, pues en algunos casos simplemente se siguen las pautas normales: por ejemplo, el parlamento italiano es clasificado como una asamblea de nivel 3 sobre 4 en términos de europeización, mientras que la española se sitúa en el nivel 1[17]. Sin embargo, el hecho de que en dieciséis parlamentos la crisis haya ocupado más del 40% de los debates relacionados con la UE (y en once más del 50%)[18], es indicativo de la relevancia interna de la cuestión.

Pasando al sistema de fuentes del derecho interno a cada país[19], es posible afirmar que el papel normativo de los legislativos se ha visto menoscabado hasta volverse predominantemente un mero rol de ratificación a) de actos gubernamentales y b) de actos internacionales, cuando ello fuere necesario.

En el análisis de la hipótesis sub a), se pueden tomar en consideración los datos contenidos en diversos estudios e informes previos que examinan el empleo de los decretos-leyes en las legislaturas de la crisis.

En Italia, en la última década la conversión de los decretos-leyes ha pasado de ocupar menos del 20% de la actividad normativa total a representar más del 30%[20]. Los datos relativos a las fases más graves de la crisis, en particular al final de la XVI legislatura, con el gobierno presidido por Mario Monti (2011-2013), han confirmado el uso excesivo por parte del ejecutivo de todos aquellos instrumentos que le permitían en cierta forma vincular el trabajo parlamentario: cuestiones de confianza, decretos-leyes y maxi-enmiendas en la conversión de los mismos se volvieron elementos casi ordinarios en el día a día de la actividad normativa[21].

Las estadísticas relativas a la actual legislatura, la XVII (2013- hoy) demuestran que las leyes de conversión representan casi la mitad del total de las leyes aprobadas por el parlamento italiano. De las 39 leyes de conversión adoptadas hasta septiembre de 2014[22], tres se referían a decretos del anterior gobierno Monti; veintidós a decretos del gobierno Letta (abril 2013-febrero 2014) y catorce a decretos del gobierno Renzi; sólo cinco se derogaron y cuatro estaban pendientes de conversión.

Por lo demás, se pueden recordar sintéticamente dos reformas que han afectado al sistema de fuentes y en particular la ley entendida en su configuración clásica.

Por un lado, la implementación del tratado de Lisboa a través de la ley n. 234 de 2012[23] ha abierto camino a la posibilidad de una configuración bipartita de la tradicional ley comunitaria[24] entre ley de delegación europea y ley europea. La primera contiene las delegaciones para la trasposición de las directivas y de los demás actos de la UE que exigen el mismo proceso; la segunda contiene las normas de implementación directa de las obligaciones derivadas de la UE. El gobierno tiene que presentar antes del 28 de febrero de cada año el proyecto de ley de delegación europea, y, en su caso, la ley europea[25]. Asimismo es posible la presentación de otro proyecto de ley de delegación europea (del segundo semestre) antes del 31 de julio, y de otros específicos para implementar actos de la UE que tengan especial importancia política, económica y social (véanse los artículos 29 ss. de la ley citada) [26]. El protagonismo del ejecutivo en todo el proceso, tanto en la vertiente de la iniciativa como de la implementación, resulta evidente.

Por otro lado, la reforma constitucional que en 2012[27] introdujo el equilibrio presupuestario, entre otros aspectos, reguló una ley especial, reforzada[28], en el nuevo art. 81 Const.: las normas sobre la contabilidad pública tienen que ser aprobadas mediante una ley adoptada por mayoría absoluta, con disposiciones sobre el “contenido de la ley de presupuestos, las normas fundamentales y los criterios dirigidos a asegurar el equilibrio entre ingreso y gasto de los presupuestos y la sostenibilidad de la deuda del conjunto de las Administraciones Públicas”. La exigencia de dicha mayoría podría así hipotéticamente influir en las relaciones entre parlamento y gobierno. La praxis tendrá que mostrar hasta qué punto dicho cambio puede afectar al equilibrio entre el legislativo y el gobierno, propiciando una suerte de chantaje por parte del primero y/o dificultando el camino hacia la realización de las políticas del segundo[29].

En España, el panorama no parece muy distinto. Como ha afirmado la doctrina, “el hecho es que el continuo recurso a esta figura normativa [el decreto-ley] a partir de la IX legislatura, así como en el tiempo transcurrido desde el inicio de la actual (la X) pone de manifiesto una situación de clara descompensación entre la producción legislativa de las Cortes Generales y la procedente del Ejecutivo. Esta última goza de un claro protagonismo que se manifiesta en términos cuantitativos, poniendo de manifiesto la existencia de una situación permanente de urgencia que legitimaría el recurso continuo al decreto-ley”[30].

En la IX legislatura, es decir, durante el segundo gobierno del PSOE presidido por Rodríguez Zapatero (2008-2011), se aprobaron los siguientes decretos-leyes: nueve en 2008 (abril-finales de año); catorce en 2009 y 2010 y diecinueve en 2011[31], con lo cual la media al final de la legislatura llegó a ser de 3 decretos cada dos meses. Si se analizan los datos en términos porcentuales (es decir, teniendo en cuenta cuántas leyes orgánicas y ordinarias y cuántos decretos legislativos se han aprobado en esos mismos años), la media empieza en alrededor del 50% en 2008 para luego bajar a un 30% aproximado en 2009, descendiendo aún más en 2010 (cerca del 20%) y subiendo de nuevo en 2011 a un 25%.

Ahora bien, la peculiar situación de ese gobierno que, ante la creciente gravedad de la crisis económica, tenía además que aliarse con distintos partidos para llevar a cabo sus iniciativas (al no disponer de una mayoría absoluta), podría justificar el uso del decreto-ley. No se puede decir lo mismo del posterior gobierno presidido por Rajoy (2011-hoy), que sí dispone de la mayoría absoluta. Su labor empezó con el único decreto-ley aprobado en diciembre de 2011 (el n. 20), que contenía una serie importante de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera dirigidas a reducir el déficit. En 2012, se aprobaron veintinueve decretos-leyes, confirmándose de manera evidente “esa temprana preferencia manifestada por el nuevo Ejecutivo hacia el uso de su potestad legislativa de urgencia”[32] y llegándose a una media de casi cinco decretos cada dos meses. En 2013, el promedio bajó notablemente, pues se aprobaron “sólo” diecisiete decretos-leyes y en 2014, hasta septiembre, se habían adoptado doce. Analizar los datos en términos porcentuales nos da resultados parecidos a los que conseguimos relativamente en la legislatura anterior: del 50% del primer año (2012), la convalidación/conversión de los decretos-leyes pasa a representar alrededor del 30% de la actividad normativa de las Cortes Generales[33].

