La Decisión europea
Letrado de la Junta de
Andalucía. Letrado del Consejo Consultivo de Andalucía
2.-
La
Decisión en la Constitución.
Existe una tendencia a explicar el
ordenamiento comunitario (hoy “europeo” o de “la Unión”) desde claves de
derecho interno, incluso cuando se declara expresa y reiteradamente que es
necesario desprenderse de gran parte del bagaje jurídico estatal y se dice
actuar en consecuencia. Como mínimo, alguna referencia a conceptos propios de
la dogmática jurídica interna se utilizan, siquiera como términos de
comparación de las nuevas categorías de Derecho europeo. En general, eso es
así, conviene aclarar, cuando se está ante estudios de los actos de la Unión[1] que podrían calificarse como profundos, pues
en otro caso, tales reflexiones e intentos de sistematización se marginan,
describiendo tan sólo los actos jurídicos con arreglo a los preceptos que los
definen, con referencia siquiera a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
(sobre todo en el caso de la directiva).
Es difícil, sin duda, hacer caso omiso
del bagaje jurídico cultural propio, por más que uno sea consciente de que las
piezas no encajan. Pero el Derecho europeo no es totalmente compatible con la
utilización de los moldes jurídicos nacionales, de modo que todo intento por
servirse de ellos, o todo estudio que los utilice aún confesando un espíritu
distinto, conduce a resultados de dudosa utilidad. Ciertamente, el Derecho de
la Unión se ha formado y nutrido de las culturas jurídicas estatales (no podía
ser de otro modo), pero la esencia comunitaria ha ido imponiendo su impronta de
modo firme, de modo que su comprensión como entidad única sólo es explicable si
los conceptos estatales son utilizados como instrumentos de ayuda, pero no como
piezas de conformación de la realidad jurídica europea. Sólo es posible
utilizar elementos conceptuales del Derecho interno cuando el Derecho de la
Unión se valga de su sentido para su propia construcción o cuando el
significado de aquellos permita enriquecer el edificio jurídico comunitario sin
injertos que lo desdibujen, forzando así su auténtica dimensión.
No es este el momento de abordar en
extenso las razones por las que el camino indicado es incorrecto, pues
exigencias temáticas obligan a circunscribir este trabajo a la decisión
europea. Ahora bien, no sólo es que en lo anterior ha de insertarse la
aproximación a ésta, sino que, además, existe una tendencia de catalogarla (a
la decisión comunitaria) como acto administrativo, en el sentido de acto de
ejecución no normativo (doctrina que corre el riesgo de extenderse a la
decisión europea), lo que hace inevitable una breve referencia a la utilización
de las categorías jurídicas nacionales en la exégesis del Derecho de la Unión.
Es verdad que para los Derechos
nacionales la búsqueda de lo que es normativo no es algo baladí, sino que
responde a razones diversas, que simplificadamente, pueden exponerse así:
- Exigencias dogmático estructurales. Es
necesario saber qué es ordenamiento, porque así, entre otras cosas, se podrá
juzgar la validez de los actos. Las normas son el parámetro de juicio y los
actos el objeto del juicio. Es cierto que esa aseveración está sometida (lo
estuvo desde la justiciabilidad de los reglamentos; ahora más, claro) a un
desmoronamiento progresivo: primero, cuando las normas (todas, incluso la Ley)
pueden ser juzgadas; segundo, porque es discutible que los actos no se puedan
utilizar para juzgar otros actos (piénsese en los actos generales y en los singulares)
y, desde luego, el comportamiento de los particulares. Pero esa distinción
(sujeto-norma, objeto-acto) sigue teniendo operatividad como elemento
descriptivo de la articulación de los diversos poderes jurídicos, y también en
la medida en que el juicio normativo es un juicio fragmentario, de modo que,
por ejemplo, los órganos de lo contencioso no juzgan la Ley y no utilizan los
actos administrativos como parámetro de enjuiciamiento.
- Exigencias de configuración
ordinamental concreta: los regímenes positivos de las normas y de los actos son
distintos, fundamentalmente en cuanto a producción, validez y eliminación (derogación o revisión). También
aquí las líneas de separación se difuminan y los matices son múltiples, pero
como descripción general y, por tanto, válida, puede aceptarse.
Pero esa indagación no sirve para la
construcción dogmática del Derecho de la Unión, pues no permite resolver
problemas sino que, por el contrario, los crea. Ciertamente (por seguir el
orden del esquema justificativo expuesto), los actos comunitarios son
controlados judicialmente, pero lo son todos, sin distinción, sobre la base de
una “legalidad” que sugiere la averiguación en cada caso de los actos
parámetro. En efecto, el artículo 365.1[2] refiere el control de legalidad a todos los
actos jurídicos vinculantes (ley, ley marco, los actos del Consejo, Comisión y
Banco Central), excepcionando por tanto los que no lo son (recomendaciones y
dictámenes; respecto de estos no tiene sentido el control de legalidad), y los
actos del Parlamento Europeo, los del Consejo Europeo y los de los órganos y
organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a
terceros. La legalidad se convierte así en concepto, además de composición
diversa, de identificación caso por caso, con excepción de la Constitución. El
apartado siguiente de ese precepto señala los motivos del control, que se
convierten así en los elementos sustanciales del parámetro del control
(incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación de la Constitución o de
cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder). No es
que en el Derecho interno no se configuren estos motivos como causas de
ilegalidad, pero el análisis de su concurrencia sólo es posible porque se fijan
en clases de normas que hacen posible legítimamente el juicio (normas
superiores[3]). En el caso europeo, las exigencias cuya
conculcación se convierten en motivo de invalidez, no se incorporan por
definición a tipos de normas. No se trata de que la decisión europea pueda ser
objeto de control y parámetro de legalidad (también el reglamento nacional lo
es), sino que esas posibles funciones no se ejercen considerando su forma
jurídica ni las de los actos con los que en tales casos se relacione.
Por otro lado, no es posible hablar de
dos regímenes jurídicos netamente diferenciados, el de las normas, de un lado,
y el de los actos jurídicos no normativos, de otro. La producción de los actos
jurídicos es profusamente casuística, sin que se detecten rasgos que
caractericen lo normativo. A ello ha de añadirse que nada hay diferente en su
régimen de validez y que la derogación y revisión son predicables y extensibles
a todos los actos jurídicos (lo ha sido hasta ahora, según jurisprudencia
comunitaria, y no parece que haya razones para experimentar cambios en esta
esfera de problemas).
