La Constitución Europea en el proceso de integración europea
Catedrático de Derecho Público de la Universidad de Regensburg
SUMARIO
1. De la
constitucionalización funcional a la constitucionalización política.
2. Cuatro etapas en
el desarrollo de la evolución histórica del contexto constitucional europeo.
3. La Constitución
europea: una nueva etapa.
Mi
contribución quisiera aportar una reflexión sobre el contexto histórico en la
que se crea la Constitución Europea. Me refiero al período que abarca los
últimos años y que podría ser caracterizado como un período político de
constitucionalización. Es el período de la constitucionalización formalizada,
preparado por un proceso continuo de constitucionalización funcional que
comenzó al inicio del proceso de la integración supranacional, durante los años
sesenta, tras la decisión Costa/ENEL, decisión de base del Tribunal de Justicia
de la CEE.[1]
Este
hecho de una constitucionalización funcional, en vigor ya desde el inicio de la
integración política, se explica por la estructura misma de la organización
supranacional, cuya finalidad es asumir continuamente las funciones del Estado
y, por esto, de la Constitución nacional.
Y
nos encontramos en el período político de la constitucionalización europea
porque actualmente, por primera vez, las grandes fuerzas políticas en la Unión
y en los Estados miembros, pese a algunas reticencias de menor influencia, han
acordado formalizar el orden fundamental de la Unión, tanto en su dimensión
institucional como en su orientación valorativa, en un documento denominado
Constitución.
En
el pasado existieron varias iniciativas singulares que provenían, en gran
parte, de parlamentarios europeos,[2]
con el objeto de crear una Constitución europea; estaban inspiradas sobre la
base de las ideas federalistas europeas, y conectadas con la creación de una
Unión europea. Empero, todavía no representaban una constitucionalización
política formalizada, fenómeno actual que está desarrollandose casi cincuenta
años después de la instauración del orden supranacional.
La
constitucionalización funcional de la que he hablado anteriormente, es un
fenómeno inherente en la construcción europea: es el dinamismo sustancial
que reside en el proposito de (1) crear una Unión cada vez más estrecha entre
los pueblos europeos, (2) desde la perspectiva económica, de consolidar un
mercado común, una moneda única, (3) además de crear espacios comunes en el
ámbito social, ecológico, etc., (4) y, desde el punto de vista político,
establecer una política exterior común - en resumen - una integración de
naturaleza progresiva, extensiva, que tiene atracción geográfica. Sin olvidar
además, el dinamismo institucional, inherente en la construcción europea que se
reune con este dinamismo sustancial.
El
dinamismo institucional se manfiesta políticamente en la creación de
instituciones comunes para las tres organizaciones comunitarias durante los
años sesenta, con mayor relevancia en el papel creciente de la Comisión,
institución supranacional iniciadora principal de la legislación europea y
guardián exitoso del ordenamiento, en la democratización de la Asemblea europea
transformándose en un Parlamento directamente eligido[3]
cuyo poder se intensifica continuamente desde la mitad de los años ochenta, lo
que disminuye el déficit demócratico del orden supranacional y origina una
traslación considerable de la legitimación democrática de este orden del nivel
nacional hasta el nivel supranacional.[4]
Además, el dinamismo institucional se muestra en la juridificación progresiva
del sistema supranacional, debido principalmente al activismo judicial del
Tribunal de Luxemburgo, interprete dinámico, a veces actor mismo en la
construcción europea. El Consejo de ministros mismo, la institución más
estática y, en un cierto sentido, opuesto al dinamismo del resto de las
instituciones, no se sustrae a las fuerzas centrípetas, a la tendencia de
supranacionalización. Supera la reducción de su papel por la restitución del
voto de mayoría, durante veinte años frenado sobre la base del compromiso de
Luxemburgo,[5]
y, se liga, desde los años noventa, al Parlamento europeo. La
parlamentarización de la acción del Consejo es la fuente de mayor dinamismo, de
mayor supranacionalidad y de mayor democracia en la legislación comunitaria.