Es necesario recordar ahora un elemento esencial de comparación entre el caso italiano y el español, que reside en cómo los legislativos son involucrados en la aprobación de los decretos-leyes: la Constitución italiana (art. 77) prevé una vigencia provisional de los decretos de 60 días y regula sólo la conversión en ley de los mismos, disponiendo que en caso contrario pierdan efecto; al contrario, la Constitución española (art. 86) establece que los decretos-leyes deben ser sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los diputados en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. Antes de que venza el plazo, el Congreso tiene que pronunciarse expresamente sobre la convalidación o la derogación, aunque todo decreto “se podrá” tramitar como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.

Ante una tendencia general a emplear mucho más la convalidación del texto tal y como llega del gobierno, la tramitación parlamentaria de las medidas anti-crisis confirma esta propensión de manera casi total tanto en la IX legislatura[34] como en la X[35].

Esta revalorización del papel normativo del gobierno, por un lado, parece reflejar la exigencia de adoptar medidas en poco tiempo y de manera más efectiva, pero, por otro lado, postula una (preocupante) superación de la lógica natural – es decir, pluralista – que fundamenta el funcionamiento del procedimiento legislativo, en el que se involucra a las minorías.

Por lo que atañe a la hipótesis sub b), es decir, la ratificación de tratados internacionales, en Italia esta función le corresponde al Presidente de la República previa autorización parlamentaria[36] en los casos del art. 80 de la Constitución, es decir, cuando estas fuentes tengan naturaleza política, o prevean arbitrajes, conlleven modificaciones del territorio, impliquen costes para la hacienda pública, postulen reformas legislativas[37].

Entre 2009 y 2014, aparte del tratado de adhesión de Croacia y de los acuerdos internacionales firmados por la UE, el legislativo italiano ha ratificado el TECG[38], el Tratado que instituyó el mecanismo europeo de estabilidad[39] (ambos de derecho internacional “puro”, a pesar de sus conexiones con el derecho de la UE) y la reforma del art. 136 TFUE para la creación de un mecanismo de estabilidad dirigido a salvaguardar la Eurozona mediante medidas de ayuda financiera condicionada[40] (de derecho europeo originario). Las Cortes Generales también han tenido que ratificar el TECG[41], en virtud del art. 93 de la Constitución, que dispone que mediante ley orgánica se autoriza la celebración de aquellos tratados mediante los cuales se atribuye a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución misma.

A ello podemos añadir que la reciente ley n. 25/2014 califica como acuerdos no normativos, que por lo tanto no requieren involucración de las Cortes Generales, los “denominados Memorandos de Entendimiento o identificados mediante las siglas MOU […] que instrumentan la asunción de compromisos políticos”[42].

Aunque no podamos en esta sede profundizar en el asunto, sin duda parece aún más compleja la situación en la que se encuentra trabajando el parlamento griego, llamado repetidamente a aprobar los paquetes de actos relacionados con las ayudas financieras (acuerdos con el FMI, el BCE, los memorandos de entendimiento, etc.) como leyes ordinarias[43], pero con contenido prefijado, no desarrollándose así ningún posible debate de fondo sobre las medidas de austeridad exigidas, sino una mera decisión sí/no”[44].

3. Los (escasos) progresos del papel de los parlamentos.

Ahora bien, es el momento de afrontar cuáles son los ámbitos en los que los parlamentos nacionales han fortalecido, más o menos claramente, su papel[45].

Si es verdad que el proceso europeo de integración en su comienzo no era nada sensible al tema, a lo largo de las décadas, los parlamentos aprendieron a contraatacar reivindicando un rol más relevante tanto a nivel nacional como a nivel europeo[46] y, como se decía, el Tratado de Lisboa, con el art. 12 del TUE y los protocolos 1 (sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la UE) y 2 (sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad), representó el ápex de dicho proceso[47].

Y justamente en los últimos 5 años se superpusieron dos fenómenos: la implementación de las normas innovadoras contenidas al respecto en dicho tratado y la respuesta a la crisis económica.

Por lo que se refiere a la implementación del Tratado de Lisboa, las novedades son numerosas.

En primer lugar, hay que mencionar el control de subsidiariedad en virtud de los artículos 5.3 y 12.b del TUE, que reconoce a los legislativos nacionales una forma de bloqueo del todo independiente del ejecutivo respectivo[48]. Cualquier parlamento nacional o cámara puede, en el plazo de ocho semanas desde la transmisión de un proyecto de acto legislativo, emitir un dictamen sobre la incongruencia del proyecto con el principio de subsidiariedad y remitirlo a los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Si los dictámenes son emitidos por al menos un tercio (un cuarto en ciertas materias) de los votos atribuidos a los parlamentos nacionales, quien tomó la iniciativa del proyecto tiene que volver a examinarlo y decidir mantenerlo, modificarlo o retirarlo (tarjeta amarilla). El procedimiento de tarjeta roja se impulsa cuando en el procedimiento legislativo ordinario los parlamentos que representen la mayoría de los votos impugnan el proyecto por violación de la subsidiariedad y la Comisión decide mantenerlo.

En 2012 fue emitida la primera tarjeta amarilla (con 19 votos sobre 54), relativa a una propuesta de reglamento presentada por la Comisión sobre el derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo en el ámbito de la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios; dicha propuesta fue retirada. En 2013 llegó la segunda tarjeta amarilla (18 votos sobre 56) sobre la propuesta de la Comisión de crear una fiscalía Europea, con el objetivo de investigar y perseguir a los autores de delitos que afecten a los intereses financieros de la UE. Dicha propuesta fue mantenida porque no se consideró contraria al principio de subsidiariedad.

Más allá de estos dos casos en los que se alcanzó la mayoría necesaria, en 2012 la Comisión recibió 70 dictámenes motivados, y en 2013 recibió 88[49].

En realidad, en las relaciones con la Comisión desempeña un papel esencial el diálogo político[50], que tiene lugar esencialmente a través de tres modalidades: a) “debates y discusiones bilaterales y multilaterales de carácter general, celebrados a menudo con motivo de las reuniones interparlamentarias”; b) “el intercambio de dictámenes por escrito de los Parlamentos nacionales y respuestas de la Comisión”; c) “contactos y reuniones a lo largo del año”[51].