Conviene recordar, en este orden de
cosas, que los Tratados comunitarios nunca han distinguido de manera expresa
entre actos normativos y no normativos (dicotomía base de la discusión jurídica
acerca de la naturaleza jurídica de la decisión), ni ha existido en ellos base
suficiente para la formulación de diversos regímenes jurídicos en atención a
esa distinción. A pesar de ello ha sido habitual plantearse si la decisión es o
no una norma y también lo ha sido afirmar que no lo es (sino que es un acto
administrativo), con algunos matices. Entre esos matices se encuentra, por
ejemplo, la afirmación de que es una norma si impone una obligación de
ejecución normativa a los Estados[4],
o que también lo es en el caso de la decisión “Beschluss” [“el Consejo
resuelve”], donde aparece como un reglamento interno [ad intra][5]).
Como acto administrativo, se han detectado como elementos significativos, que
la distinguían de una norma, el procedimiento de adopción, o la forma o el
diferente régimen de protección jurisdiccional[6].
Sin embargo, esa tesis es insostenible, pues ni había diferencias
procedimentales, ni formales (con la excepción de la denominación misma), ni
tampoco las había en el régimen de protección jurisdiccional, respecto del cual
curiosamente se afirmaba que si había
reglamentos (¿estos tampoco son normas?) o decisiones (indiferentemente, por
tanto) que no les afectan (por ser individuales -sic-), no están
legitimados los particulares.
Lo anterior no parece que pueda darse
por periclitado tras la Constitución Europea, que no distingue entre actos
normativos y no normativos, sino entre actos legislativos y no legislativos,
englobándolos bajo la categoría de los actos jurídicos. Así, tanto el
reglamento como la decisión comunitaria se configuran como actos jurídicos no
legislativos (sólo la ley comunitaria y la ley marco son actos jurídicos
legislativos). La situación, pues, no se ha modificado con la Constitución
Europea, a los efectos de la discusión sobre la caracterización jurídica de la
decisión; continuidad que revela que
para el Derecho Europeo carece de sentido plantearse la configuración de la
decisión y de los demás actos jurídicos europeos sobre la base de las implicaciones
habituales que subyacen a la pregunta sobre si un acto es o no normativo.
Por tanto, la utilidad de esa
indagación de lo normativo, a los efectos de la decisión europea y en general,
es más que discutible desde la óptica del Derecho de la Unión. Claro que hay
regímenes jurídicos distintos según el tipo de acto, aunque más bien sólo
escasas reglas generales en orden a su clasificación y vinculación, y una
miríada de específicas reglas según supuestos. Pero nada de ello tiene por base
la utilización de un criterio normativo. En efecto, en ellos se apuntan una
serie de particularidades que no necesariamente expresan (y lo que es más
importante, no tienen intención de expresar) la existencia de una norma, aunque
ciertamente pueden ser indiciarias de ello, como puede ser, por ejemplo, el
hecho de que el acto indique destinatario o no (en la terminología de la
Constitución Europea, art. 39) y que suele identificarse con los actos
singulares y los generales, o específicamente (quórum, procedimiento, órgano) en función de la materia concreto objeto del
acto o de las reglas de funcionamiento de las instituciones europeas. Así que
lo primero que debe tenerse en cuenta es que el Derecho Europeo no se preocupa
tanto por la catalogación normativa del acto cuanto por su real alcance,
consciente de que éste es un elemento seguro frente al en ocasiones difícil de
dilucidar o sumamente discutible de si se trata de una norma o no (hay ejemplos
de normas singulares y de actos generales).
En fin, como a continuación se verá
cuando se analice la regulación general de la decisión europea así como los
casos específicos en que se prevé su adopción, no existen razones suficientes
en la Constitución Europea como para considerar a la decisión europea como un
acto administrativo (ni singular ni meramente ejecutivo, ni nada parecido). Lo
que preocupa es lo sustancial, la eficacia (si afecta a todos se publica), con
independencia de cuál sea la categorización. Es discutible que se pueda montar
una teoría del acto administrativo -de la Unión- no normativo como algo
radicalmente distinto de los actos normativos, como un examen de la
jurisprudencia comunitaria revela. También lo es que pueda edificarse sobre esa
base un régimen jurídico de la decisión europea.
2. La Decisión en la Constitución. 
Un examen de la configuración de la
decisión europea en la Constitución Europea puede contribuir a difuminar completamente
cualquier intento de construir estas categorías propiamente europeas sobre
bases jurídicas nacionales.
1. Para empezar la propia Constitución
reconoce que las decisiones europeas no
son siempre actos de ejecución ni son los únicos actos de ejecución, pues el
artículo 37, después de aludir a las decisiones europeas sin más, en su
apartado 4 contempla no sólo a las decisiones europeas de ejecución, sino
también a los reglamentos europeos de ejecución. De manera expresa los
distingue así de las demás decisiones y también de los demás reglamentos.
Además, no puede afirmarse que la decisión no tenga alcance general, como se
deduce del artículo 33 al disponer que “cuando designe destinatarios [la
decisión europea], sólo será obligatoria para éstos”. A esto debe añadirse que
la institución de la que proceden la mayoría de las decisiones europeas
contempladas específicamente en la Constitución, el Consejo, se define como
órgano que ejerce la función legislativa (no ejecutiva) junto con el Parlamento
(art. 23.1). Es la Comisión la institución de ejecución (art. 26.1).
Ciertamente, lo legislativo no puede identificarse con lo normativo. Y de
hecho, es el Parlamento junto con el Consejo quien actúa la función
legislativa, dictando leyes y leyes marco. Pero, además de que no son pocas las
leyes europeas dictadas sólo por el Consejo (aunque sea previa consulta con el
Parlamento) y que a veces las decisiones europeas exigen la aprobación del
Parlamento, lo anterior es demostrativo de la dificultad de arrumbar la
decisión europea al plano de lo puramente ejecutivo.