Además, se crea e institucionaliza el Consejo europeo[6],
vehículo político de alto nivel, de estructura internacionalista, pero con una perspectiva
supranacional sorprendente que da el impulso definitivo para crear la
Constitución.
El
dinamismo institucional, que se reúne con un dinamismo funcional, parece
condición indispensable para la realización de la idea constitucionalista. Este
dinamismo funcional se despliega en una concretización rápida del
funcionamiento del sistema institucional por la jurisprudencia. En particular,
la relación vertical entre poder central y Estados miembros está determinada en
un muy breve período de 5 a 8 años, desde la mitad de los años sesenta hasta
los primeros años setenta: la autonomía y, la primacía del derecho comunitario
sobre el nacional ordinario así como constitucional, el efecto directo de las
normas comunitarias de categoría primaria y derivada, extendiéndose a las
directivas. Este dinamismo judicial crea un sistema funcionalmente
constitucional, como contraposición a la soberanía nacional. Parece que estas
estructuras constitucionales son inherentes en la construcción supranacional.
Se trata de la primera fase del constitucionalismo funcional que concreta la
dimensión institucional. La segunda fase es la determinación de los valores. El
desarrollo de una carta jurisdiccional de derechos fundamentales, bajo la forma
de principios generales de derecho comunitario basados en la tradición
constitucional común de los Estados miembros y en la Convención de Estrasburgo.
Estos procesos conducen a la cualificación por parte del Tribunal de Justicia
mismo, de esas normas como constitucionales, cualificación que incita al uso de
este término en el ámbito supranacional.
2. Cuatro etapas en el desarrollo de la evolución histórica del
contexto constitucional europeo. 
Es
asimismo interesante analizar las etapas del desarrollo de la integración
supranacional para indicar con mayor claridad la evolución histórica en el
contexto constitucional europeo. Se pueden distinguir cuatro etapas en el
desarrollo del proceso de integración europea:
(1)
La primera etapa comprende el período de los años cincuenta hasta
finales de los sesenta. Están caracterizados por un impulso fuertemente
supranacional hasta el año sesenta y cinco y, a continuación por la defensa de
la suprancionalidad contra la postura soberanista mantenida por Francia, con el
compriso de Luxemburgo que relativizó por más de quince años la acción a nivel
supranacional del Consejo.
(2)
La segunda etapa comprende los años sesenta y nueve/setenta hasta la
mitad de los ochenta. Es una fase de consolidación institucional en la que tuvo
lugar el nacimiento del Consejo europeo (que se articulaba como impulsor
político del proceso de la integración), la gestación del sistema monetario
europeo (que fue el principiador de la consolidación de la Unión monetaria), y
en particular las primeras elecciones directas del Parlamento europeo, que fue
un paso significativo para alcanzar una legitimación democrática del poder
supranacional.[7]
(3) La tercera etapa se
inicia en el año ochenta y seis y llega hasta hoy. Se trata de una fase
caracterizada por una reforma continua que tiene tres finalidades. La
primera: la "europeización geográfica" (todavía no concluida); la
segunda: una complementarización funcional desde el punto de vista económico
(el reforzamiento de la Unión económica y del mercado interior así como el
establecimiento de la Unión monetaria) y también desde el punto de vista
político con la concretización de la política exterior el de seguridad (todavía
en desarrollo); y la tercera finalidad: el fortalecimiento de la
supranacionalidad combinado con una flexibilización parcial del efecto
unificador por la admisión de mecanismos que permiten divergencias en el camino
de la integración.
3. La Constitución europea: una nueva etapa.
Con
la entrada en vigor de la Constitución europea (prevista para finales del año
2006) se iniciará una nueva etapa de la integración europea, la cuarta etapa,
y por ello, habrá concluido el período de transición de una Comunidad de
derecho a una Comunidad de Constitución (a una Unión constitucional).
