El presupuesto europeo en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa
Profesora Asociada
de Derecho Constitucional de la Universidad de Almería
4.- La ejecución y control del
Presupuesto de la Unión Europea.
Las características y
la significación del concepto de Presupuesto que se forjó en el marco de la
“Constitución de Inglaterra”, se expandieron con la “Constitución inglesa del
siglo XVIII” a través de un proceso en el que la recepción de las instituciones
políticas inglesas en el mundo euroatlántico -con las peculiaridades propias de
cada organización estatal respecto de la superación del absolutismo monárquico
y la regulación de las relaciones entre el Ejecutivo y Legislativo-, llevaba
implícita la asunción de sus instituciones financieras como fórmula de
configuración del Estado constitucional, al ser aquél el modelo considerado
durante los últimos siglos como el paradigma del “gobierno constitucional”.
En efecto, para autores como L. Trotabas, el término Presupuesto
tiene un “origen inglés” en la misma medida en que allí se “inspiraron” también
las “instituciones políticas” francesas que surgen con posterioridad a la
Revolución, dado que, en su opinión, este concepto se encuentra
indisolublemente unido a la autorización de los ingresos y gastos públicos,
caracteres que no estaban presentes en las “instituciones financieras” del
Antiguo Régimen, por lo que puede considerarse a Inglaterra como la inspiradora
tanto de las “instituciones políticas” como de las “instituciones financieras”
francesas a partir del siglo XVIII[1].
De ahí que suela ser común considerar que la imbricación del
Presupuesto con el “constitucionalismo” se remonta a los mismos orígenes del Estado
constitucional, hasta el extremo de que un autor como P. Reuter ha podido
afirmar que los estudios presupuestarios “nos hacen penetrar en el corazón
mismo de los problemas constitucionales”[2].
En este proceso, la definición de un Estado como constitucional
resulta consustancial con la atribución de la “ordenación “ y “recaudación de
tributos” a las Asambleas legislativas de carácter representativo, de ahí que,
como subrayara R. Goldscheid,
históricamente “toda lucha en torno a la Constitución del Estado comienza con la reivindicación del control democrático
del Presupuesto”, hasta el punto de que este último aparece como “suprema
garantía del constitucionalismo”[3].
Precisamente a partir de la observación, con mayor o menor
precisión histórica, de la “práctica” de “la Constitución inglesa del siglo
XVIII”, Montesquieu vinculaba la autorización de los ingresos públicos a la
libertad de que gozaban los ingleses, concluyendo que si el Poder legislativo
“estatuye” sobre “la recaudación de los dineros públicos” no “de año en año,
sino para siempre, corre el riesgo de perder su libertad”, porque el Poder
ejecutivo “ya no dependerá de él”[4].
La posterior “reinterpretación” del principio de separación de
poderes por los juristas de las Monarquías germánicas dio lugar a la
conocida “redefinición” del Presupuesto
como “acto administrativo” del Gobierno elaborada por P. Laband[5]. Una construcción jurídica destinada a resolver y a justificar el
hecho de que, ante la falta de una previsión constitucional expresa respecto de
las consecuencias jurídicas derivadas del rechazo de la Cámara baja al
Presupuesto, los presentados entre 1862 y 1866 fueran puestos en vigor sin la
aprobación de la Cámara representativa.
Ello explica que los constituyentes del período de entreguerras, en
el marco del proceso de “racionalización del poder”, como lo definiera B.
Mirkine-Guetzévitch, “racionalizaran” también los aspectos que se consideraron
más relevantes del Presupuesto. En efecto, estas Constituciones “profesorales”
incorporan el “principio de legalidad presupuestaria”, diferenciándolo del
“principio de legalidad tributaria”, como consecuencia de la denominada
“bifurcación del principio de legalidad
financiera”, regulando -con mayor o menor detalle- diferentes mecanismos de “prórroga
presupuestaria”, en el caso de que el Presupuesto no hubiera sido aprobado en
el primer día del ejercicio económico en el que habría de entrar en vigor, así
como otros extremos de la elaboración, aprobación y ejecución del Presupuesto
que contribuyeron sustancialmente a estructurarlo jurídicamente con sus
perfiles actuales[6].
Un proceso “racionalizador” en el que el Presupuesto llega a
convertirse en un indicador fiable de que el tipo de “racionalización” llevada
a cabo por los Textos Constitucionales es una “racionalización democrática”.
Precisamente cuando en el proceso de redefinición de las competencias del
Ejecutivo y del Legislativo, al final del período de entreguerras, a través de
reformas constitucionales, se atribuyó al primero un conjunto de nuevos
instrumentos normativos (reglamentos de necesidad, etc.), a través de los
cuales podía regular materias propias del Legislativo, como era la aprobación
del Presupuesto, el propio B. Mirkine-Guetzévitch llegó a estimar que tales
revisiones recordaban “ese pseudoconstitucionalismo que se conoció en Alemania
en la primera mitad del siglo XIX y en Rusia a principios del XX”, en tanto
que, en su opinión, el análisis histórico demuestra que “los derechos
financieros de la representación nacional (...) gozan de un papel de primer
orden en la historia de la libertad de Inglaterra”[7].
No
es extraño, desde esta perspectiva, que en el intento de avanzar en la
identificación de la Unión Europea como un ente territorial soberano, el
Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, adoptado por la
Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros el
29 de octubre de 2004, opte por configurar, por primera vez, el “Presupuesto
anual de la Unión” bajo la “forma jurídica” de ley. Un “Presupuesto anual de la
Unión” cuyos principios generales se consagran –aunque no exclusivamente-, en
el Título VII, de la Parte I, bajo el título “Principios presupuestarios y
financieros”, regulando las Secciones segunda y tercera del Capítulo II del
Título VI, Parte III, el tradicional “ciclo presupuestario”.
