Minorías
étnicas y sistemas electorales en la Europa del Este*
Carlos
Flores Juberías
en Carlos Flores Juberías (Coord.): Actas
del I Encuentro Español de Estudios sobre la Europa Oriental (Vol. I),
Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol nº [monográfico]
26/27 (1999), págs. 65 a 96
I. El estado de la cuestión: soberanía
popular y diversidad étnica en la Europa postcomunista. II. Un dilema en cinco
paradigmas: A) Oponerse a la representación de las minorías étnicas; B) Ignorar
la existencia de las minorías étnicas; C) Respaldar la representación de las
minorías étnicas; D) Garantizar la representación de las minorías étnicas; E)
Hacer de la adscripción étnica la base de la representación política. III.
Mecanismos favorecedores y mecanismos desfavorables para la representación de
las minorías étnicas. IV. Conclusiones.
I. El estado de la cuestión: soberanía popular
y diversidad étnica en la Europa postcomunista
El
derrumbamiento del Socialismo de Estado en la Europa del Este ha proyectado sus
consecuencias en todos y cada uno de los ámbitos de la vida social y, ciertamente,
también en el ámbito de las ideologías, los valores y los principios. Y ello
porque –como ha señalado Bartole– “la crisis del comunismo, que a nivel
constitucional se ha traducido en la desaparición del papel dirigente del
partido hegemónico, ha situado a los protagonistas de las transiciones ante la
necesidad de reemplazar este elemento ideológico unificador del pasado por
otros elementos distintos de identificación entre el Estado y la comunidad”
[i].
Entre el amplio
catálogo de nuevos valores y principios propuestos por las nuevas democracias
de la Europa del Este, la idea de ciudadanía ha sido probablemente una de las
más características. Recién superada una época en la que los individuos eran
sistemáticamente tratados como súbditos, en la que el estatus social y el
disfrute de los derechos humanos dependían de la ortodoxia de las ideas
políticas que se profesasen, y en la que el Estado no conocía límites a su
poder, la reivindicación de la idea de ciudadanía como piedra angular del nuevo
orden político ha sido equivalente a una afirmación del pluralismo democrático,
la igualdad, los derechos humanos y el gobierno limitado. En consecuencia, las
ideas acerca del papel dirigente del proletariado y del Partido Comunista
fueron rápidamente abandonadas a medida que las nuevas constituciones
comenzaron a proclamar valores y principios ya insertos en la mayor parte de
los textos fundamentales de Occidente y, entre ellos y de manera principal, las
ideas de soberanía popular, igualdad ante la ley y no discriminación.
Todas y cada
una de las constituciones de la Europa Oriental han proclamado la idea de la
soberanía popular en un lugar destacado de su texto. Muchas lo han hecho
abriendo su primer capítulo con la solemne proclamación de que la soberanía reside
en el pueblo [ii]; unas
pocas, lo han hecho tratando de conciliar esa afirmación con la de su propia
identidad nacional o multinacional [iii];
pero incluso aquellos países que todavía hoy siguen experimentando en su
interior fuertes tendencias nacionalistas –como Croacia o la República Federal
de Yugoslavia [iv]– e incluso
aquellos otros que han acentuado en algún otro lugar de sus constituciones la
dimensión “nacional” de su estatalidad –como Eslovaquia o Macedonia [v]–
no han dudado en introducir junto con este tipo de declaraciones un
reconocimiento igualmente tajante del hecho de que el pueblo constituye el
fundamento de todo el poder del Estado.
En todos los
casos, esta afirmación se ha visto asimismo complementada por un conjunto de
reglas –habitualmente ubicadas junto a las que se ocupan de los derechos
fundamentales, pero muchas veces incluso entre las disposiciones fundamentales
de la Constitución– prohibiendo todo tipo de discriminación por cualquier orden
de motivos imaginable en el ejercicio del poder político. Cláusulas que, en
casos como el checo, han llegado incluso a caer en la redundancia de proscribir
cualquier tipo de distinción basada en el “sexo, raza, color, lengua,
creencias, credo, convicciones políticas o de otro tipo, origen nacional o social,
pertenencia a una minoría nacional o étnica, propiedad, nacimiento u otro
estatus” [vi].