Evidentemente, la futura Constitución será una Constitución evolutiva, de
tradición,[8]
con estrecha conexión con la tercera etapa historica. El efecto
político-psicológico del nacimiento de tal documento nominado Constitución es
tan fuerte que conduce hacia una nueva orientación en el pensamiento jurídico
comunitario. Esta nueva orientación consiste en una visión sutilmente
estatalista, rechazando la perspectiva internacionalista aunque su objeto no es
transformarse en un Estado. La autonomía del ordenamiento jurídico comunitario
cada vez estará más acentuada y por consiguiente este hecho se reflejará en la
labor interpretativa, tanto del Tribunal de Justicia como de los tribunales
nacionales.
Se
plantea la cuestión adicional de si la Constitución europea en su dimensión
axiológica corresponde a la fase actual en la historia del constitucionalismo
europeo. Es en particular esta dimensión - más que la dimensión institucional
de una Constitución - la que indica la correspondencia con un determinado
período historico.
A
mi juicio, el constitucionalismo moderno europeo comienza a mediados del siglo
veinte con la nueva orientación de la Constitución alemana, la Ley Fundamental
(LF), que refleja una novedosa perspectiva en la historia del
constitucionalismo moderno[9],
la translación de una visión estatalista hacia una visión antropocentrista.
En una primera fase, la LF alemana
impulsa el desarrollo constitucionalista manifestándose claramente en la
segunda fase, durante los años setenta, con el nacimiento de las nuevas
Constituciones - la española, la portuguesa y la griega -. Esta evolución se
estiende y se intensifica acentuadamente en la tercera fase con el advenimiento
de las Constituciones de los Países de Centroeuropa y del Este. Esta nueva
orientación se expresa en el fuerte reconocimiento de la dignidad humana como
valor supremo, base de una protección comprensiva de los derechos fundamentales
del individuo, garantizado por una jurisdicción constitucional eficaz y a su
vez limitando el radio de acción del legislador en base a un contenido esencial
y al principio de proporcionalidad que se encuentran determinado en casi todas
estas constituciones. Se corresponde con una nueva concepción del Estado de
Derecho valorativo, abarcando dichos valores y reconociendo la supremacía de la
Constitución.
Con
referencia a la Constitución europea se puede constatar una correspondencia
sustancial con esta última fase del constitucionalismo europeo: la
Constitución, en su contenido axiológico, es marcadamente antropocentrista,
afirmando como valor supremo la dignidad humana, desplegando un espectro
comprensivo de derechos fundamentales, contando también con una dimensión
social y asegurando la tutela através del límite establecido al legislador que
debe respetar el contenido esencial de estos derechos e igualmente ligado al
principio de proporcionalidad. Además se articula un sistema de protección
juridiccional de estos derechos que
podría catalogarse como propio de un sistema de justicia constitucional. Y, por
otro lado, la concepción moderna del Estado de Derecho (de la Comunidad, Unión
de Derecho) se encuentra reflejada en este texto.
(1)
En la integración europea, desde los últimos años, nos encontramos en la fase
de la constitucionalización política-formalizada. Esta fase se basa en
un proceso de constitucionalización funcional del orden comunitario,
proceso que esiste ya desde los años sesenta. Indispensable para esta
constitucionalización se reveló el dinamismo sustancial y funcional
inherente al sistema supranacional.
(2)
Históricamente nos encontramos en una cuarta fase de la integración europea:
los períodos anteriores han sido, tras un auge inicial,[10]
una primera etapa de la lucha entre las perspecitvas supranacionalista y
soberanista, la segunda etapa ha sido la de la consolidación institucional, la
tercera etapa es la fase de las reformas (con la europeización geográfica; la
complementarización funcional y con el fortalecimiento de la supranacionalidad
con una flexibilicación parcial). La cuarta fase es la de la
constitucionalización política, formalizada.
(3)
La Constitución europea corresponde, desde el punto de vista del desarrollo del
constitucionalismo europeo, en su estructura y su orientación axiológica, con
la fase más reciente y más avanzada, al la tercera fase de este desarrollo.