2. En segundo lugar, debe destacarse
como nota característica de los actos comunitarios, la relativa indiferencia de
su denominación. Aunque un rápido vistazo a los artículos relativos a la forma de
los actos de la Unión, genera la sensación de que la denominación responde a
una sustancia no fungible con la de otro acto, el examen de la Constitución
revela que esta afirmación ha de matizarse considerablemente. En primer lugar,
porque en algunos supuestos, no precisamente escasos[7], se establece que el Consejo puede, en una
misma materia, concurriendo idénticas circunstancias (en particular, con los
mismos destinatarios), o dictar una decisión o un reglamento (o decisiones y
reglamentos), lo que muestra que ni aquélla ni ésas son útiles como elementos
determinantes del tipo de acto. El examen de las materias sobre las que puede
incidir la decisión europea resulta particularmente significativo, como más
adelante se verá, porque no sólo es que la decisión europea dista mucho de ser
el acto destinado a lo organizativo, pues hasta modificaciones de la propia
Constitución se pueden realizar a través de una decisión europea (167.2.c), el
Consejo puede, a propuesta de la Comisión, derogar la letra c) de ese precepto
-que declara compatibles con el mercado interior las ayudas concedidas por la
RFA a determinadas regiones como consecuencia de la división de Alemania-;
274.4, el Consejo Europeo puede modificar el apartado 1 de ese precepto para
ampliar competencias de la Fiscalía Europea), sino que otros actos, como la Ley
europea, versan sobre contenidos similares (el estatuto de algunos organismos,
como el del Banco Central Europeo, es objeto de una Ley europea).
La relación órgano-tipo de acto,
tan cara al Derecho estatal (al nuestro al menos), queda difuminada en el
Derecho europeo. En aquél cada poder normativo tiene su correlativa clase
(genérica, al menos) de norma, que se inserta en una estructura jerárquica
(todo ello, con todos los matices que se quieran), simbolizando así la
diferente posición y función política de aquellos, aunque la razón de la
posición jerárquica no se corresponda exactamente con esa estructura simbólica.
Por ejemplo, el Consejo, que es el competente para dictar decisiones europeas,
también lo es para dictar leyes europeas, junto con el Parlamento o por sí
solo, de modo que no es posible identificar el tipo de acto por la institución
autora del mismo, a diferencia de la regla general del derecho interno.
Determinados asuntos (es mejor que decir materias) se reservan a la ley
europea, pero eso no constituye una auténtica reserva de ley[8],
como garantía de intervención del órgano de máxima representación democrática,
puesto que el Consejo interviene, a veces exclusivamente (o de manera decisiva)[9].
A ello debe añadirse que a diferencia de nuestro sistema, en que la ley puede
regularlo todo, en la Constitución Europea eso no así y como ejemplo puede
servir el artículo 40.6 donde se declara expresamente que en materia de política exterior y de
seguridad común no se utilizarán las leyes o leyes marco.
3. En cuanto al procedimiento, no hay
en la Constitución Europea una regulación general de los procedimientos en
función del tipo de acto. Es más, no se encuentra en ella un procedimiento
general para cada acto, sino reglas generales relativas al órgano competente
para adoptar los actos (arts. 34 a 36), el quórum para adopción de acuerdos por
cada institución (arts. 20 a 26, y 351 para la Comisión)[10] y la fijación de las funciones de cada
institución, de las que se pueden deducir trámites en el procedimiento (como la
propuesta de la Comisión para la adopción de los actos no legislativos -art.
26.2; claro que no es una regla general, porque se afirma que los propondrá en
los casos previstos en la Constitución). La regla general que se deduce de la
Constitución Europea es, justamente, la inexistencia de un procedimiento
general, y la fijación en cada caso del modo de adoptar la decisión (por
unanimidad, por mayoría cualificada, o si no se dice nada, atendiendo a las
reglas generales del órgano -además de los arts. citados -20 a 26, los 341 a
352-, si bien en el caso del Consejo Europeo, dado que sus acuerdos se adoptan
por consenso -art. 21.4- , se prevé una específica mayoría para cada acuerdo:
unanimidad como regla general, aunque en algunos casos mayoría cualificada
-arts. 24.4 y 24.7-), así como la posible intervención de otros órganos antes
del acuerdo final. En particular, se prevén los siguientes modos de adopción de
la decisión europea y por los siguientes órganos:
a) El Consejo Europeo:
- Unanimidad, a iniciativa y con
aprobación del Parlamento Europeo, en el supuesto del art. 20.2 párrafo
segundo; con aprobación del Parlamento Europeo por mayoría (“por mayoría de los
miembros que lo componen”) en los casos del art. 444 (según apartado 3 del
mismo); previa aprobación del Parlamento y previa consulta a la Comisión, en el
caso del art. 274.4.
- Unanimidad, basándose en una
recomendación del Consejo, en el caso del art. 293.1.
- Unanimidad, a iniciativa de un Estado
miembro, a propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores o a propuesta de ese
Ministro con el apoyo a la Comisión, en el caso del art. 40.6.
- Unanimidad sin más (arts. 26.6 párrafo
segundo, 55.4, 40.3 -aunque en este caso parece que todas las decisiones
europeas se han de adoptar conforme al procedimiento del apartado 6 que se ha
explicitado en el guión anterior; las dudas surgen porque en el apartado 3 se
afirma que el Consejo Europeo, y el Consejo, adoptarán las decisiones europeas
necesarias y el 6 se refiere explícitamente a las relativas a la política
exterior y de seguridad común, pero claro todos ellos están en el precepto
relativo a las “disposiciones particulares relativas a la política exterior y
de seguridad común”- y 40.7).
- Unanimidad previa consulta a la
Comisión, por iniciativa del Estado miembro de que se trate (art. 440.7).
- Unanimidad, previa consulta al
Parlamento, la Comisión y, si se trata de modificaciones institucionales en el ámbito
monetario, al Banco Central Europeo (art. 445.2); la decisión, además, sólo
entra en vigor previa aprobación de los Estados miembros, de conformidad con
sus respectivas normas constitucionales.
- Unanimidad, a iniciativa de un tercio
de los Estados miembros o a propuesta de la Comisión y previa aprobación del
Parlamento (art. 59.2).
- Mayoría cualificada, sin intervención
de ninguna otra institución ni órgano, en el caso de los arts. 24.4 y 24.7.
b) La Comisión:
- Mayoría como regla general (art. 351;
su reglamento interno establecerá el quórum) (arts. 165.2, 166.3, 172.6, 232
párrafo segundo y 241.1).
- Mayoría, a solicitud de Estado miembro
interesado (art. 158.4).
- Mayoría (art. 351), por propia
iniciativa o a instancia de un Estado miembro, previa consulta a cualquier
Estado miembro interesado (art. 240.4).