Por lo que se refiere a las relaciones con los gobiernos nacionales, los parlamentos pueden impulsar el procedimiento para que éstos soliciten que una decisión especialmente importante para los intereses de un Estado miembro se remita al Consejo Europeo (freno de emergencia[52]).

Sin embargo, lo que más se propicia es el derecho a la información de los parlamentos, tanto a nivel europeo como estatal. Se les transmiten los libros blancos, los libros verdes, las comunicaciones y el programa legislativo anual, tal y como los proyectos de actos legislativos y las solicitudes de adhesión.

Por lo que atañe a las reformas de los ordenamientos, en Italia, la mencionada ley n. 234/2012 contiene una regulación muy detallada de los mecanismos de consulta e información del parlamento[53]. En primera instancia, se establece que antes de las reuniones del Consejo Europeo el gobierno explique qué posición va a adoptar y, después, informe a los órganos parlamentarios correspondientes sobre los resultados (art. 4). Asimismo se impulsa el deber de información en temas de política exterior y defensa y de trasmisión de documentos de la REPER (art. 4.2 y art. 4.3). Además, en el ámbito de los procedimientos regulados ahora por la ley, en virtud delart. 81.6 de la Constitución[54], se fija una obligación específica de información sobre la coordinación de las políticas económicas y presupuestarias y el funcionamiento de los mecanismos para la estabilidad financiera (art. 4.4). Igualmente, se prevé un sistema para involucrar al parlamento en las decisiones relativas al ámbito financiero y monetario (art. 5) y se vuelve a detallar la forma en la que éste participa en la formación de los actos normativos de la UE (art. 6).

En España también se asegura a las Cortes Generales información acerca de las reuniones del Consejo Europeo. Si bien ésta no es una novedad en el sistema español[55], al menos a posteriori, es decir cuando ya la reunión se celebró, la ley 38/2010[56] ha ampliado su alcance estableciendo que “a la vista del calendario de reuniones semestrales del Consejo de la Unión Europea, la Mesa de la Comisión Mixta para la UE decidirá los miembros del Gobierno, Ministros o altos cargos, que deban comparecer ante la citada Comisión antes de la celebración de la reunión del Consejo, a efectos de que puedan manifestar la posición del Gobierno en relación a los asuntos incluidos en el orden del día de la reunión del Consejo”. La otra novedad introducida en 2010 consiste en que, al final de cada presidencia semestral del Consejo de la UE, el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación o el Secretario de Estado para la Unión Europea comparezcan ante la misma comisión mixta para informarla acerca de los progresos alcanzados.

El problema, frente a normas aparentemente abiertas a la involucración de los parlamentos, reside entonces en la concreta implementación y uso de estos instrumentos. Los parlamentos italiano y español, a pesar de que la praxis ha dado algunas señales positivas[57], no parecen haber ganado mucho en términos de participación, mientras que sí han visto fortalecido su papel otras asambleas legislativas (sobre ello volveremos en las conclusiones).

Si pensamos en los cambios debidos a la crisis económica, y nos centramos en las reformas constitucionales aprobadas para introducir el equilibrio presupuestario, también encontramos unos pocos elementos reconfortantes en el panorama comparado[58].

En particular, se reconoce un papel esencial a los parlamentos en lo que se refiere al control sobre el endeudamiento (la reforma constitucional alemana de 2009 ya establecía la involucración del legislativo).

La Constitución española, en su texto posterior a la reforma de 2011, exige la participación del legislativo en varios ámbitos[59]: primero, se encomienda a leyes orgánicas la definición del déficit estructural máximo que el Estado y las Comunidades Autónomas pueden alcanzar según su PIB; a la misma fuente se le demanda la implementación de los principios de la reforma, los mecanismos para calcular el déficit, las sanciones, etc.[60]; el Estado y las Comunidades Autónomas además tienen que ser autorizados mediante ley para “para emitir deuda pública o contraer crédito”; finalmente, el Congreso puede aprobar por mayoría absoluta que se han producido “catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social” para permitir un déficit estructural excepcional del Estado o de las Comunidades Autónomas.

La reforma constitucional italiana de 2012 a su vez les otorga a las dos cámaras por mayoría absoluta el poder de valorar si se han dado eventos excepcionales que justifiquen recurrir al endeudamiento considerando los efectos del ciclo económico (art. 81.2); y fija que mediante ley constitucional se aprueban los principios en los que se enmarca la ley especial mencionada con anterioridad[61].

Concluyendo este apartado relativo a los cambios en positivo acerca de las funciones de los legislativos, se puede decir ya que la mayoría de ellos se debe a la implementación del Tratado de Lisboa, cuyos avances en muchos casos han sido contrarrestados por la necesidad de aprobar medidas anti-crisis de forma rápida, mediante la deliberación gubernamental. Los mecanismos de control sobre la deuda, al contrario, parecen reflejar dos posibles lógicas: a) el reconocimiento del papel secular de los Parlamentos en la materia presupuestaria; y más aún b) la tendencia a la recentralización y el aumento de los controles del Estado como respuesta al supuesto despilfarro de recursos por parte de los entes sub-estatales. En suma, no parece que de todo ello se pueda inferir una revalorización del papel de los parlamentos.

4. Conclusiones.

La crisis financiera ha conllevado una serie de consecuencias constitucionales de gran calado a nivel nacional, afectando también los equilibrios entre instituciones de los Estados miembros. Y ello se ha debido, al menos en parte, al otro factor que desde el principio del presente texto hemos evidenciado, es decir, la integración europea, en la medida en que la UE está siendo llamada a deliberar en un ámbito típicamente estatal como lo es la función presupuestaria. Función que, además, es tradicionalmente encomendada a los parlamentos.
Si ya de por sí la transferencia de cualquier competencia hacia la arena europea implica una pérdida de funciones para los legislativos nacionales, puesto que en dicha arena los protagonistas suelen ser los gobiernos, esto es todavía más cierto si se contextualiza en la crisis de los últimos años. Aquellos fenómenos que han caracterizado el proceso decisorio a nivel supranacional y que hemos mencionado con anterioridad – método intergubernamental, mecanismos informales, empleo de fuentes internacionales – han debilitado las funciones de los legislativos.