Una
consecuencia directa de la constitucionalización de estos principios ha sido la
paralela interdicción del mandato imperativo, en favor del libre ejercicio de
sus mandatos por parte de los diputados de las diferentes asambleas
representativas, de nuevo de un modo sumamente familiar para las democracias
occidentales [vii]. Si el
pueblo es el único depositario de la soberanía nacional, y si ningún miembro de
la comunidad puede ser tratado de forma diferente al resto, es necesario
concluir que los representantes electos deberían consagrarse al servicio de la
comunidad en su conjunto, y no al de ninguna fracción de base territorial o
étnica –incluyendo con ello a sus propios votantes.
Pero, ¿cómo es
posible en la Europa del Este reconciliar este objetivo de representar al
pueblo de un Estado de manera global y no discriminatoria, con el hecho de que
todos y cada uno de los Estados de la zona presenten una realidad multiétnica?
Más todavía: ¿es posible reconciliar esta constante apelación a los principios
de igualdad y no discriminación con la paralela resurrección de las conciencias
nacionales que los Estados de la Europa del Este y las minorías étnicas [viii]
que en ellos habitan se hallan igualmente experimentando? La erradicación de
toda discriminación por razones de origen étnico parece ser una característica
absolutamente esencial de un Estado democrático, pero ¿no es también el respeto
y aun la promoción de la diversidad étnica una característica igualmente básica
de todo Estado democrático?
Las páginas que
siguen tratarán de abordar el modo en el que varios Estados de la Europa
postcomunista han abordado esta cuestión a la hora de delinear su legislación
electoral. Analizarán, así, cómo en algunos casos se ha tratado de reconciliar
estos en apariencia –¿o en verdad?– contradictorios fines, cómo en otros se ha
preferido apostar claramente por uno de ellos a cambio de marginalizar el otro,
o cómo –en fin– en no pocos casos se ha optado por soslayar el dilema tanto
como éste permitía ser soslayado. Ni que decir tiene que con ello nos estaremos
adentrando en un aspecto verdaderamente decisivo del debate político en la
Europa del Este –tema cuya importancia, en unas sociedades tan profundamente
conflictivas como éstas, difícilmente puede ser exagerada [ix].
II. Un dilema en cinco paradigmas
A) Oponerse a
la representación de las minorías étnicas
Sólo dos países
en la Europa del Este se han opuesto de manera directa a la específica
presencia de las minorías étnicas en sus parlamentos. Ambos países han
recurrido a idénticas fórmulas legales, ambos las han intentado implementar en
contextos políticos notablemente similares, y ambos han fracasado de igual
manera en el empeño.
En Albania, el
art. 12 de la Ley de 4 de febrero de 1992, de Elecciones para la Asamblea
Popular [x],
estableció que los ciudadanos tenían derecho a concurrir a las elecciones bien
como candidatos independientes, bien como candidatos de un partido o de una
coalición de partidos. La disposición, de apariencia bien inocua, estaba en
principio encaminada a evitar la presentación de candidaturas por parte de las
numerosas organizaciones sociales creadas desde el Partido del Trabajo (el
partido único albanés) durante la época socialista, práctica que la legislación
electoral vigente hasta entonces [xi]
–gestada en 1990, antes de que la transición democrática hubiese empezado
realmente a avanzar– todavía permitía. Sin embargo, esta disposición fue bien
pronto puesta en relación con las provisiones de la Ley de 25 de julio de 1991,
de Partidos Políticos, que excluía del registro a “los partidos de base
religiosa, étnica o regional”.
La decisión
estaba claramente dirigida contra Omonia,
la organización social representativa de la minoría griega –principalmente
asentada en el sur del país–, que había quedado en un distante tercer lugar en
las elecciones de 1991, obteniendo 5 de los 240 escaños de la Asamblea [xii].
El intento de inscribir a Omonia en
el registro de partidos políticos fue bloqueado con el argumento de que se
trataba de una organización de griegos, y que por ese motivo caía de lleno en
la prohibición contenida en la Ley de Partidos Políticos. Sin embargo, cuando
las presiones internas y externas –sobre todo estas últimas, especialmente
promovidas desde el Gobierno griego– comenzaron a intensificarse, el Ministerio
albanés de Justicia acabó aceptando el registro del llamado Partido para la
Defensa de los Derechos Humanos, que no era otra cosa que la Omonia original, ligeramente maquillada
con la admisión de algunos albaneses en sus filas, y provista de un nombre
menos llemativo [xiii] En todo
caso, el hostigamiento a la minoría griega no termino aquí, ya que el nuevo
partido denunció numerosos abusos y falsificaciones en los distritos en los que
logró presentar candidatos. De hecho, sus únicos dos escaños en el nuevo
parlamento fueron conseguidos sólo después de una larga serie de contenciosos,
y ello a pesar de que su porcentaje de voto subió de un mero 0’73% a un ya
estimable 2’90% [xiv].