- Mayoría (art. 351), previa consulta a
todos los Estados miembros interesados (art. 241.2).
c) El Consejo:
- Unanimidad (arts. 40.7, 237 y 354).
- Unanimidad de los representantes de los
Estados miembros participantes en la cooperación estructurada y permanente
(art. 312.6).
- Unanimidad, pero estableciéndose la
posibilidad de abstención mediante declaración oficial (en ese caso no está
obligado a aplicar la decisión, pero si aceptará que es vinculante para la
Unión, absteniéndose de cualquier acción que pueda obstaculizar o entrar en
conflicto con la acción de la Unión basada en dicha decisión, debiendo los
demás Estados respetar su posición) y si esa abstención con declaración oficial
se formula por los miembros que representen al menos a un tercio de los Estados
que reúnan como mínimo un tercio de la población de la Unión, no se adoptará la
decisión (arts. 300.1 y 329.2 párrafo primero, inciso final -en este caso
informando al Parlamento-).
- Unanimidad, previa aprobación del
Parlamento (arts. 270.2.d) y 271.1 párrafo tercero).
- Unanimidad a instancia (art. 158.4) o
petición (art. 168.2 párrafo tercero) de un Estado miembro.
- Unanimidad a propuesta de la Comisión
(arts. 291, 386, párrafo primero, 389 y 436.2).
- Unanimidad, a propuesta del negociador
(art. 325.5) (según art. 325.8 párrafo segundo, esto es, cuando el acuerdo
entre la Unión y los terceros países u organizaciones internacionales, se
refiera a un ámbito en el que se requiera la unanimidad para la adopción de un
acto de la Unión y cuando se trate de acuerdos previstos en el art. 319 con los
Estados candidatos a la adhesión), e informando al Parlamento (art. 325.10).
- Unanimidad, a propuesta del negociador
y previa aprobación del Parlamento (art. 325.6.a), o a propuesta del negociador
y previa consulta al Parlamento, que emitirá dictamen en el plazo fijado por el
Consejo según la urgencia y si no lo emite se adoptará la decisión sin él (art.
325.6.b) (según art. 325.8 párrafo segundo), e informando en todo caso al
Parlamento (art. 325.10).
- Unanimidad, previos dictámenes de la
Comisión y del Ministro de Asuntos Exteriores, transmitiéndola inmediatamente
al Parlamento a título informativo (art. 419.2 en relación con el 44.2) (la
unanimidad se constituye por los votos de los Estados miembros participantes en
la cooperación reforzada -art. 44.3-).
- Unanimidad, a propuesta del Ministro de
Asuntos Exteriores o a iniciativa de un Estado miembro (art. 41.4).
- Unanimidad de los miembros de los
Estados cuya moneda es el euro y del Estado miembro de que se trate (acogido a
una excepción y que se va a incorporar al euro), a propuesta de la Comisión y
previa consulta al Banco Central Europeo (art. 198.3).
- Unanimidad, a propuesta de la Comisión,
previa consulta al Parlamento (arts. 210.3 párrafo segundo y 269.3 párrafo
segundo), y también previa consulta al Comité de las Regiones y al Comité
Económico y Social en el caso del art. 234.2 en sus dos últimos párrafos.
- Mayoría de cuatro quintas partes de sus
miembros, previa audiencia del Estado afectado y previa aprobación del
Parlamento, y a iniciativa motivada de éste o de un tercio de los Estados
miembros, a propuesta de la Comisión (art. 59.1).
- Mayoría cualificada (arts. 59.3, 59.4,
201.2, 295.2, 298, 309.2, 311.2, 386 párrafo tercero, 400.1, 400.2, y 297.1 -en
este caso se aclara que las decisiones vincularán a los Estados miembros en las
posiciones al adoptar su posición y al llevar a cabo su acción, apartado 2-), (la
mayoría cualificada se define en estos casos en que no actúa a propuesta de la
Comisión o del Ministro de Asuntos Exteriores, en el art. 25.2: un mínimo del
72% de los miembros del Consejo que represente a Estados miembros que reúnan
como mínimo el 65% de la población de la Unión).
- Mayoría cualificada (art. 23.3,
definida en el art. 25.1: mínimo del 55% de los miembros del Consejo que
incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados miembros que reúnan
como mínimo el 65% de la población de la Unión; una minoría de bloqueo estará
compuesta al menos por cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la
mayoría cualificada se considerará alcanzada) a propuesta de la Comisión (art.
32.5 párrafo segundo: parece que se trata de la posibilidad de rectificar las
reglas de composición de los órganos consultivos de los apartados 2 y 3 de ese
precepto, aunque no está tan claro, considerando la remisión a los arts. 386 a
392 y las especificaciones que en esos preceptos se realizan sobre las
decisiones europeas del Consejo en relación con la composición de tales
órganos; arts. 130.3, 151.5,160 párrafo segundo, 167.2.c), 167.3.e), 180.1,
230.2, 231.3, 243, 260 y 320).
- Mayoría cualificada, a propuesta de la
Comisión, previa consulta al Banco Central Europeo (art. 159) y al Comité
Económico y Financiero, además de a aquél, e informando al Parlamento (art.
192.3).
- Mayoría cualificada (art. 25.1), a
propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores (art. 313.3 párrafo tercero).
- Mayoría cualificada (un mínimo del 55%
de los miembros del Consejo que representen a los Estados miembros cuya moneda
es el euro, que represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de
la población de los Estados miembros participantes; una minoría de bloqueo
estará compuesta al menos por el número mínimo de dichos miembros del Consejo
que represente más del 35% de la población de los Estados miembros
participantes, más un miembro, a falta de lo cual la mayoría cualificada se
considerará alcanzada) (art. 196.3), a propuesta de la Comisión, y previa
consulta al Banco Central Europeo, en los casos del art. 196.1.
- Mayoría cualificada (definida como el
55% de los Estados miembros participantes -sólo votan los miembros de los Estados
miembros participantes en la cooperación estructurada permanente o, en su caso,
con excepción, del que represente al Estado que va a ser suspendido en la
participación- que reúnan el 65% de la población de dichos Estados; una minoría
de bloqueo estará compuesta al menos por el número mínimo de miembros del
Consejo que represente más del 35% de la población de los Estados miembros
participantes más un miembro, a falta de lo cual la mayoría cualificada se
considerará alcanzada) previa consulta al Ministro de Asuntos Exteriores (art.