En este contexto, a continuación se pretende desarrollar una breve
aproximación inicial a esos rasgos básicos del “Presupuesto anual de la Unión”
que, esencialmente, perfilan su consideración como uno de los elementos capaces
de contribuir a la definición de un gobierno como “constitucional” y, en última
instancia, la coherencia de su regulación con el título del Tratado, sin
pretender agotar todas las consecuencias derivadas de las “formas jurídicas”
asociadas a la elaboración, aprobación, ejecución y control ni, más aún, sus
diferentes implicaciones con contenidos sustanciales propios del Derecho
Constitucional.
2.- Los “principios generales” del Presupuesto en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.
El Título VII de la Parte I del Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa, recoge bajo el título “De las finanzas de la Unión”
un conjunto de previsiones financieras de distinto carácter, a través de las
cuales se prefiguran los aspectos esenciales del “Presupuesto de la Unión”,
previos a la regulación detallada que se contiene en las Secciones 2ª y 3ª, del
Capítulo II, del Título VI de la Parte III del Tratado, abarcando desde la
formulación de “principios presupuestarios y financieros” hasta la regulación
de cuestiones generales relativas a la elaboración, aprobación y ejecución del
“Presupuesto de la Unión”. No obstante, a efectos de mantener la sistemática de
la exposición, nos referiremos en este punto, a cuestiones de carácter general
que el “constituyente europeo” ha ubicado en otras partes del Tratado.
Desde tales premisas, el artículo I-53 del mencionado Texto, bajo
el título de “Principios presupuestarios y financieros”, comienza con la enumeración del principio de universalidad
presupuestaria, reconocido en el apartado 1 de dicho precepto, afirmando que
“todos los ingresos y gastos de la Unión deberán ser objeto de previsiones para
cada ejercicio presupuestario y ser
consignados en el Presupuesto de la Unión de conformidad con lo dispuesto en la
Parte III”. Un ejercicio presupuestario que, como precisa el artículo III-403
del Tratado, comenzará el 1 de enero y finalizará el 31 de diciembre,
estableciendo así el tradicional principio de anualidad presupuestaria.
El Presupuesto de la Unión será establecido, según dispone el
artículo I-56, anualmente mediante “ley europea”[8] de conformidad “con el artículo III-404”, cuyo procedimiento será
descrito con detalle en las páginas que siguen, pero que, en principio,
atendiendo a la remisión expresa que aparece en dicho precepto, puede afirmarse
que no se trata de una remisión al procedimiento legislativo ordinario regulado
en el artículo III-396 del Tratado.
Para ello, al Parlamento Europeo[9] se le asignan, entre otras, las funciones de ejercer “conjuntamente” con el Consejo de Ministros[10] la función legislativa y la función presupuestaria”[11], mientras que la Comisión[12] “ejecutará el Presupuesto y gestionará los programas”[13], correspondiendo al Consejo de Ministros ejercer, “conjuntamente”
con el Parlamento Europeo, la función legislativa y la función presupuestaria[14].
Por lo que se refiere a los ingresos de la Unión, el artículo I-54
del Tratado, bajo la denominación de los “Recursos propios de la Unión”, afirma
en su apartado 1 que ésta “se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus
objetivos y para llevar a cabo sus políticas”, de donde se desprende que, como
reconoce el apartado 2, el Presupuesto de la Unión “se financiará íntegramente
con cargo a los recursos propios”, sin perjuicio de la obtención de otros
ingresos. Dicho “sistema de recursos propios” de la Unión será fijado mediante
“ley europea” del Consejo de Ministros pudiendo, “establecerse nuevas
categorías de recursos propios o suprimirse una categoría existente”. A tales
efectos, el Consejo de Ministros “se pronunciará por unanimidad previa consulta
al Parlamento Europeo”, y, para entrar en vigor, dicha ley deberá ser “aprobada
por los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas
constitucionales” (apartado 3).
En última instancia, una “ley europea” del Consejo de Ministros
“fijará las medidas de aplicación del sistema de recursos propios de la Unión
siempre que así lo disponga la ley europea adoptada con arreglo al apartado 3”.
El Consejo de Ministros “se pronunciará previa aprobación del Parlamento
Europeo” (apartado 4)[15].
En todo caso, como afirma el párrafo segundo del artículo III-406,
“los créditos se especificarán por capítulos, que agruparán los gastos según su
naturaleza o destino y se subdividirán de conformidad con la ley europea
contemplada en el artículo III-412”, de tal modo que no es posible considerar,
como hacía M. A. Martínez Lago, en base a regulaciones anteriores, que en el
Presupuesto comunitario, “a diferencia de lo que ocurre con los ingresos”, no
existe, propiamente, “un estado de gastos, si se exceptúa el extracto de los
créditos que han de ser cubiertos con recursos propios, que se incluye a
continuación del estado de ingresos bajo la rúbrica «Financiación del
Presupuesto»”. En opinión del autor precitado, el mencionado extracto no
constituía “propiamente una autorización presupuestaria del gasto, sino un mero
resumen de los estados de gasto incluidos en cada Sección”[16].
No obstante, según dispone el último inciso del artículo III-406, los gastos del Parlamento Europeo,
del Consejo Europeo y del Consejo de Ministros, de la Comisión y del Tribunal
de Justicia de la Unión Europea, “figurarán en secciones diferentes del
Presupuesto, sin perjuicio de un régimen especial para determinados gastos
comunes”.
El reflejo
presupuestario de los ingresos y gastos de la Unión deberá responder, según
establece el apartado 2 del artículo I-53 del Tratado, al principio de
equilibrio presupuestario, al prescribir que “el Presupuesto deberá estar
equilibrado en cuanto a ingresos y gastos”, señalando el apartado 5 que “a fin
de garantizar la disciplina presupuestaria, la Unión no adoptará actos que
puedan incidir de manera considerable en el Presupuesto sin dar garantías de
que los gastos derivados de dichos actos puedan ser financiados dentro del
límite de los recursos propios de la Unión y dentro del Marco Financiero
plurianual a que se refiere el artículo I-55”.