Ahora bien, apliquemos estas ideas a los dos casos que hemos analizado más en profundidad. Tanto en Italia como en España la actuación de los gobiernos nacionales no ha contrarrestado mínimamente estas tendencias generales, llegando al contrario a avalarlas.

Los resultados del examen de la actividad parlamentaria[62] ofrecen un panorama desolador: las Cortes Generales, a pesar de los debates, han tenido pocas funciones decisorias y el parlamento italiano, aunque más activo, ha servido también casi sólo como foro de discusión. La ausencia de poderes decisorios resulta también del análisis de la labor normativa «toutcourt» de ambas asambleas, ya que la convalidación o conversión de fuentes gubernamentales como los decretos-leyes ha ocupado, en la franja temporal de referencia, 2009-2014, entre (al menos) el 20% y el 50%. Y los pocos cambios legislativos o constitucionales que han ido en la dirección de fortalecer su papel no pueden compensar todo lo anterior.

Bien, la pregunta sería ahora si las conclusiones sobre estos dos casos se pueden aplicar a todos los parlamentos europeos, es decir, si se puede hablar de una tendencia general al debilitamiento de los legislativos nacionales. Y la respuesta es más articulada de lo que podría imaginarse a priori.

Los parlamentos europeos no han sufrido las consecuencias de la crisis de manera uniforme, y la fractura entre ellos se está volviendo cada vez más profunda, pues algunos han sido progresivamente marginados a lo largo de los años, mientras que otros han conseguido mantener o hasta fortalecer su posición[63]. El ejemplo más evidente es la cámara baja alemana, el «Bundestag», al que la jurisprudencia constitucional ha defendido constantemente de las amenazas potenciales de pérdida de funciones, llegándose a exigir su participación en los procesos de aprobación de los tratados internacionales relacionados con la crisis, de la concesión de ayudas financieras, entre otros[64]. El parlamento austriaco a su vez usó la ratificación de la reforma del art. 136 TFUE para asegurarse derechos de codecisión más extensos, obligando al gobierno incluso a conseguir una suerte de mandato previo[65].

El panorama ante el que nos encontramos está caracterizado pues por una evidente asimetría. Una asimetría que se declina también en términos de países ricos y pobres y/o acreedores y deudores. Y no es una casualidad que los segundos tengan parlamentos más débiles, junto con economías supuestamente más inestables. Así la situación financiera condiciona el funcionamiento de las instituciones nacionales y se hace manifiesto el peligro de parlamentos de “segunda clase” dentro de la UE.

Y la modalidad en que se ha desarrollado el proceso decisorio a nivel europeo no remedia a estas deficiencias. Es más, constituye un peligro de por sí en la medida en que, obviando el denominado método comunitario, los Estados miembros están renunciando al mismo tiempo a todas las garantías que el sistema europeo ofrece en términos de protección de las minorías. Y en este contexto las minorías que parecen ser afectadas son los países más pequeños y más pobres[66], cuyas instituciones nacionales también son debilitadas al mismo tiempo.

Ninguno de los dos peligros mencionados parece ser, a largo plazo, ni política ni legalmente sostenible.

Resumen: El objetivo del presente trabajo es afrontar la cuestión de los equilibrios internos entre legislativos y ejecutivos. En la primera se analizarán los ámbitos donde los legislativos han ido perdiendo funciones de una forma patente. Una vez explicados los mecanismos y las praxis que han favorecido el ascenso de los ejecutivos en el contexto europeo, nos centraremos en las actividades de los parlamentos relacionadas con la crisis y en el empleo de los actos normativos gubernamentales (los decretos-leyes en particular) en los últimos cinco años. Se hará hincapié así en los cambios que han afectado al sistema de fuentes. En la segunda parte se estudiarán los pocos ámbitos donde el papel de los parlamentos nacionales se ha visto fortalecido, haciendo especial hincapié en los cambios que derivan de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

Palabras claves: Crisis económica, Unión Europea, Gobierno, Parlamento.

Abstract: The porpoise of this paper is to understand the internal equilibrium between legislative and executive power. In the first part I analyze the areas where the parliaments have clearly lost their powers. Once I take account of the mechanism and the praxis that helped the rise of the executive in the European context, I will show the activity of the parliaments related to the crisis and the use of normative acts of the executives (for all the «decretos-leyes» in the last five years), underlining the changes in the system of sources of law. In the second part I will analyze the rare areas where the national parliaments have experience an increase of power, for all after the Lisbon Treaty.

Key words: Economic crisis, European Union, Parliament, Executive.

Recibido: 12 de enero de 2015

Aceptado: 12 de febrero de 2015

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[1] Un agradecimiento especial a Adoración Galera Victoria y Enrico Albanesi por sus comentarios y la impagable ayuda en la búsqueda de materiales.

[2] Para una introducción a los cambios constitucionales debidos a la crisis económica, se recuerdan aquí X. Contiades (ed.), Constitutions in the Global Financial Crisis. A Comparative Analysis , Farnham, Ashgate, 2013 y G. Cerrina Feroni, G.F. Ferrari (eds.), Crisi economico-finanziaria e intervento dello Stato. Modelli comparati e prospettive. Atti del convegno dell'Associazione di Diritto pubblico comparato ed europeo – Firenze, 18 novembre 2011 , Turín, Giappichelli, 2012.

[3] Véase M. SCHULZ, “Democratic Europe – 10-point Plan to put the EU on a New Democratic Footing. Speech by the President of the European Parliament at the Humboldt University”, 2012, disponible en la página www.europarl.europa.eu .

[4] Véase M.R. LEPSIUS, “In welchen Krisen befindet sich die Europäische Union?”, Zeitschrift für Politikwissenschaften , 2013, p. 182 ss. En la misma línea, K. AUEL, O. HöING , “Scrutiny in Challenging Times – National Parliaments in the Eurozone Crisis”, SIEPS European Policy Analysis , 2014, p. 1 ss.

[5] Sobre los efectos constitucionales de la crisis económica en perspectiva comparada, véanse en la inmensa bibliografía al respecto, al menos P.K. Kjaer, G. Teubner, A. Febbrajo (eds.), The Financial Crisis in Constitutional Perspective. The Dark Side of Functional Differentiation , Oxford, Hart Publishing, 2011; y K. Tuori, K. Tuori , The Eurozone Crisis , A Constitutional Analysis , Cambridge, Cambridge University Press, 2013.