En el caso de
Bulgaria, los ataques contra la representación parlamentaria de las minorías
étnicas se llevaron a cabo en vísperas de las elecciones de 1992, igualmente
merced a una interpretación conjunta de las provisiones contenidas en la
Constitución de 12 de julio de 1991 [xv]
y en la Ley Electoral de 20 de agosto de ese mismo año [xvi].
En concreto, el art. 11.4 de la Constitución estipuló por un lado que “no
habrán partidos políticos de base étnica, racial o religiosa, ni partidos que
pretendan la violenta usurpación del poder del Estado”, mientras que el 12.2
especificó por otro que “las asociaciones de ciudadanos, incluyendo los
sindicatos, no perseguirán objetivos políticos, ni se embarcarán en actividades
políticas que sean de la competencia de los partidos”. Dicho en otras palabras,
la Constitución prohibió primero la formación de partidos de base étnica, para
a continuación prohibir que cualquier otro tipo de organización presentase
candidaturas electorales, y aun se implicase en cualesquiera actividades de
naturaleza política. Consecuentemente, la Ley Electoral restringió el derecho a
presentar candidaturas y a intervenir en la campaña a los partidos políticos,
exigiéndoles que al registrarse no vulnerasen las exigencias del art. 11 de la
Constitución.
El principal
destinatario de esas disposiciones era el Movimiento por los Derechos y las
Libertades (DPS) [xvii],
vinculado a la comunidad turca. Imposibilitado para presentar candidaturas a
menos que se transformase de movimiento cívico en partido político, el DPS se
vio obligado a solicitar su registro como partido con el nombre de Partido de
los Derechos y las Libertades. Su pretensión fue recurrida primero ante los
tribunales regionales, y a continuación ante el Tribunal Supremo, fallando una
y otra instancia en contra de la formación. Sin embargo, en su resolución de 11
de septiembre de 1991, la Comisión Electoral Central acordó –si bien por una
estrecha mayoría– aceptar la validez de la inscripción realizada por el
Movimiento en 1990, y mantener su denominación y su color de papeleta para las
inminentes elecciones de 1992. En esta ocasión, la decisión fue recurrida ante
el Tribunal Constitucional por el Partido Socialista, pero el alto tribunal
favoreció al movimiento de la minoría turca argumentando que el partido se
hallaba de hecho abierto a la participación, la afiliación y el voto de
ciudadanos de origen étnico no turco, y que el partido mantenía de hecho
valores constitucionales básicos –como el derecho a ser educado en la lengua
materna, o el derecho a desarrollar la propia cultura– merecedores de la mayor
consideración. Sin embargo, la decisión del Tribunal Constitucional fue hecha
pública sólo después de que los candidatos del DPS se hubieran visto obligados
a concurrir a los comicios como independientes. Valga señalar, adicionalmente,
que el del DPS ha sido un caso singularísmo, y de que hasta la fecha ningún
otro partido de base étnica o religiosa ha llegado a ser legalmente registrado [xviii].
Pero no serían
éstas las únicas disposiciones destinadas a dañar –y no de modo casual– las
posibilidades electorales del DPS. Así, cuando los arts. 11 y 12 de la Ley
Electoral de 20 de agosto de 1991 impusieron fuertes restricciones al voto de
los ciudadanos búlgaros residentes en el extranjero, el principal afectado
resultó ser el DPS, para quien la masa de búlgaros de origen turco que había
emigrado a Turquía desde la apertura de las fronteras en 1989 constituía un
importante granero de votos.
Irónicamente,
el partido lograría en 1991 un significativo aumento de votos en relación con
sus resultados de 1990, para –en un movimiento todavía más paradójico– aliarse
poco más tarde con sus antiguos perseguidores del Partido Socialista en su
oposición al Gobierno centroderechista de la UDF, al que a la postre acabarían
derribando. La estrategia se revelaría poco rentable electoralmente, toda vez
que en las elecciones de 1994 el DPS cayó hasta el 5’4% de los votos. En 1997,
el partido decidió concurrir en coalición con otras fuerzas, obteniendo en
conjunto el 7’6% de los votos y 19 escaños [xix].