312.3 y 4), o previa consulta a este Ministro, pero definiendo la mayoría
cualificada en los términos del art. 25.2, en el caso del art. 312.2.
- Mayoría cualificada (art. 23.3,
definida en el art. 25.1), a propuesta de la Comisión y previa consulta al
Parlamento (arts. 183.2, 184.13 párrafo tercero, 266.3 y 424) y del Comité
Económico y Social (art. 253). Del mismo modo (previa consulta al Parlamento),
pero una vez debatida la cuestión en el Consejo Europeo (a propuesta de la
Comisión) y tras recibir una recomendación de una mayoría cualificada de sus
miembros (que se define en el art. 198.2 párrafo tercero), en el caso del art.
198.2.
- Mayoría cualificada, a propuesta de la
Comisión y previa consulta al Banco Central Europeo (art. 187.4.a) (en este
caso la mayoría cualificada se define en el art. 25.1), o a recomendación del
Banco Central Europeo y previa consulta a la Comisión (art. 187.4.b) (en este
caso se define en el art. 25.2). En ambos supuestos, previa consulta al
Parlamento.
- Mayoría cualificada (art. 23.3,
definida en el art. 25.2), en los casos del art. 300.2. Ahora bien, si un
miembro del Consejo declara, por motivos vitales y explícitos de política
nacional, que tiene la intención de oponerse, no se procede a la votación. En
ese caso el Ministro de Asuntos Exteriores intentará hallar, en estrecho
contacto con el Estado de que se trate, una solución aceptable para el Estado y
si no es posible podrá pedir que se remita al Consejo Europeo para que adopte
al respecto una decisión europea por unanimidad (último párrafo del precepto).
- Mayoría cualificada (definida en el
art. 25.2, pues no se adopta la decisión a propuesta), previas recomendaciones
del Ministro de Asuntos Exteriores o de la Comisión (art. 325.3).
- Mayoría cualificada (definida en el
art. 25.2) a propuesta del negociador (art. 325.5) (según el art. 325.8 párrafo
primero) e informando al Parlamento (art. 325.10).
- Mayoría cualificada (definida en el
art. 25.2), a propuesta del negociador y previa aprobación del Parlamento (art.
325.6.a), o a propuesta del negociador y previa consulta al Parlamento, que
emitirá dictamen en el plazo fijado por el Consejo según la urgencia y si no lo
emite se adoptará la decisión sin él (art. 325.6.b) (según el art. 325.8
párrafo primero), e informándolo en todo caso (art. 325.10).
- Mayoría cualificada (art. 25.2) a
iniciativa del Presidente del Tribunal de Justicia (art. 357 párrafo segundo).
- Mayoría cualificada (sin tener en
cuenta el voto del miembro del Consejo representante del Estado de que se
trate, se define como un mínimo del 55% de los demás miembros del Consejo que
represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población de
los Estados miembros participantes; una minoría de bloqueo deberá sumar por lo
menos el número mínimo de esos otros miembros del Consejo que represente más
del 35% de la población de los Estados miembros participantes, más un miembro,
a falta de lo cual la mayoría cualificada se considera alcanzada), por
recomendación de la Comisión (art. 184.7), en los casos de los apartados 8 a 11
de ese precepto (en realidad sólo el 9, los demás se refieren a
recomendaciones).
- Mayoría cualificada (definida conforme
a la regla general del art. 25.1), a propuesta de la Comisión, previa consulta
al Parlamento y al Comité Económico y Social (art. 240.3).
- Mayoría cualificada (definida en el
art. 25.1, pues actúa a propuesta Ministro Asuntos Exteriores), a propuesta del
Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, previa consulta al Parlamento y
previa aprobación de la Comisión (art. 296.3).
- Mayoría cualificada (art. 25.1), a
propuesta conjunta de la Comisión y del Ministro de Asuntos Exteriores, e
informando al Parlamento (apartados 1 y 2 del art. 322, y art. 329.2).
- Mayoría cualificada (art. 25.1), a
propuesta de la Comisión o del Ministro de Asuntos Exteriores, e informando al
Parlamento (art. 325.9).
- Mayoría cualificada (art. 25.1), a
propuesta de la Comisión e informando al Parlamento (arts. 180.2 y 212.2).
- Mayoría cualificada (art. 25.1), a
propuesta de la Comisión, pero transmitiendo inmediatamente esa decisión al
Parlamento, decisión que entrará en vigor a los treinta días de su adopción a
no ser que el Parlamento decida por mayoría de los miembros que lo componen, reducir
los gastos de que se trata (art. 405.2).
- Mayoría cualificada (art. 25.2) previa
consulta al Parlamento (arts. 313.3 y 385.2).
- Mayoría cualificada (art. 25.2) previa
consulta a la Comisión (art. 390); en este caso podrá recabar la opinión de las
organizaciones europeas representativas de los diferentes sectores económicos y
sociales y de la sociedad civil a los que conciernan las actividades de la
Unión.
- Mayoría cualificada (art. 25.1), a
propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento (art. 419.1 en
relación con el 44.2) (la mayoría cualificada se define como un mínimo del 55%
de los miembros del Consejo que represente a Estados miembros participantes en
la cooperación reforzada que reúnan como mínimo el 65% de la población de dichos
Estados; una minoría de bloqueo deberá sumar por lo menos el número mínimo de
miembros del Consejo que represente más
del 35% de la población de los Estados miembros participantes, más un miembro,
a falta de lo cual la mayoría cualificada se considera alcanzada; si el Consejo
no se pronuncia a propuesta de la Comisión o del Ministro de Asuntos
Exteriores, la mayoría cualificada se define como un mínimo del 72% de los
miembros que represente a Estados miembros participantes que reúnan como mínimo
el 65% de la población de dichos Estados).
- Mayoría cualificada (art. 25.2) (art.
40.3). Es cierto que el art. 40.3 se refiere a la competencia en general del
Consejo en materia de política exterior y de seguridad común, mientras que el
41.4 ya contiene una previsión específica (unanimidad a propuesta del Ministro
de Asuntos Exteriores o por iniciativa de un Estado miembro) en las decisiones
sobre política común de seguridad y defensa. No obstante parece que se trata de
algo específico dentro de la política exterior y de seguridad común.
- Mayoría simple, previa consulta al
Parlamento (arts. 208 y 217).
- Mayoría simple previa consulta a la
Comisión (art. 346).
- Mayoría simple (art. 428).