[6] Y las consecuencias sistémicas de este fenómeno son cuando menos preocupantes, como lo observa con referencia a la vulneración del principio democrático F. Balaguer Callejón , “Una interpretación constitucional de la crisis económica”, Revista de Derecho Constitucional Europeo , 2013: «La idea de la democracia como producto se ha visto impulsada con la crisis económica, en la medida en que las decisiones se adoptan con independencia del resultado de los procesos electorales (ya sea inaplicando los programas electorales en el diseño de las políticas de los gobiernos, ya sea mediante el cambio de los propios gobiernos)».

[7] Véase al respecto la reconstrucción de G. GRASSO, Il costituzionalismo della crisi. Uno studio sui limiti del potere e sulla sua legittimazione al tempo della globalizzazione , Nápoles, Editoriale Scientifica, 2012, p. 18 ss. y la bibliografía citada por el autor.

[8] Véanse al respecto M. OLIVETTI, “Parlamenti nazionali nell'Unione europea”, Digesto delle discipline pubblicistiche. Aggiornamento V , Turín, Utet, 2012, p. 485 s. y C. Morviducci , “Parlamenti nazionali (ruolo nell'UE)”, Enciclopedia del diritto. Annali VII , Giuffrè, Milano, 2013, p. 593 s.

[9] U. PUETTER, “The European Council – the new centre of EU politics”, SIEPS European Policy Analysis , 2013.

[10] Véase al respect W. Wessels, O. Rozenberg (eds.), “Democratic Control in the Member States of the European Council and the Euro zone summits”, Estudio del Directorate General for Internal Policies, Policy Department Citizens' Rights and Constitutional Affairs, en www.europarl.europa.eu. Entre las conclusions fundamentales ( Key Findings ) del estudio, en la sección dedicada a “The rising gap between the executive governance of the EU and parliamentary control”, encontramos algunas de las vertientes que estamos explicando: «European Council meetings and Euro summits play an increasingly important role in the governance of the European Union, especially in the context of the on-going financial and economic crisis»; «The meetings of heads of state or government are difficult to control for national parliaments because they are secret and “performative” but also because the adaptation of national parliaments to European legislature was not fitted for that purpose»; «As a whole, national parliaments have adapted to the EU developing specific structures and procedures. Even if there are common trends regarding their Europeanisation, it is possible to differentiate lower chambers both in terms of formal rights and actual practices».

[11] Sobre la relevancia de los mecanismos internacionales en la integración económica, véase M. Kleine , Informal Governance in theEuropeanUnion. How Governments Make International Organizations Work , Ithaca – New York, Cornell University Press, 2013, y, sobre el empleo de los tratados internacionales, B. de Witte , “Treaty Games - Law as Instrument and as Constraint in the Euro Crisis Policy”, en F. Allen, E. Carletti, S. Simonelli (eds.), Governance for the Eurozone – Integration or Disintegration , Philadelphia, FIC, 2012, p. 139 ss.

[12] Véanse al respecto, en la amplia literatura, al menos estos estudios que hacen hincapié en la excepcionalidad del acto: P. Craig , “The Stability, Coordination and Governance Treaty: principle, politics and pragmatism”, European Law Review , 2012, p. 31 ss.; S. Baratta , “Legal Issues of the ‘Fiscal Compact'. Searchingfor a Mature Democratic Governance of the Euro”, en B. de Witte, A. Heritier, A. Trechsel (eds.), The Euro crisis and the state of European democracy: contributionsfromthe 2012 EUDO dissemination conference , cit.; J. Martín y Pérez de Nanclares , “El nuevo Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria: reflexiones a propósito de una peculiar reforma realizada fuera de los Tratados constitutivos”, Revista de Derecho Comunitario Europeo , 2012 p. 397 ss. y G. Napolitano , “Il Meccanismo europeo di stabilità e la nuova frontera costituzionale dell'Unione”, Giornale di Dirittoamministrativo , 2012, p. 461 ss.

[13] Se trata de las reuniones de los jefes de Estado y de gobierno de los países de la Eurozona, con el presidente de la Comisión y eventualmente el del BCE.

[14] Y ello resulta especialmente claro por lo que se refiere a las medidas de apoyo a la Eurozona y a la salvaguarda de la moneda única, como lo demuestran S. Puntscher Riekmann, D. Wydra , “Representation in the European State of Emergency: Parliaments against Governments?”, Journal of European Integration , 2013, p. 565 ss. Con referencia a Alemania, Austria e Italia, estos autores afirman que «despite highly controversial debates, […] majorities voted in favour of government's legislative proposals» básicamente debido a su «entrapment in the European rescue discourse» (p. 579). Sobre la competencia en materia de presupuestos, que definen como la “joya de la corona de los legislativos”, los mismos argumentan que el ansia de mantener el control lleva a los parlamentos a intervenir a pesar de las concesiones en términos de constitucionalidad que ello conlleva en algunos casos.

[15] K. AUEL, O. HöING , “Scrutiny in Challenging Times – National Parliaments in the Eurozone Crisis”, cit., p. 4 ss., incluyen en el texto un total de 993 distintas acciones y elaboran cuatro categorías de referencia: policy shapers, debating arenas, Commission watchdogs y scrutiny laggards.

[16] K. AUEL, O. HöING , “Scrutiny in Challenging Times – National Parliaments in the Eurozone Crisis”, cit., p. 12.

[17] Así es en W. Wessels, O. Rozenberg (eds.), “Democratic Control in the Member States of the European Council and the Euro zone summits”, cit., p. 18. Ya lo dijo P. PÉREZ TREMPS, “La débil “parlamentarización” de la integración en España”, en AA.VV., La encrucijada constitucional de la Unión Europea , Madrid, Civitas, 2002, p. 401 ss.

[18] K. AUEL, O. HöING , “Scrutiny in Challenging Times – National Parliaments in the Eurozone Crisis”, cit., p. 10.

[19] Véanse al respecto, en perspectiva comparada, I. Ciolli , “I Paesi dell'Eurozona e i vincoli di bilancio. Quando l'emergenza economica fa saltare gli strumenti normativi ordinari”, Rivista dell'Associazione Italiana dei Costituzionalisti , 2012, p. 6 ss.; sobre Italia, N. Lupo , “National and Regional Parliaments in the EU decision-making process, after the Treaty of Lisbon and the Euro-crisis”, Perspectives of Federalism , 2013 y G. Rivosecchi , “Il Parlamento di fronte alla crisi economico-finanziaria”, Rivista dell'Associazione Italiana dei Costituzionalisti , 2012.