Junto a las
estrategias para mantener a las minorías étnicas fuera del parlamento que se
han intentado llevar a la práctica con toda obviedad en Albania y Bulgaria,
quizás sería oportuno señalar un caso mucho menos evidente, aunque bien cercano
en cuanto a su intencionalidad y mucho más efectivo en cuanto a su
implementación. Me refiero al caso de la Federación Rusa.
Las elecciones
a la Duma Estatal de la Federación
Rusa –la cámara baja, y más poderosa, del legislativo ruso– no se encuentran
reguladas por un solo cuerpo legal, sino por una serie de disposiciones
desperdigadas entre la Constitución federal, la Ley Federal sobre las Garantías
Básicas de los Derechos Electorales de los Ciudadanos de la Federación Rusa, y
la Ley Federal de Elecciones a la Duma
Estatal de la Asamblea Federal de la Federación Rusa [xx],
con el agravante de que esta última norma permite la introducción de nuevas
disposiciones sobre la materia por medio de cualquier Ley Federal.
Ciertamente,
ninguno de esos textos legales contiene disposiciones específicamente
contrarias a la existencia de partidos de base étnica, pues en modo alguno
cabría encuadrar en esta categoría la disposición contenida en el art. 29.2 por
la que se prohibe la difusión de propaganda en favor de la superioridad racial
o nacional, ni la provocación al odio nacional o racial.
Pero a pesar de
ello, al menos tres disposiciones contenidas en la Ley Electoral rusa han
acabado destruyendo virtualmente toda posibilidad de que la Duma Estatal pueda contar con la
presencia de formaciones políticas representativas de alguna de las numerosas
etnias que habitan el territorio de la Federación. Por una parte, cuando el
art. 32 define quiénes se hallan legitimados para tomar parte en las
elecciones, se refiere a “asociaciones públicas panrusas establecidas del modo
estipulado por las leyes federales”, implicando de este modo que sólo las
formaciones de ámbito estatal –y, consecuentemente, no las circunscritas a un
ente federado– podrán competir en las elecciones federales. En segundo lugar,
cuando el Capítulo VI de la Ley enumera los requisitos necesarios para
presentar una lista nacional de candidatos [xxi],
establece que será precisa la acreditación de no menos de 200.000 firmas de
electores en apoyo de cada candidatura, y que además “no más del siete por
ciento del número total de firmas requerido” podrá proceder de un mismo ente
federado. De este modo, la posibilidad de que un partido de base étnica, que se
pretenda representativo de la población de unos o varios entes federados –o,
sencillamente, de que una fuerza de ámbito local– pueda competir por alguno de
los 225 escaños distribuidos proporcionalmente, deviene prácticamente
inexistente, pues de acuerdo con este requisito sólo formaciones políticas
dotadas de una organización operativa en al menos una quincena de entes
federados tendrán opción de satisfacer este requisito. Finalmente, al
establecer una cláusula de barrera del 5% para acceder al reparto de los
escaños atribuidos según el criterio proporcional, la Ley Electoral de 1995
acabaría cerrando prácticamente por entero la posibilidad de que la Duma Estatal pudiera contar con la
presencia de partidos de base étnica. Para éstos y sus candidaos, obtener mayorías
simples en los distritos uninominales en donde se hallase concentrada su base
social se convertiría, pues, en la única alternativa a la marginación del
extraparlamentarismo.
Así pues, aun
no hallándose explícitamente opuesto a la representación de las minorías
étnicas, el sistema electoral ruso lleva insertos un número tal de obstáculos
para la efectiva materialización de esta presencia que podría muy bien ser
incluido, junto con los dos arriba mencionados, entre los más reacios hacia la
presencia parlamentaria de las minorías étnicas [xxii].
En semejante contexto, no resulta sorprendente que, pese a la enorme diversidad
de la composición étnica de Rusia, la Duma
no haya contado –ni en la presente legialatura, ni en la anterior– con un sólo partido
de base étnica [xxiii].