En efecto, según
establece el apartado 1 del artículo I-55, para “garantizar la evolución
ordenada de los gastos de la Unión dentro del límite de sus recursos propios” se
establecerá un “Marco Financiero anual”, que tendrá por objeto la fijación de
“los importes de los límites máximos anuales de créditos de compromisos, por
categoría de gastos”, según lo dispuesto en el artículo III-402.
Un “Marco Financiero plurianual” que se establecerá para un periodo
de tiempo no inferior a cinco años, y que determinará los importes de los
límites máximos anuales de “créditos para compromisos, por categoría de gastos,
y del límite máximo anual de créditos para pagos”, así como “cualesquiera otras
disposiciones adecuadas para el buen desarrollo del procedimiento
presupuestario anual”. Tales límites máximos fijados en el “Marco Financiero
plurianual” podrán ser prorrogados, según los términos vigentes en el último
año de su vigencia, en el caso de que, al vencimiento del “Marco Financiero”
anterior, no hubiera sido aprobada la ley europea por la que se establece el
nuevo “Marco Financiero plurianual” (artículo III-402).
Este “Marco
Financiero plurianual”en el que se inserta el Presupuesto de la Unión, será
establecido, según dispone el artículo I-55 “mediante ley europea del Consejo”,
pronunciándose éste por unanimidad “previa aprobación del Parlamento Europeo”,
que se pronunciará, a su vez, “por
mayoría de los miembros que lo componen” (apartado 2). En todo caso, según
dispone el apartado 3 del precepto anteriormente citado, deberá ser respetado
por el Presupuesto anual de la Unión.
Respecto de la ejecución del Presupuesto de la Unión, el apartado 3
del artículo I-53 establece el principio según el cual los gastos consignados
en el Presupuesto “serán autorizados para todo el ejercicio presupuestario
anual de conformidad con la ley europea a que se refiere el artículo III-412”[17]. En todo caso, de conformidad con dicha ley europea, y salvo las
excepciones que establezca, la ejecución de los gastos consignados en el
Presupuesto “requerirá la adopción previa de un acto jurídicamente vinculante
de la Unión que otorgue un fundamento jurídico a su acción y a la ejecución del
correspondiente gasto” (apartado 4)[18].
En último término, la
ejecución del Presupuesto de la Unión se regirá por el “principio de buena
gestión financiera” y, a tal fin, “los Estados miembros y la Unión cooperarán
para que los créditos consignados en el Presupuesto” se utilicen de acuerdo con
dicho principio (artículo I-53.6).
Asimismo, dentro del Capítulo II (“Disposiciones financieras”) del
Título VI, de la Parte III, la Sección 4, bajo la rúbrica de “Disposiciones comunes”,
contiene un conjunto de normas generales de carácter económico-financiero y
presupuestario que, sin duda, merecen atención.
En este sentido, el artículo III-410 consagra la regla de carácter
general según la cual “el Marco Financiero plurianual y el Presupuesto anual se
establecerán en euros”.
Posteriormente, el artículo III-411 reconoce la posibilidad de que
la Comisión pueda “transferir a la moneda de uno de los Estados miembros los
activos que posea en la moneda de otro Estado miembro, en la medida necesaria
para que puedan ser utilizados para los fines que les asigna la Constitución,
siempre que informe de ello a las autoridades competentes de los Estados
miembros de que se trate”, evitando, en la medida de lo posible, dichas
transferencias, “si posee activos disponibles o realizables en las monedas que
precise”. A los efectos mencionados en este precepto, la Comisión “se
relacionará con cada uno de los Estados miembros de que se trate a través de la
autoridad que éste designe”, y para la “ejecución de las operaciones
financieras, la Comisión recurrirá al banco de emisión del Estado miembro de
que se trate o a otra institución financiera autorizada por éste”.
En todo caso, el Parlamento Europeo, el Consejo de Ministros y la
Comisión “velarán por que la Unión disponga de los medios financieros que le
permitan cumplir sus obligaciones jurídicas frente a terceros” (artículo
III-413).
Del mismo modo, por iniciativa de la Comisión “se convocarán
reuniones periódicas” de los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo de
Ministros y de la Comisión “en el marco de los procedimientos presupuestarios
contemplados en el presente Capítulo”. En todo caso, los Presidentes “adoptarán
todas las medidas necesarias para propiciar la concertación y el acercamiento
de las posiciones de las instituciones que presiden a fin de facilitar la
aplicación del presente Capítulo” (artículo III-414).
3.- El procedimiento de elaboración y aprobación de la “ley
europea por la que se establece el Presupuesto de la Unión”.
El artículo III-404 del Tratado regula,
como anteriormente se mencionaba, el procedimiento de aprobación de la ley
europea por la que se establece el Presupuesto de la Unión a partir de la
remisión contenida en el artículo I-56 del Tratado.
Sin embargo, pese a que su “forma
jurídica”, expresamente, es la de una “ley europea”, el procedimiento de
aprobación de la “ley europea que establece el Presupuesto anual de la Unión”
contemplado en el artículo III-404 del Tratado, no coincide en todos sus
términos con el procedimiento legislativo ordinario, regulado en el artículo
III-396 para la aprobación de “leyes europeas” o de “leyes marco europeas”, al
tiempo que mantiene sustanciales diferencias con el procedimiento previsto en
el artículo 203 del Tratado CEE para la aprobación del Presupuesto de la Unión,
y con el recogido en el Anexo IV al Reglamento del Parlamento Europeo, donde se
regula el procedimiento a seguir para el “examen del Presupuesto general de la
Unión europea y de los Presupuestos complementarios”[19].