Como se puede comprobar, resulta
difícil utilizar el procedimiento para caracterizar a la decisión europea como
un acto administrativo no normativo. En virtud de un mismo procedimiento se
puede dictar un reglamento, como se ha visto con anterioridad. Por otro lado,
que se trate de un acto predominantemente no parlamentario, tampoco sirve como
razón, porque el Consejo produce, junto con el Parlamento, leyes europeas, y
porque puede dictarlas por sí solo en algunos casos.
4. El órgano competente para su
adopción, como se ha visto, puede ser el Consejo Europeo, la Comisión y, sobre
todo, en los supuestos específicos contemplados en la Constitución Europea, el
Consejo, a pesar de que de la lectura del art. 35, precepto general relativo a
los actos no legislativos, no se pueda extraer tal conclusión, al aludir
también al Consejo Europeo y a la Comisión, además de reservar a ésta y al
Consejo el dictado de las decisiones europeas de ejecución (por la remisión al
art. 37 que realiza su apartado 2). Precisamente en ese precepto (art. 37) se
puede encontrar otra razón para no considerar sin más a la decisión como acto
ejecutivo, ya que alude a las decisiones europeas de ejecución, lo que
tácitamente implica la existencia de decisiones europeas que no lo son. Por lo
demás, como ya se ha indicado, el Consejo es el órgano que junto con el
Parlamento ejerce la función legislativa (art. 34), mientras que la Comisión es
el órgano de ejecución (art. 26.1) y de iniciativa legislativa (art. 26.2).
5. Pero si todo lo anterior puede
considerarse adjetivo, que no lo es porque pone de relieve el juego de
relaciones de poder en la Unión Europea y el papel de los Estados, los asuntos
que pueden ser regulados por la decisión europea revelan la inidoneidad de su
configuración como una acto administrativo, menos aún singular. En todo caso,
lo que sigue es significativo de la función de la decisión europea dentro del
sistema europeo de actos jurídicos.
a) En primer lugar, puede hablarse de
un conjunto de decisiones con incidencia en lo institucional, organizativo y
procedimental. La trascendencia de las mismas es diversa, y con arreglo a ella
pueden agruparse las decisiones europeas en varios grupos. Sin duda revisten
importancia las decisiones europeas relativas a la formación de las
instituciones comunitarias que se dictan por el Consejo Europeo, adoptadas por
unanimidad, dado que tienen que ver con el poder dentro de la Unión y, en
particular, con el poder de los diferentes Estados. Tales son las relativas a
la composición del Parlamento Europeo (art. 20.2 párrafo segundo), de la
Comisión (art. 26.6 párrafo segundo) o las formaciones del Consejo (art. 24.4),
o la fijación de criterios de rotación de la presidencia del Consejo (excepto
Asuntos Exteriores) en condiciones de igualdad (art. 24.7).
Por otro lado se encuentran (también
del Consejo Europeo) las relativas al régimen de adopción de acuerdos, en
concreto las que modifican la exigencia de unanimidad impuesta por la regla
aplicable en general, permitiendo la adopción de aquellos por mayoría
cualificada (arts. 40.8, 55.4 y 444.1), así como las que prevén que sea el
procedimiento legislativo ordinario el que se utilice, en vez de la aprobación
por unanimidad (arts. 210.3 párrafo segundo, 234.2 en sus dos últimos párrafos,
y 444.2; las dos primeras del Consejo y la tercera del Consejo Europeo). Sin duda,
también esas decisiones, aún refiriéndose a aspectos procedimentales, se pueden
considerar relevantes, pues tienen que ver con el nivel de consenso entre los
Estados y con la fuerza y papel de los diferentes Estados en la Unión.
De menos trascendencia son las
decisiones relativas a órganos que no constituyen los pilares institucionales
de la Unión, como los órganos consultivos. Es el caso de las decisiones del
Consejo por las que se fijan las normas de desarrollo relativas a la composición
Comité Económico y Financiero (art. 192.3), o crean un Comité de Empleo (art.
208) o un Comité de Protección Social (art. 217), o determinan la organización
y funcionamiento del servicio europeo de acción exterior (art. 296.3), o el
Estatuto, sede y forma de funcionamiento de la Agencia Europea de Armamento,
Investigación y Capacidades Militares (art. 311.2), o establecen Estatutos de
los Comités previstos en la Constitución (art. 346), o incrementar número de
Abogados Generales (art. 354). También lo es el de las relativas a las normas
de funcionamiento del Comité constituido para dictaminar sobre la idoneidad de
los candidatos para ser jueces o abogados generales del Tribunal de Justicia y
del Tribunal de Gran Instancia (art. 357), o las que adoptan la lista de
miembros del Tribunal de Cuentas, del Comité de las Regiones (y los suplentes)
y del Comité Económico y Social establecida de conformidad con las propuestas
presentadas por cada Estado miembro (arts. 385.2, 386 párrafo tercero, y 390,
respectivamente), o, en fin, las que establecen la composición del Comité de
las Regiones (art. 386, párrafo primero) y del Comité Económico y Social (art.
389).
b) En segundo lugar, las decisiones
dominan el ámbito de la llamada cooperación reforzada entre Estados miembros
(art. 44.2 en relación con los 419 y 418), y de la cooperación estructurada y
permanente entre tales Estados (art. 312). No es necesario extenderse en la
importancia que revisten esas “cooperaciones” en el ámbito de la Unión, no sólo
como expresiva de las correlaciones de fuerzas (estatales), sino como
instrumento de desenvolvimiento de la Unión, en sus avances y en sus
retrocesos. Por lo demás, es dudoso que elementos normativos no formen parte de
muchas de esas decisiones.
c) En tercer lugar, están las relativas
a las relaciones con otros sujetos internacionales, bien con carácter general,
bien especificando algún aspecto de esas relaciones (el económico y
financiero), o, sencillamente, que tienen implicaciones para terceros sujetos
internacionales. Es el caso, entre las primeras, de las decisiones que atañen a
la política exterior y de seguridad común (arts. 40.7, 294.3,295.2 y 300.1), a
la determinación de los intereses y objetivos estratégicos de la Unión (art.