[20] Hay que decir que regular mediante decretos tampoco es una praxis muy novedosa; lo que sí es nuevo, como lo afirma A. RUGGERI, “Crisi economica e crisi della Costituzione”, www.giurcost.org , es el contexto: las asambleas legislativas se encuentran sometidas a la necesidad de aceptar los actos aprobados por el gobierno debido a su formidable “cobertura”, en virtud de una coyuntura económica que justifica su adopción limitando claramente, cuando no eliminando, cualquier poder de las Cortes en la conversión. Además, en materia de gasto la inmensa mayoría de las decisiones se llevaban tomando mediante decretos-leyes desde hacía tiempo, como lo afirma V. LIPPOLIS, “La centralità del Governo nel sistema politico. Le specificità del caso italiano”, Il Filangieri- Quaderno 2010 , Nápoles, Jovene, 2011.

[21] Véase el análisis de R. CALVANO, “La crisi e la produzione normativa del Governo nel periodo 2011-2013. Riflessioni critiche”, Osservatorio sulle Fonti , 2013, www.osservatoriosullefonti.it.

[22] Los datos se encuentran en el informe del “Comitato per la legislazione”, titulado “La produzione normativa nella XVII legislatura. Aggiornamento al 30 settembre 2014”, en www.camera.it . Muy útiles también las reflexiones de G. PICCIRILLI, B. CIMINO, S. MORETTINI, “La decretazione d'urgenza in Parlamento”, en L. DUILIO (ed.), Politica della legislazione, oltre la crisi , Bolonia, IlMulino, 2013, p. 53 ss., donde se analizan las conexiones entre crisis económica y transformación del sistema de fuentes del derecho en el ordenamiento italiano.

[23] Titulada “Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea”.

[24] La ley comunitaria, cuya aprobación anual fue prevista por la ley n. 86/1989 y confirmada por la posterior ley n. 11/2005 (“Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari”), dándole la iniciativa al ministro para los asuntos europeos, junto con el de exteriores y los demás ministros interesados (véase art. 8 de la ley). El objetivo de la ley era asegurar la adaptación periódica del ordenamiento a las normas comunitarias.

[25] La finalidad de esta bipartición consiste en reducir los retrasos en la aprobación parlamentaria de la ley comunitaria anual, retrasos que han llevado a numerosos procedimientos de infracción en contra de Italia. A menudo ello depende de la inclusión, dentro de la ley, de disposiciones que van más allá de la delegación legislativa. La división en dos leyes desea recortar estos retrasos: la ley de delegación europea tendrá como único contenido las delegaciones al gobierno para trasponer directivas y decisiones marco, mientras que la ley europea implementará los actos europeos y los tratados internacionales firmados en las relaciones exteriores de la UE.

[26] El gobierno en 2013 y 2014 ha efectivamente aprobado varias leyes: véase www.politicheeuropee.it.

[27] Ley constitucional n. 1/2012, “Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”.

[28] N. LUPO, “La revisione costituzionale della disciplina di bilancio e il sistema delle fonti”, Il Filangieri. Quaderno 2011 , Nápoles, Jovene, 2012, p. 106 ss., la compara con una ley orgánica.

[29] En el primer caso en el que se empleó este instrumento, la ley que desarrolla el art. 81 se “auto-reforzó aún más”, por así decirlo, estableciendo una cláusula de derogación explícita por parte de otras, distintas, leyes reforzadas. El art. 1.2 de la ley n. 243/2012 (“Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione”) establecía que la misma ley podría ser derogada o modificada sólo de forma expresa por una ley posterior aprobada conforme al procedimiento ex art. 81.6 de la Constitución.

[30] A. CARMONA CONTRERAS, “El decreto-ley en tiempos de crisis”, Revista catalana de dret públic , 2013, p. 5. Sobre este tema, véase también A. DE LA IGLESIA CHAMARRO, “Crisis económica y expansión del ejercicio normativo del gobierno. En particular, los decretos-leyes nacionales y autonómicos”, Estudios de Deusto , 2013, p. 69 ss.

[31] Los datos se encuentran en www.congreso.es. Hay que destacar que los decretos son relativos a materias muy dispares: más allá de energía y desastres naturales, se ocupan de impulso a las actividades productivas, medidas fiscales, financieras y presupuestarias, incluida la concesión de créditos extraordinarios, reformas y regulación de los entes locales, derecho del trabajo y hasta la sanidad.

[32] Así A. CARMONA CONTRERAS, “El decreto-ley en tiempos de crisis”, cit.

[33] Para entender el contexto en el que se desarrolla la actividad política en los últimos años, véase M. AZPITARTE SÁNCHEZ, “El capitalismo sin mercado financiero y sus consecuencias sobre el Estado constitucional. Crónica política y legislativa del año 2012”, Revista Española de Derecho Constitucional , 2013, p. 151 ss. e ID., “En busca del Estado competitivo. Crónica político-legislativa de 2013”, Revista Española de Derecho Constitucional , 2014, p. 191 ss.

[34] Propongo aquí una selección de los decretos-leyes de la IX legislatura cuyo contenido, en mi opinión, parece estar más relacionado con la crisis económica para ver cuál fue su destino: n. 2/2008, “de medidas de impulso a la actividad económica” (convalidado); n. 5/2008, “por el que se autoriza a la Administración General del Estado a formalizar un contrato de garantía con el Banco Europeo de Inversiones y se amplía el límite para el otorgamiento de avales fijado en el artículo 54 de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2008” (convalidado); n. 6/2008, “por el que se crea un Fondo para la Adquisición de Activos Financieros” (convalidado); n. 7/2008, “de Medidas Urgentes en Materia Económico-Financiera en relación con el Plan de Acción Concertada de los Países de la Zona Euro” (convalidado); n. 9/2008, “por el que se crean un Fondo Estatal de Inversión Local y un Fondo Especial del Estado para dinamización de la economía y el empleo y se aprueban créditos extraordinarios para atender a su financiación” (convalidado); n. 10/2008, “por el que se adoptan medidas financieras para la mejora de la liquidez de las pequeñas y medianas empresas, y otras medidas económicas complementarias” (convalidado); n. 2/2009, “de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas” (convalidado y tramitado como proyecto de ley); n. 3/2009, “de medidas urgentes en materia tributaria, financiera y concursal ante la evolución de la situación económica” (convalidado); n. 9/2009, “sobre reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito” (convalidado); n. 5/2010, “por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal” (convalidado); n. 6/2010, “de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo (convalidado); n. 8/2010, “por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público (convalidado); n. 9/2010, “por el que se autoriza a la Administración General del Estado al otorgamiento de avales a determinadas operaciones de financiación en el marco del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera de los Estados miembros de la Zona del Euro” (convalidado); n. 10/2010, “de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo” (Convalidado y tramitado como proyecto de ley); n. 2/2011, “para el reforzamiento del sistema financiero” (convalidado); n. 8/2011, “de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa” (convalidado). Como se ve, de todos ellos, sólo dos decretos fueron convalidados y tramitados como proyectos de ley: el n. 2/2009 y el n. 10/2010.