En efecto, el procedimiento contemplado
para la aprobación de la “ley europea por la que se establece el Presupuesto de
la Unión” comienza con la elaboración, por cada institución, antes del 1 de
julio, de un “estado de previsiones de sus gastos” para el ejercicio
presupuestario siguiente, previsiones que serán reunidas por la Comisión “en un
proyecto de presupuesto, que podrá contener
previsiones divergentes”. En todo caso, el proyecto de presupuesto
contendrá “una previsión de ingresos y una previsión de gastos” (artículo
III-404.1). La Comisión podrá “modificar el proyecto de presupuesto durante el
procedimiento, hasta la convocatoria del Comité de Conciliación contemplado en
el apartado 5”[20].
El proyecto de Presupuesto de la Unión
será presentado por la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de Ministros
no más tarde “del 1 de septiembre del año que precede al de su ejecución”
(artículo III-404.2)
Una vez recibido el proyecto de Presupuesto será
el Consejo de Ministros el primero en adoptar su posición, remitiéndolo al
Parlamento Europeo no más tarde del 1 de octubre del año que precede al de la
ejecución del Presupuesto, debiendo informar “cumplidamente” al Parlamento
Europeo “de las razones que le hayan conducido a adoptar su posición” (artículo
III-404.3).
De este modo, se ha de subrayar que, a diferencia de lo descrito en
el procedimiento presupuestario, en el procedimiento legislativo ordinario regulado
en el propio Tratado es el Parlamento Europeo quien, en primera lectura, “aprueba su posición” en primer lugar
trasladándola, a continuación, al Consejo de Ministros (artículo III-396.3).
Asimismo, pueden destacarse otras diferencias respecto del procedimiento
legislativo ordinario como es la brevedad de los plazos para el pronunciamiento
de las diferentes Instituciones, que contempla el procedimiento presupuestario
y, desde una perspectiva estrictamente formal, la desaparición en éste último
procedimiento de las distintas “lecturas” en que se articula el procedimiento
legislativo ordinario[21].
En todo caso, retomando el procedimiento presupuestario, en el
plazo de “cuarenta y dos días” desde la remisión de la posición adoptada por el
Consejo de Ministros, el Parlamento podrá adoptar los siguientes acuerdos:
-Podrá “aprobar” la posición del Consejo de Ministros o no adoptar
ninguna resolución al respecto, en cuyo caso, “la ley europea por la que se
establece el Presupuesto se considerará adoptada”.
-Podrá aprobar “enmiendas” a la posición del Consejo de Ministros
“por mayoría de los miembros que lo componen”, remitiendo el texto enmendado al
Consejo de Ministros y a la Comisión. En este supuesto, además, el Presidente
del Parlamento Europeo, de acuerdo con el Presidente del Consejo de Ministros,
“convocará sin demora al Comité de Conciliación”. Éste último no se reunirá,
finalmente, si en el plazo de diez días a partir de la transmisión del
proyecto, el Consejo de Ministros “comunica al Parlamento Europeo que aprueba
todas sus enmiendas” (artículo III-404.4).
En el caso de que fuera necesaria la reunión del Comité de
Conciliación, éste tratará de alcanzar –atendiendo a las posiciones del
Parlamento Europeo y del Consejo de Ministros-, un acuerdo “sobre un texto
conjunto”, por mayoría cualificada de los miembros del Consejo de Ministros o
sus representantes y por mayoría de los miembros que representen al
Parlamento”, en un plazo de veintiún días desde su convocatoria (artículo
III-404.5). En caso contrario, la Comisión “presentará un nuevo proyecto de
Presupuesto” (artículo III-404.8).
Durante este proceso de conciliación, la Comisión “participará en
los trabajos del Comité de Conciliación y adoptará todas las iniciativas
necesarias” para propiciar un acercamiento de las posiciones del Parlamento
Europeo y del Consejo de Ministros (artículo III-404.5 in fine).
Si en el plazo antes mencionado, el Comité de Conciliación “alcanza
un acuerdo sobre un texto conjunto”, el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros
“dispondrán cada uno de catorce días” a partir de la fecha del acuerdo para
“aprobar el texto conjunto” (artículo III-404.6).
En este plazo de catorce días pueden plantearse diferentes
situaciones respecto de las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo de
Ministros respecto del texto conjunto, que el apartado 7 de artículo III-404
del Tratado sistematiza del siguiente modo:
-Si el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros “aprueban el
texto conjunto o no adoptan decisión alguna, o si una de estas instituciones
aprueba el texto conjunto mientras que la otra no adopta decisión alguna”, la
ley europea por la que se establece el Presupuesto “se considerará
definitivamente adoptada de conformidad con el texto conjunto”.
-Si el Parlamento Europeo, por mayoría de los miembros que lo
integran, y el Consejo rechazan el texto conjunto, o si una de estas
instituciones rechaza el texto conjunto mientras que la otra no adopta decisión
alguna, “la Comisión presentará un nuevo proyecto de Presupuesto”.
-Si el Parlamento Europeo, por mayoría de los miembros que lo
integran, rechaza el texto conjunto mientras que el Consejo de Ministros lo
aprueba, “la Comisión presentará un nuevo proyecto de Presupuesto”.
-Si el Parlamento Europeo aprueba el texto conjunto mientras que el
Consejo de ministros lo rechaza, el Parlamento Europeo podrá, en el plazo de
catorce días desde la fecha de rechazo del Consejo de Ministros, decidir por
mayoría de los miembros que lo componen y tres quintas partes de los votos emitidos
“que confirma en su totalidad o en parte” las enmiendas a que se refiere el
apartado 4. En caso de que no se confirme una enmienda del Parlamento Europeo,
“se mantendrá la posición adoptada en el Comité de Conciliación con respecto a
la partida presupuestaria objeto de la enmienda” y la ley europea por la que se
establece el Presupuesto “se considerará definitivamente adoptada sobre dicha
base”.