293.1), al establecimiento de medidas cuando una situación internacional exija
una acción operativa de la Unión (art. 297.1), a la definición de la posición
de la Unión sobre un asunto concreto geográfico o temático (art. 298), a la
fijación del objeto y alcance de misiones exteriores (art. 309.2), o a la
autorización de la apertura de negociaciones entre la Unión y terceros Estados
u Organizaciones Internacionales, la firma del acuerdo, su celebración y su
suspensión (art. 325). Y entre las segundas, las concernientes a garantizar el
acceso rápido a los créditos del Presupuesto de la Unión destinados a la
financiación urgente de iniciativas en el marco de la política exterior y la
seguridad común (art. 313.3), a la ruptura de las relaciones económicas y
financieras con uno o varios terceros países (art. 322.1), o a prestar urgente
ayuda financiera a un tercer país (art. 320).
Como se desprende claramente del simple
enunciado de tales funciones, no necesariamente las decisiones se parecerán a
los actos administrativos no normativos internos, sino que podrán ser
auténticas normas jurídicas. Y, desde luego, salvo en casos muy concretos,
tampoco puede decirse que se trate de actos de mera ejecución.
d) Otra serie de decisiones tienen que
ver con valores fundamentales de la Constitución, y aunque la impresión es que
se está ante un posible conjunto de actos no normativos, lo cierto es que el
establecimiento de medidas puede llegar a configurarse con carácter normativo.
Esas decisiones son la constatación de riesgo claro de violación grave de los
valores del art. 2 (“respeto de la dignidad humana, libertad, democracia,
igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluídos los
derechos de las personas pertenecientes a minorías”; “estos valores son comunes
a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no
discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre
hombres y mujeres”) por parte de un Estado miembro; la constatación de la
existencia de una violación grave y persistente de los valores del art. 2; la
suspensión de determinados derechos derivados de la Constitución; y la
modificación de tales medidas (todo ello previsto en el art. 59).
e) Otras decisiones atañen al
mantenimiento de principios capitales de la Unión Europea (principios que
fueron la razón de ser explicativa de la creación de las Comunidades Europeas).
Es el caso de las referentes a la constatación de las infracciones de los
principios de los arts. 161 y162 (relativos a la libre competencia); a la consideración
como compatibles con la Constitución de medidas fiscales restrictivas (art.
158.4); a la supresión o modificación de una ayuda estatal incompatible con el
mercado interior (art. 168.2 párrafo primero); a la declaración de la
compatibilidad con el mercado interior de una ayuda de un Estado (art. 168.2
párrafo tercero); a la aprobación o rechazo de disposiciones nacionales según
constituyan o no un medio de discriminación arbitraria o restricción encubierta
del comercio entre Estados o si constituyen o no un obstáculo para el
funcionamiento del mercado interior (art. 172.6); a la autorización de la
concesión de ayudas por parte de los Estados (art. 230.2); a la autorización a
los Estados para la adopción de medidas de desfavorecimiento del transporte de
otros Estados (art. 237); a la autorización a los Estados de la imposición de
precios y condiciones al transporte dentro de la Unión, que impliquen ayudas o
protección de una o más empresas o industrias determinadas (art. 241.2); a las
discriminaciones en materia de transporte (art. 240), precios y condiciones de
transporte (art. 241.2); a la modificación de las listas de productos (armas,
municiones, material de guerra) respecto de los cuales los Estados pueden
adoptar disposiciones para la protección de sus intereses (y que no pueden
alterar las condiciones de competencia de productos no destinados a fines
militares) (art. 436); a las medidas a adoptar de no seguirse las
recomendaciones si un Estado si tiene déficit excesivo (art. 184).
f) Otras decisiones tienen que ver con
la respuesta que la Unión ha de dar a la situación económica, en especial, si
surgen dificultades graves en el suministro de determinados productos (art.
180.1), o con la que da a los Estados miembros, como las que acuerdan ayudas
financieras de la Unión a un Estado miembro que no pueda controlar catástrofes
naturales o acontecimientos excepcionales que ocasionen dificultades o serio
riesgo de dificultades graves (art. 180.2), o las que definen la forma de
aplicación de la cláusula de solidaridad (art. 329.2).
g) Otras tienen que ver con la política
monetaria y presupuestaria, como las relativas a la determinación de las
posiciones comunes para afianzar la posición del euro en el sistema monetario
internacional (art. 196.1), o qué Estados miembros acogidos a una excepción
(que no han adoptado el euro) cumplen los criterios de convergencia cesando la
excepción (art. 198.2), o la fijación del tipo de cambio al euro (art. 198.3),
o la autorización de gastos que excedan de la doceava parte (presupuestados)
(art. 405.2).
h) También se prevén decisiones para la
regulación de determinados aspectos del Derecho de Familia con repercusión
transfronteriza (art. 269.3 párrafo segundo); de establecimiento de normas
mínimas para facilitar reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones
judiciales y cooperación policial y judicial en asuntos penales con dimensión
transfronteriza; relativas a los elementos específicos del procedimiento penal
(art. 270.2); y de definición mínima de infracciones y sanciones en
determinados delitos (art. 271.1 párrafo tercero).
i) Otras decisiones pueden establecer
medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas, agrupaciones o entes
no estatales, cuando se interrumpen o reducen, total o parcialmente, las
relaciones económicas y financieras con terceros países (art. 322.2).
j) Por una decisión europea se puede
disponer la derogación de la letra c) del art. 167.2, que declara compatibles
con el mercado interior las ayudas de la RFA a determinadas regiones como
consecuencia de la división de Alemania (art. 167.2.c); también la derogación
del art. 243 transcurridos 5 años de la entrada en vigor de la Constitución
(precepto que establece medidas para compensar las desventajas económicas
ocasionadas por la división de Alemania a determinadas regiones de la RFA)
(art. 243); la modificación del art. 274.1 Constitución para ampliar
competencias de la Fiscalidad Europea (art. 274.4); y la modificación de la
totalidad o parte de las disposiciones del título III (De la acción y las
políticas interiores) de la parte III (de las políticas y el funcionamiento de
la Unión), donde aparece todo lo relativo al mercado interior (capítulo I), con
las famosas libertades de circulación y prestación de servicios y las normas de
competencia, a la política económica y monetaria, con lo concerniente al euro
(capítulo II), a las políticas de otro orden (social, de transportes, medio
ambiente, protección de los consumidores, etc) (capítulo III), al espacio de
libertad, seguridad y justicia (capítulo IV), etc. (art. 445).
k) En fin, por una decisión se puede
modificar el estatuto respecto a la Unión de alguno de los países o territorios
francos, neerlandeses o daneses de los apartados 2 y 3 del art. 440 (apartado 7
de ese precepto).