[35] En la X legislatura recordamos: el n. 20/2011, “de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público”; n. 2/2012, “de saneamiento del sector financiero”; n. 3/2012, “de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral”; n. 4/2012, “por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales”; n. 6/2012, “de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos”; n. 7/2012, “por el que se crea el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores”; n. 10/2012, “por el que se modifican determinadas normas financieras en relación con las facultades de las Autoridades Europeas de Supervisión”; n. 12/2012, “por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del déficit público”; n. 14/2012, “ de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo”; n. 16/2012, “de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones”; n. 18/2012, “sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero”; n. 20/2012, “de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad”; n. 21/2012, “de medidas de liquidez de las Administraciones públicas y en el ámbito financiero”; n. 23/2012, “por el que se prorroga el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo”; n. 24/2012, “de reestructuración y resolución de entidades de crédito”; n. 27/2012, “de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios”; n. 28/2012, “de medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social”; n. 1/2013, “por el que se prorroga el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo y se adoptan otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas”; n. 4/2013, “de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo”; n.7/2013, “de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de la investigación, el desarrollo y la innovación”; n. 8/2013, “de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros”; n. 9/2013, “por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico”; n. 10/2013, “por el que se conceden créditos extraordinarios en los presupuestos de los Ministerios de Industria, Energía y Turismo y de Defensa y suplementos de crédito para atender obligaciones del Servicio Público de Empleo Estatal”; n. 14/2013, “de medidas urgentes para la adaptación del derecho español a la normativa de la Unión Europea en materia de supervisión y solvencia de entidades financieras”; n. 1/2014, “ de reforma en materia de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas”; n. 3/2014, “de medidas urgentes para el fomento del empleo y la contratación indefinida”; n. 4/2014, “por el que se adoptan medidas urgentes en materia de refinanciación y reestructuración de deuda empresarial”; n. 8/2014, “de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia”. Todos los decretos mencionados han sido convalidados.

[36] Dicha autorización, conforme al art. 72 de la Constitución, consiste en la aprobación de la ley de ratificación mediante el iterlegis ordinario.

[37] Los demás acuerdos se ratifican “en forma simplificada”, es decir, la firma por parte del representante del Estado ya genera el vínculo para el Estado mismo.

[38] Ley n. 114/2012, “Ratifica ed esecuzione del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria”. La aprobación de dicha ley tardó sólo 3 meses desde la transmisión por parte del ministro competente.

[39] Ley n. 116/2012, “Ratifica ed esecuzione del Trattato che istituisce il Meccanismo europeo di stabilità (MES), con Allegati, fatto a Bruxelles il 2 febbraio 2012”.

[40] Ley n. 115/2012, “Ratifica ed esecuzione della Decisione del Consiglio europeo 2011/199/UE che modifica l'articolo 136 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l'euro, fatta a Bruxelles il 25 marzo 2011”.

[41] Ley Orgánica 3/2012, de 25 de julio, “por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria entre el Reino de Bélgica, la República de Bulgaria, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República de Estonia, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, el Gran Ducado de Luxemburgo, Hungría, Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República de Polonia, la República Portuguesa, Rumanía, la República de Eslovenia, la República Eslovaca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia, firmado en Bruselas el 2 de marzo de 2012”.

[42] Véase el preámbulo de la ley n. 25/2014, “de Tratados y otros Acuerdos Internacionales”.

[43] Y no con el procedimiento especial previsto por el art. 28.2 para los tratados o acuerdos internacionales que, para servir un importante interés nacional y promover la colaboración con otros Estados, atribuyen algunas competencias previstas en la Constitución a órganos de organizaciones internacionales. Para su ratificación se exige la mayoría de los 3/5 del número total de los diputados. Ex art. 28.3 otras restricciones del ejercicio de la soberanía tienen que ser adoptadas mediante ley votada por mayoría absoluta de los parlamentarios. Sobre este punto, véase la sentencia del Consejo de Estado, n. 668/2012, donde este tribunal argumentó que, aunque el memorándum fue diseñado junto con el BCE, el FMI y la Comisión europea, representaba un programa del gobierno griego para afrontar la emergencia financiera. El hecho de que el memorándum apareciese como anexo a la ley n. 3845/2010 tenía sobre todo fines de publicidad de los plazos y los contenidos del mismo. Al tratarse de un programa, el memorándum no otorgaba ninguna competencia a organismos internacionales, ni tenía efectos directos. Además, aunque fue firmado por Grecia y la Comisión, no se trataría de un acuerdo internacional pues no regulaba obligaciones mutuas ni fijaba sanciones en caso de incumplimiento. El memorándum finalmente no tenía ninguna eficacia obligatoria ex se .

[44] Es posible encontrar datos al respecto en griego y en inglés en la página del Crisis Observatory de la Hellenic Foundation for European and Foreign Policy : www.crisisobs.gr.

[45] Véase al respecto M. CARTABIA, N. LUPO, A. SIMONCINI (eds.), Democracy and subsidiarity in the EU National parliaments, regions and civil society in the decision-making process , Bolonia, Il Mulino, 2013.