Cuando el procedimiento previsto en este artículo hubiere
concluido, el Presidente del Parlamento Europeo “declarará que la ley europea
por la que se establece el Presupuesto ha quedado definitivamente aprobada”
(artículo III-404.9), pronunciamiento que no se establece en el proceso de
aprobación de las “leyes europeas” o “leyes marco europeas” en el procedimiento
legislativo ordinario.
Precisamente, esta intervención del Presidente del Parlamento
Europeo en el procedimiento de aprobación de la “ley europea de Presupuesto”
constituye una traslación del tenor literal del artículo 203.7 del Tratado CEE,
objeto de un importante pronunciamiento del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas el 3 de julio de 1986 (Asunto 34/86)[22].
Efectivamente, en el primero de los pronunciamientos del Tribunal
de Justicia sobre materia presupuestaria[23], a través de la Sentencia de 3 de julio de 1986, éste reconocía,
precisamente, que ante la falta de acuerdo entre el Consejo y el Parlamento
respecto de un nuevo tipo máximo, la declaración por el Presidente del
Parlamento de la aprobación definitiva del Presupuesto “adolece de ilegalidad y
debe anularse”.
Dicho pronunciamiento del Tribunal de Justicia se fundamentaba en
el entendimiento, mantenido por el Abogado General Sr. Federico Manzini en sus
Conclusiones -citando a Gaudemet, Buscema y Duverger-, de que “jurídicamente el
Presupuesto no es más que «un compte ou, plus exactement, un ensemble
de comptes»”, en otras palabras, a su juicio, “es como un anexo del acto
por el que se promulga y no hay duda alguna de que, en el ordenamiento
comunitario, dicho acto ha de imputarse a la Asamblea únicamente o, de modo más
específico, a su Presidente” (Considerando 12). Una concepción que, como afirma
M. Bazex, “evoca los antiguos análisis que no veían en el Presupuesto más que
un simple acto de gestión, sin relación con el ordenamiento jurídico”[24].
De tal modo que, a juicio del Abogado General –y en contra de la
opinión manifestada por el Parlamento Europeo y de la propia expresión
“declarar” que utiliza el artículo 203.7 del Tratado CEE-, “el pronunciamiento
del Presidente tiene necesariamente naturaleza constitutiva; es decir,
individualiza y hace reconocible el Presupuesto al proveerlo de caracteres
típicos e inmodificables” o, más exactamente, afirma, “le confiere la aptitud
para desplegar efectos jurídicos externos” (Considerando 12), lo que, en
opinión de H. Van Lier, significa atribuir al Presidente del Parlamento Europeo
un papel que “objetivamente rebasa ampliamente al de un notario levantando acta
de las voluntades de cada una de las partes”[25].
Por su parte, considerar anulable el acto del Presidente supondría,
a juicio del Parlamento Europeo, que tiene “naturaleza constitutiva, es decir,
que transforma el proyecto en Presupuesto”, y de esta consideración se
desprendería, en pura lógica, que “el Presidente sea él mismo, igual que el
Consejo y el Parlamento, pero distinto de ellos, otra autoridad
presupuestaria”, subrayando que este acto, por el contrario, “tiene carácter
declarativo y, como tal, no es impugnable por separado”, pues el Presupuesto es
“un documento elaborado conjuntamente por el Consejo y la Asamblea”.
Una intervención del Presidente del Parlamento Europeo, a la que se
refiere el art. 203.7 del Tratado CEE, que tiene consecuencias sobre la propia
admisibilidad del recurso planteado ante el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas, habida cuenta de que, a juicio del Parlamento, según el
entonces art. 176 del Tratado CEE, “un acto común no está sujeto a control al
disponer que la obligación de tomar las medidas necesarias para la ejecución de
la sentencia de anulación corresponde a la institución (en singular) de la que
emana el acto anulado”. Ello no significaba, en opinión del Parlamento Europeo,
que el Presupuesto comunitario se “sustraiga al control del Tribunal de
Justicia”, sino que su conocimiento debe provenir de la utilización de “medios
procesales diversos”, como, afirmaba, sucedió cuando el Consejo impugnó, en el Asunto 73/82, una medida ejecutiva de la Comisión y solicitó
al mismo tiempo del Tribunal de Justicia, “con base en el artículo 184, un
pronunciamiento incidental sobre la validez del Presupuesto” (Considerando 11).
Sin embargo, al amparo de lo establecido por el Tribunal de
Justicia en la Sentencia de 23 de abril de 1986, afirmar que “en virtud del
artículo 173 del Tratado, puede plantearse un recurso de anulación contra los
actos del Parlamento europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a
terceros, si se reúnen las restantes condiciones establecidas en este
artículo”, equivale a reconocer, opinión de A. Arnull, “que todos los actos de
la autoridad presupuestaria pueden ser enjuiciados” al amparo del artículo 173,
cumpliendo los restantes requisitos[26].
En todo caso, otro de los argumentos esgrimidos por el Abogado
General, Sr. F. Manzini para sostener la viabilidad del enjuiciamiento del acto
de declaración del Presidente del Parlamento Europeo hacía referencia a las
circunstancias que, según el Tratado CEE, dan lugar a la entrada en
funcionamiento de la prórroga presupuestaria.