La regulación general de los actos
jurídicos, de la que se supone que han de valerse las instituciones
comunitarias para actuar, esto es, para elegir el tipo de acto con que han de
revestir su decisión, no permite conocer con certeza la función que deba o
pueda tener la decisión en el sistema europeo de actos jurídicos, ni
identificando el modo de expresión de una específica Institución europea (como
acto típico de ella), ni en relación con el grado de concreción de la actuación
de la Unión (el desarrollo de las leyes, leyes marco o de reglamentos), ni
respecto a algún ámbito específico material (por ejemplo, el organizativo).
Por otro lado, un somero análisis de los
supuestos en que se prevé que la Unión actúe a través de decisiones europeas
(que, evidentemente, no son todos los casos en que puede utilizarse esa forma
jurídica) revela que, salvo alguna excepción (claramente las de los arts. 269.3
párrafo segundo, 322.2 y 445), los destinatarios directos (obviamente sí
indirectos) de aquéllas no son los ciudadanos, sino los Estados miembros o
terceros sujetos de Derecho internacional. Eso no significa que las decisiones
sean actos no normativos (primero porque que se dirijan a los Estados miembros
no los convierte en actos ad intra, pues los Estados son sujetos de la
Unión Europea; segundo, porque aunque lo fuesen -los organizativos lo son- eso
no afecta en nada a su posible naturaleza normativa, como en el Derecho interno),
ni siquiera aunque se dirijan sólo a algunos Estados (¿si se dirigen a todos si
son normas?). Pero aparte de eso, el examen de esos supuestos muestra una
variedad de difícil reconducción a una función susceptible de ser definida en
términos razonablemente útiles. Ciertamente, se podría definir negativamente,
como acto no destinado a regular relaciones con o entre los particulares.
Sin embargo, los demás actos (piénsese
en la posibilidad de dictar reglamentos para el mismo asunto) también pueden dirigirse
sólo a los Estados o a otros sujetos de Derecho internacional. Ya se ha visto
que en un mismo supuesto se puede dictar o una decisión o un reglamento (una
indiferencia que parece ya figurar con carácter general cuando se hace alusión
a los actos de ejecución -art. 37.4-, aunque más bien se trata de un relación
de los actos de ejecución que la ausencia de cualquier distinción valorativa de
ambos instrumentos, o en los arts. 291 y 424, donde se hace alusión, además, a
la ley y a la ley marco). Es más, cuando la Constitución Europea se refiere
específicamente al reglamento o la decisión europeos, son más los casos en que
ambos aparecen de la mano que aquellos en que sólo se contempla a uno solo de
esos actos. Eso supone, además, que muchos de los reglamentos previstos
expresamente sólo tienen por destinatarios a los Estados miembros o son
organizativos. Pero es que, incluso cuando sólo se contempla al reglamento como
acto que debe dictarse, también éste reviste ese carácter (así, arts. 168.4,
169, 172.4, 172.5, 186.2, 190.1.a), 263, 363, 412.2 y 433), y los que
contemplan a los particulares como destinatarios son escasos (arts. 133.3.d),
163, 165.3 y 190.3).
Es cierto que si se examinan los casos
en que se prevé la intervención a través de una ley o ley marco, se puede
contar con otro elemento negativo de delimitación. Así, sin perjuicio de otros
supuestos, la ley y ley marco se prevén para todos los temas financieros,
presupuestarios y de recursos, así como para todo lo relativo a los derechos de
los ciudadanos y las tradicionales “libertades comunitarias” (arts. 124, 125,
129, 134, 136, 138 y 214.3).
Así, podría decirse que la decisión es
el acto que, a diferencia de los demás, no regula normalmente relaciones de la
Unión con los particulares o de estos entre sí, ni las líneas básicas en
materia financiera y presupuestaria, ni los derechos de los ciudadanos y las
“libertades comunitarias”.
Pero, en todo caso, la definición no
deja de ser algo imprecisa, sirviendo más bien como elemento de descripción
general. La conclusión es que será el desarrollo jurídico de la Unión el que
permita identificar la posición de la decisión europea en el sistema europeo de
actos jurídicos. No se duda de que esa posición pueda estar ideada en la voluntas
legislatoris, pero sólo con aquél podrá entreverse y determinarse el real
alcance de la decisión europea.
La dificultad que se aprecia quizás ponga de
relieve que el camino seguido para conceptuar a la decisión es equivocado
(aunque esa asociación entre lo difícil y lo erróneo no es de necesidad). En
todo caso, la visión que se ha ofrecido resulta poco compatible con la idea de
racionalidad que implica todo sistema, pues parece como si la categorización y
elección de los actos jurídicos en la Constitución europea fuese (casi)
puramente arbitraria o caprichosa, y en esta apreciación subyace otra
asociación, la de la racionalidad con la simplicidad (simplicidad del conjunto,
además, no sólo de las relaciones y sus explicaciones entre sus distintos
miembros), tampoco regida por la necesidad.
En ese intento de ordenación, que se ve
como necesidad de todo sistema jurídico, podría concebirse a la decisión
europea del único modo que -en esa hipótesis- parece posible en comparación con
los demás actos, y es como acto jurídico (y es mejor marginar lo normativo por
las razones expuestas) de desarrollo o ejecución.
Puede que eso sea así, y la dinámica
normativa así lo revelará, en su caso. Pero lo cierto es que el texto de la
Constitución permite la lectura que aquí se ha hecho. Además, y he aquí el
sentido de la explicitación de aquellas dos asociaciones ideales, la búsqueda
de una solución más fácil, que sea menos costosa, a veces no hace sino marginar
elementos y cuestiones que conforman lo examinado, en este caso la decisión
europea, con el objetivo de obtener y ofrecer un resultado final nítido,
fácilmente aprehensible, olvidando así que aquellos también la caracterizan. La
configuración de la decisión europea como acto de ejecución no sólo margina las
diferentes posibilidades que la Constitución le proporciona (no ligadas
exclusivamente a la ejecución), sino que abre la eterna discusión acerca de lo
ejecutivo, máxime cuando lo ejecutivo en la Constitución Europea (art. 37) no
parece corresponderse con lo ejecutivo en nuestro Derecho interno. La segunda
de esas uniones no puede justificar tampoco soluciones simplistas que no son
capaces de dar respuesta a muchos de los supuestos que figuran en la
Constitución; muchas decisiones no son ejecutivas en el sentido que se pretende.