[46] K. AUEL, A. BENZ (eds.), “Europeanisation of Parliamentary Democracy”, número monográfico del Journal of Legislative Studies , 2005; J. O'Brennan, T. Raunio (eds.), National Parliaments Within the Enlarged European Union , Abingdon, Routledge, 2007. Por ejemplo, desde el año 1989, los parlamentarios nacionales y europeos se encuentran cada seis meses en la Conferencia de organismos especializados en asuntos comunitarios (COSAC), a fines sobre todo informativos. El mismo Tratado de Lisboa reguló dicha conferencia (denominándola conferencia de los órganos parlamentarios especializados en asuntos de la Unión) y la posibilidad de someter contribuciones a las instituciones de la UE.

[47] El art. 12 del TUE: «Los Parlamentos nacionales contribuirán activamente al buen funcionamiento de la Unión, para lo cual:

[48] Al respecto, véanse el art. 8 de la ley n. 234/2012 italiana (“Partecipazione delle Camere alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà”) y el art. 2 de la ley 24/2009 española, “de modificación de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, para su adaptación al Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007”.

[49] Véase el “Informe anual 2013 sobre la subsidiariedad y la proporcionalidad”, emitido por la Comisión el 5 de agosto de 2014: COM(2014) 506, p. 4 ss. Es interesante ver cuáles son los parlamentos más activos: «Al igual que en 2012, el Riksdag sueco fue con mucho el parlamento nacional que más dictámenes motivados emitió (9), aunque fueron muchos menos que en ese año (20). El Bundesrat austríaco y el Seimas lituano emitieron el segundo mayor número de dictámenes motivados (6 cada uno), seguidos de las dos cámaras españolas (el Congreso de los Diputados y el Senado), la Kamratad-Deputati maltesa, el Tweede Kamer neerlandés y la House of Commons del Reino Unido (5 cada uno)».

[50] Al respecto, véanse el art. 9 de la ley n. 234/2012 (“Partecipazione delle Camere al dialogo politico con le istituzioni dell' Unione europea”) y la ley 24/2009 española.

[51] Véase el “Informe anual de 2013 sobre las relaciones entre la Comisión Europea y los Parlamentos nacionales”, emitido por la Comisión el 5 de agosto de 2014: COM(2014)507.

[52] Al respecto, véase el art. 12 de la ley n. 234/2012 (“Meccanismo del freno d'emergenza”).

[53] Véase al respecto la sección “La partecipazione dell'Italia alla formazione e attuazione della normativa europea”, Giornale di Diritto amministrativo , 2013.

[54] Véase el § 2.2.

[55] Ley 8/1994, “por la que se desarrolla la Comisión Mixta para la Unión Europea”, ya en su versión original.

[56] Ley 38/2010, “de modificación de la Ley 8/1994, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, para reforzar las funciones asignadas a dicha Comisión Mixta”. Véase al respecto F.J. Matía Portilla, “Un paso en falso (análisis de la ley 38/2010, de 20 de diciembre)”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, 2012.

[57] Por ejemplo, la comisión mixta para la UE Española es involucrada incluso antes de las reuniones del Consejo Europeo, aunque la regulación sólo prevea su participación ex post: D. FROMAGE, “National parliaments and governmental accountability in the crisis: theory and practice”, Perspectives on Federalism , 2014, p. 154 ss.

[58] Para un análisis más amplio de la cuestión con referencias bibliográficas más extensas se nos permita reenviar a S. Ragone , “Constitutional effects of the financial crisis at European and national level: a comparative over view”, Revista General de Derecho Público Comparado , 2014.

[59] Entre los numerosos estudios de la reforma, remitimos a los siguientes estudios y a las bibliografías citadas allí: E. Álvarez Conde, C. Souto Galván (coords.), La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria , Madrid, URJC, 2012; el número monográfico de Teoría y Realidad Constitutional , n. 29, 2012, “La Reforma Constitucional”; el número monográfico de Crónica Presupuestaria , n. 1, 2013; D. López Garrido, M.L. Martínez Alarcón (eds.), Reforma constitucional y estabilidad presupuestaria. El artículo 135 de la Constitución española , Madrid, CEPC, 2013; J. García Roca, M.A. Martínez Lago , Estabilidad presupuestaria y consagración del freno constitucional al endeudamiento , Madrid, Civitas, 2013.

[60] Cumplió con este cometido la l. org. n. 2/2012, “de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”. A esta fuente el art. 135.5 de la Constitución española remite para la regulación de «los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará: a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria». Véanse A. Galera Victoria , “La Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. La exigencia de estabilidad presupuestaria del sector público”, Revista de Derecho Político , 2013, p. 255 ss. y V . Ruiz Almendral , “La nueva Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”, Revista española de control externo , 2012, p. 97 ss.

[61] Sobre esta reforma, véanse al menos I. CIOLLI, Le ragioni dei diritti e il pareggio di bilancio , Roma, Aracne, 2012; R. BIFULCO, O. ROSELLI (eds.), Crisi economica e trasformazioni della dimensione giuridica: la costituzionalizzazione del pareggio di bilancio tra internazionalizzazione economica, processo di integrazione europea e sovranità nazionale , Turín, Giappichelli, 2013; C. GOLINO, Il principio del pareggio di bilancio. Evoluzione e prospettive , Padua, Cedam, 2013; AA. VV., Il principio dell'equilibrio di bilancio secondo la riforma costituzionale del 2012. Atti del Seminario svoltosi in Roma, Palazzo della Consulta, 22 novembre 2013 , Milán, Giuffrè, 2014.

[62] K. AUEL, O. HöING , “Scrutiny in Challenging Times – National Parliaments in the Eurozone Crisis”, cit.

[63] A. BENZ, “An Asymmetric Two-level Game. Parliaments in the Euro Crisis”, en B. CRUM, J.E. FOSSUM (eds.), Practices of Interparliamentary Coordination in International Politics, Londres, Routledge, 2013, p. 125 ss.

[64] Véase O. Höing , “Differentiation of Parliamentary Powers. The German Constitutional Court and the German Bundestag within the Financial Crisis”, in M. CARTABIA, N. LUPO, A. SIMONCINI (eds.), Democracy and subsidiarity in the EU National parliaments, regions and civil society in the decision-making process , cit., p. 255 ss.

[65] K. AUEL, O. HöING , “Scrutiny in Challenging Times – National Parliaments in the Eurozone Crisis”, cit., añaden el ejemplo austriaco al más conocido caso alemán.

[66] M. Dawson, F. de Witte , “Constitutional Balance in the EU after the Euro-Crisis”, Modern Law Review , 2013, p. 818.