Concretamente, según la regulación contenida en el artículo 203.8
del Tratado CEE, el Parlamento Europeo puede rechazar el Presupuesto por
mayoría de sus miembros y de las dos terceras partes de los votos emitidos. Un
“poder de rechazo” que el Parlamento Europeo no había ejercido, formalmente, en
relación con el proyecto de Presupuesto para 1986, de ahí que, en opinión tanto
del Parlamento Europeo como del Consejo, no fuera posible iniciar el
procedimiento de prórroga presupuestaria previsto en el artículo 204 del
Tratado CEE, habida cuenta de que dicho precepto se refiere textualmente a la
circunstancia de que, al inicio del ejercicio presupuestario, el Presupuesto
“no (haya sido) votado”.
Dicha interpretación literal del precepto fue rechazada “con
decisión” por el Sr. F. Manzini, para quien, a partir de la ubicación
sistemática del artículo 204, “entre la norma que regula el procedimiento
presupuestario y la que establece las modalidades de ejecución”, es posible
deducir que la prórroga presupuestaria entra en juego “por lo menos en otras
dos hipótesis: cuando el Presupuesto haya sido rechazado (como, por lo demás,
sucedió en los ejercicios 1980 y 1985), y cuando el procedimiento deba
estimarse inconcluso por vicio o ilegalidad del acto de aprobación”
(Considerando 17).
Tales antecedentes nos permiten explicar el significado que la
prórroga del Presupuesto de la Unión adquiere en el artículo III-405 del
Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, cuyo tenor es el
siguiente: “1. Si la ley europea por la que se establece el Presupuesto no está
definitivamente adoptada al iniciarse un ejercicio presupuestario, los gastos
podrán efectuarse mensualmente por capítulos de conformidad con la ley europea
contemplada en el artículo III-412, dentro del límite de la doceava parte de
los créditos consignados en el capítulo correspondiente del Presupuesto del
ejercicio precedente, sin que pueda superarse la doceava parte de los créditos
previstos en el mismo capítulo del proyecto de presupuesto”[27].
No obstante, el Consejo de Ministros “podrá adoptar, a propuesta de
la Comisión y respetando las demás condiciones establecidas en el apartado 1,
una decisión europea por la que se autoricen gastos que excedan de la doceava
parte, de conformidad con la ley europea contemplada en el artículo III-412”, transmitiendo
“inmediatamente esta decisión” al Parlamento Europeo
Esta decisión europea, “deberá prever las medidas necesarias en
materia de recursos para la aplicación del presente artículo”, respetando las
leyes europeas contempladas 3 y 4 del artículo I-54. Dicha decisión europea
“entrará en vigor a los treinta días de su adopción, a menos que dentro de ese
plazo el Parlamento Europeo decida, por mayoría de los miembros que lo
componen, reducir los gastos” (apartado 2).
Con carácter excepcional. el inciso primero del artículo III-406
dispone que “en las condiciones que determine la ley europea contemplada en el
artículo III-412, los créditos que no correspondan a gastos de personal y que
queden sin utilizar al final del ejercicio presupuestario sólo podrán ser
prorrogados hasta el ejercicio siguiente”.
4.- La ejecución y control del Presupuesto de la Unión
Europea.
La competencia de ejecución del Presupuesto
europeo se asigna, con carácter general,
“bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos
autorizados”, a la Comisión, quien realizará la ejecución presupuestaria “en
cooperación con los Estados miembros, de conformidad con la ley europea
contemplada en el artículo III-412”, según
el “principio de buena gestión financiera”. Los Estados miembros
cooperarán con la Comisión a fin de garantizar que “los créditos autorizados se
utilizan de acuerdo con dicho principio” (artículo III-407, párrafo 1).
Asimismo, la ley contemplada en el
artículo III-412 del Tratado establecerá, de un lado, “las obligaciones de
control y auditoría de los Estados miembros en la ejecución del Presupuesto,
así como las responsabilidades que de ello se derivan”, y de otro, “las
responsabilidades y las formas específicas de participación de cada institución
en la ejecución de sus propios gastos” (artículo III-407, párrafo 2).
No obstante,
únicamente la Comisión está facultada para “transferir créditos entre capítulos
o entre subdivisiones, dentro de los límites y en las condiciones que
establezca la ley europea contemplada en el artículo III-412” (artículo
III-407, in fine).
A fin de salvar la
responsabilidad derivada de la ejecución del Presupuesto, la Comisión deberá
presentar “cada año” al Parlamento Europeo y al Consejo de Ministros “las
cuentas del ejercicio cerrado relativas a las operaciones del Presupuesto”, así
como “un balance financiero del activo y pasivo de la Unión”. Junto a los
documentos mencionados, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al
Consejo de Ministros “un informe de evaluación de las finanzas de la Unión que
basado en los resultados obtenidos”, en particular, en relación con las
indicaciones dadas por el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros en
virtud del artículo III-409” (artículo III-408).
Al mismo tiempo, la
ejecución del Presupuesto europeo es fiscalizada por una Institución europea
equivalente a los órganos de fiscalización externa existentes en los países europeos,
el Tribunal de Cuentas Europeo.
La necesidad de un
órgano de fiscalización externa de la ejecución del Presupuesto europeo se
remonta al Tratado de Luxemburgo de 22 de abril de 1970, momento en que las
Comunidades europeas se convierten en beneficiarias de recursos propios y no de simples
aportaciones financieras de los Estados miembros.
De ahí que, aunque
creado por el Tratado de Bruselas, de 22 de julio de 1975, “coincidiendo con la
ampliación de las prerrogativas presupuestarias del Parlamento europeo”, el
Tribunal de Cuentas Europeo fuera elevado al rango de “institución” por el
Tratado de Maastricht[28], carácter con el que se ha mantenido en su reconocimiento por la
Subsección 7 de la Sección 1 (“Instituciones”), Capítulo I (“Disposiciones institucionales”),
del Título VI (“Del funcionamiento de la Unión”) de la Parte III, del Tratado
por el que se establece una Constitución para Europa.
Careciendo de función
jurisdiccional, el Tribunal de Cuentas Europeo “examinará las cuentas de la
totalidad de los ingresos y los gastos de la Unión”, así como “las cuentas de
la totalidad de los ingresos y gastos de cualquier órgano u organismo creado
por la Unión en la medida en que el acto por el que se cree ese órgano u
organismo no excluya dicho examen” (artículo III-384.1, párrafo 1). Además, el
Tribunal de Cuentas “asistirá al Parlamento Europeo y al Consejo en el
ejercicio de su función de control de la ejecución del Presupuesto” (artículo
III-384.4 in fine).
Por lo que se refiere a la actividad fiscalizadora, el control
desarrollado por el Tribunal de Cuentas se realizará a partir de los ingresos,
de “las liquidaciones y las cantidades entregadas a la Unión”, por lo que se
refiere a los ingresos, y “a partir de los compromisos asumidos y los pagos realizados”,
respecto de los gastos, pudiendo efectuarse ambos controles “antes del cierre
de las cuentas del ejercicio presupuestario considerado” (artículo III-384.2).
Como es habitual en la actividad desarrollada por los órganos de
fiscalización externa, el control del Tribunal de Cuentas se llevará a cabo
sobre la base de “la documentación contable y, en caso necesario, en las
dependencias correspondientes de las otras instituciones, así como en las
dependencias de cualquier órgano u organismo que gestione ingresos o gastos en
nombre de la Unión y en los Estados miembros, incluidas las dependencias de
cualquier persona física o jurídica que
perciba fondos del Presupuesto”.
Por lo que se refiere al control en los Estados miembros, éste “se
efectuará en colaboración con las instituciones nacionales de control o, si
éstas no poseen las competencias necesarias, con los servicios nacionales
competentes”. En todo caso, el Tribunal de Cuentas y las Instituciones
nacionales de control de los Estados miembros “cooperarán con espíritu de
confianza y manteniendo su
independencia”, comunicando al Tribunal de Cuentas “si tienen la intención de
participar en el mencionado control” (artículo III-384.3, párrafo 1)[29].
Las restantes instituciones
y cualquier órgano u organismo que gestione ingresos o gastos en nombre de la
Unión, cualquier persona física o jurídica que perciba fondos del Presupuesto y
las instituciones nacionales de control o, si éstas no poseen las competencias
necesarias, los servicios nacionales competentes, “comunicarán al Tribunal de
Cuentas, a instancia de éste, cualquier documento o información necesario para
el cumplimiento de su función”.
Asimismo, el Tribunal
de Cuentas tendrá “derecho de acceso” a las informaciones del Banco Europeo de
Inversiones relativas a los ingresos y gastos de la Unión. Este “derecho de
acceso” se regirá “por un acuerdo celebrado entre el Tribunal de Cuentas, el
Banco y la Comisión” pero, a falta de éste, el Tribunal de Cuentas tendrá
derecho de acceso “a las informaciones necesarias para el control de los
ingresos y gastos de la Unión gestionados por el Banco” (artículo III-384.3,
párrafos 2 y 3).
A resultas del examen de las cuentas, el Tribunal de Cuentas
Europeo “presentará al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la
fiabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de las operaciones
correspondientes, que será publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea”,
y que “podrá completarse con observaciones específicas sobre cada uno de los
ámbitos principales de la actividad de la Unión” (artículo III-384.1, párrafo
2).
En todo caso, junto a la “declaración sobre la fiabilidad de las
cuentas”, el Tribunal de Cuentas, según resulta habitual en las funciones de los
órganos de fiscalización externa, elaborará, después del cierre de cada
ejercicio, “un informe anual”, que será remitido a las instituciones y
publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea, acompañado “de las
respuestas de estas instituciones a las observaciones del Tribunal de Cuentas”.
En todo caso, el Tribunal de Cuentas podrá presentar “en cualquier momento sus
observaciones, que podrán consistir en informes especiales, sobre cuestiones
particulares y emitir dictámenes, a instancia de una de las demás
instituciones”(artículo III-384.4, párrafos 1 y 2).
Tanto los informes anuales como los informes especiales o los
dictámenes, serán aprobados por mayoría de los miembros que componen el
Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de que pueda crear en su seno “salas” para
la aprobación de “determinados tipos de informes o de dictámenes en las
condiciones establecidas en su Reglamento Interno” (artículo III-384.4, párrafo
4).
De este modo, el
Parlamento Europeo podrá aprobar, “por recomendación” del Consejo de Ministros,
la “gestión” de la Comisión en la ejecución del Presupuesto examinando, con
posterioridad a su examen por el Consejo de Ministros, los siguientes
documentos:
-las cuentas
-el balance
financiero y el informe de evaluación mencionados en el artículo III-408.
-el informe anual del
Tribunal de Cuentas, acompañado de “las respuestas de las instituciones
controladas” a las observaciones del Tribunal de Cuentas
-la declaración de
fiabilidad mencionada en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo
III-384, y
-los informes
especiales pertinentes del Tribunal de Cuentas” (artículo III-409.1).
No obstante, antes de aprobar la gestión de la Comisión, “o con
cualquier otra finalidad enmarcada en el ejercicio de las atribuciones de ésta
en materia de ejecución del Presupuesto”, el Parlamento Europeo “podrá pedir la
comparecencia de la Comisión en relación con la ejecución de los gastos o el
funcionamiento de los sistemas de fiscalización financiera”, debiendo facilitar
la Comisión, a requerimiento del Parlamento, “toda la información necesaria”
(artículo III-409, apartado 2).
Asimismo, la Comisión realizará las actuaciones necesarias para
“dar curso a las observaciones que acompañen las decisiones de aprobación de la
gestión y las demás observaciones del Parlamento Europeo sobre la ejecución de
los gastos”, así como a los “comentarios que acompañen a las recomendaciones de
aprobación de la gestión” adoptadas por el Consejo de Ministros” (artículo
III-409, apartado 3).
En última instancia, el artículo III-409, apartado 4, prevé que, a
instancia del Parlamento Europeo o del Consejo de Ministros, la Comisión
“informará de las medidas adoptadas a raíz de dichas observaciones y
comentarios y, en particular, de las instrucciones impartidas a los servicios
encargados de la ejecución del Presupuesto”. Éstos serán remitidos, también, al
Tribunal de Cuentas.
Desde luego, la regulación del
Presupuesto de la Unión Europea contenida en el Tratado por el que se establece
una Constitución para Europa, perfecciona técnica y jurídicamente el concepto
de Presupuesto Europeo existente hasta ahora. Junto a principios
presupuestarios ya consagrados a nivel europeo, como el de anualidad –sin
perjuicio de la adopción de un “Marco Financiero plurianual” que el Presupuesto
debe respetar-, y el de universalidad, el Tratado incorpora nuevos principios
presupuestarios, como el de “equilibrio” entre ingresos y gastos o el de “buena
gestión financiera” en la ejecución presupuestaria.
Asimismo, el Tratado profundiza en el contenido y en la estructura
del Presupuesto Europeo, al contemplar la existencia de un estado o previsión
de gastos como parte integrante del Presupuesto de la Unión, donde los gastos
aparecerán especificados por capítulos, agrupando los gastos según su
naturaleza o destino, además del estado o previsión de ingresos, lo que, junto
a la adopción del principio de legalidad presupuestaria constituyen, a priori,
caracteres que sitúan al Presupuesto de la Unión Europea en la senda del
significado del Presupuesto en el constitucionalismo.
Sin embargo, las peculiaridades que el procedimiento de aprobación
del Presupuesto europeo presenta respecto del procedimiento legislativo ordinario,
otorgan una posición de preeminencia al Consejo de Ministros que, habida cuenta
de su origen y composición no basados directa o indirectamente en la
legitimidad democrática que proporcionan los procesos electorales en la Unión
Europea, incrementa respecto del Presupuesto europeo el “déficit democrático”
que afectaría, con carácter general, al propio concepto de “ley europea”,
máxime cuando también está prevista la existencia de “leyes europeas del
Consejo de Ministros”, como antes se mencionaba, en algunos de los aspectos que
pueden tener incidencia en la elaboración del Presupuesto.
Por ello, desde la perspectiva
constitucional, probablemente sea éste el tema técnico y jurídicamente más
relevante en la regulación del Presupuesto de la Unión, la opción del
constituyente europeo por la “forma jurídica” de “ley europea” para la “ley por
la que se establece el Presupuesto de la Unión”, a través de un procedimiento
de aprobación en el que, entre otros aspectos anteriormente señalados, se
reconoce al Consejo de Ministros la competencia para adoptar en primer término
su posición. Un principio de legalidad presupuestaria que en el entramado de la
organización institucional de la Unión Europea, indudablemente tiene
importantes efectos en la dinámica de funcionamiento que dicho principio
despliega en los Estados miembros y que, al mismo tiempo, resulta relevante
respecto de la propia naturaleza jurídica del Presupuesto de la Unión Europea.
Una decisión del “constituyente
europeo” acerca de la “forma jurídica” del Presupuesto de la Unión en la que,
probablemente, hayan podido incidir las argumentaciones esgrimidas con motivo
del pronunciamiento del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
respecto del Asunto 34/86 ya que, como se recogía con anterioridad, la
discusión rebasó los límites del debate acerca de la admisibilidad de la
impugnación del acto de declaración del Presidente del Parlamento Europeo sobre
la adopción del Presupuesto, para remitirse, en términos mucho más amplios, a
la propia naturaleza jurídica del Presupuesto.
En efecto, el Abogado General Sr. F.
Manzini realizaba concretas afirmaciones específicas respecto de la “naturaleza
jurídica” del Presupuesto, al que consideraba “una cuenta” o un “conjunto de
cuentas”, para sustentar argumentalmente el carácter “constitutivo” del acto de
declaración del Presidente del Parlamento, lo que, como el propio Parlamento
Europeo ponía de manifiesto, significaba convertir al Presidente del Parlamento
en una “autoridad presupuestaria” distinta del propio Parlamento Europeo y del
Consejo de Ministros.
Esta interpretación del Sr. Abogado
General parece encontrar eco en la regulación del Presupuesto en el Tratado,
donde se mantiene la intervención del Presidente del Parlamento Europeo para
“declarar” que la ley europea por la que se establece el Presupuesto “ha
quedado definitivamente aprobada”, y donde la aplicación de la prórroga
presupuestaria se hace depender, precisamente, de la “aprobación definitiva” de
la “ley europea por la que se establece el Presupuesto”.
En todo caso, no parecen desprenderse
para el tratamiento del Presupuesto en el Tratado “dificultades” diferentes que
las planteadas para la propia organización institucional de la Unión en el
camino de consolidar unas Instituciones que, tanto en su definición jurídica
como en su funcionamiento, respondan a los principios básicos del “gobierno
constitucional”. En este proceso, un paso imprescindible, que no ha sido
posible desarrollar en estas consideraciones generales de carácter preliminar,
lo constituye el análisis de las diferentes “formas jurídicas” presentes en el
proceso de elaboración, aprobación, ejecución y control del Presupuesto de la
Unión, en el contexto del sistema de fuentes recogido en el Tratado. En efecto,
el análisis de su naturaleza jurídica, evidentemente, permitirá profundizar en
su posición y su papel en el funcionamiento institucional de la Unión Europea,
constituyéndose en otro indicador fiable de la coherencia del contenido del
Tratado con las “tradiciones constitucionales comunes” de los países de la
Unión.