B) Ignorar la
existencia de las minorías étnicas
Ignorar las
divisiones étnicas en el diseño de la legislación electoral ha sido la práctica
seguida en aquellos países de la Europa Oriental que han optado por aplicar de la
manera más rigurosa los principios constitucionales de igualdad ante la ley y
de no discriminación por razón de origen étnico o nacional. Pero también lo ha
sido en una serie de países que, poseyendo minorías étnicas de cierta entidad y
habiendo experimentado al mismo tiempo fuertes tensiones nacionalistas, han
optado por rebajar la tensión interétnica en el plano electoral como medio para
obviar una fuente importante de conflictos internos.
Entre el primer
grupo de países, la República Checa encarna probablemente el mejor ejemplo. Ni
la Constitución checa [xxiv]
ni su Ley Electoral [xxv]
comprenden disposición alguna por la que se atribuya a las minorías étnicas de
la República ningún tipo de ventaja o protección especial encaminada a
garantizar o a facilitar su presencia parlamentaria. De hecho, en los apenas
dos artículos que la Carta de los Derechos y Libertades Fundamentales dedica a
los derechos de las minorías étnicas y nacionales, las únicas referencas
presentes lo son a los derechos culturales –como el derecho a la educación, al
uso de su lengua propia en el ámbito oficial, a recibir y difundir información
en su lengua propia, etc.– de éstas [xxvi].
Intención que, por lo demás, queda adicionalmente evidenciada por la cláusula
de no discriminación recogida en el art. 3, quizás la más exhaustiva –como ya
sugerimos– de toda la región [xxvii].
Eslovaquia
podría ser, en cambio, un buen ejemplo del segundo grupo de países. Aunque en
su Constitución y sus leyes la República Eslovaca se ha adherido reiteradamente
al principio de no discriminación por razones étnicas, su negativa a garantizar
derechos específicamente en favor de su importante minoría húngara –o incluso
de otros grupos étnicos de cierta entidad, como gitanos o checos– se ha debido
seguramente más a su temor por reforzar la ya importante influencia política de
la comunidad húngara y a proporcionarle elementos con los que sustentar su
reivindicación de una autonomía territorial, que a un aprecio sincero por el
valor de la igualdad... especialmente en una atmósfera política tan caldeada
como la de la política eslovaca de los últimos años [xxviii].
Por otra parte,
también entrarían en esta categoría los países –como Ucrania, Macedonia y
Bielorrusia– que durante largo tiempo han seguido manteniendo los sistemas
mayoritarios en distritos uninominales heredados del periodo comunista [xxix],
siquiera porque tales sistemas no permiten en principio la introducción de
mecanismos destinados a facilitar la obtención de representación parlamentaria
por parte de las minorías étnicas [xxx].
Con todo, el
ejemplo más claro de consciente marginación de la diversidad étnica de un
Estado a la hora de gestar su legislación electoral lo constituye probablemente
el caso de Modavia. La Ley de 14 de octubre de 1993, de Elecciones al
Parlamento –la primera ley electoral de la Moldavia postcomunista [xxxi]–,
contemplaba un sistema proporcional con aplicación de la fórmula d’Hondt en
distritos plurinominales, y con una cláusula de barrera del 4% a nivel
nacional. Sin embargo, cuando al poco de aprobarse la ley llegó el momento de
trazar los nuevos distritos electorales, las autoridades moldavas se vieron a
sí mismas ante un callejón sin salida. Si los distritos habían de ser trazados
tomando en consideración las divisorias étnicas existentes –lo que, en pocas palabras,
significaba la creación de circunscripciones diferenciadas en los problemáticos
territorios de Gagauzia y el Transdniéster– era sumamente probable que el
boicot anunciado por las fuerzas independentistas de uno y otro territorio, de
ser exitoso, fuese a ser utilizado como prueba de la falta de legitimidad del
nuevo parlamento para legislar sobre ambos territorios. Pero si la creación de
las nuevas circunscripciones ignoraba deliberadamente las divisorias étnicas
existentes, creando circunscripciones deliberadamente mixtas con la intención
de diluir el peso de las comunidades rusa y gagauze entre el de la mayoría
moldava, resultaría difícil que la medida no fuese tenida por una
injustificable provocación o –incluso– como un casus belli que empujase a los independentistas a buscar sus
objetivos por otros medios [xxxii].
A la postre, la cuadratura del círculo se ensayó mediante la creación …de un
distrito electoral único. La llamada “Resolución sobre el Procedimiento para la
Implementación de la Ley de Elecciones al Parlamento”[xxxiii],
aprobada el 19 de octubre de 1993, convirtió al país entero en una única
circunscripción electoral, permitiendo que los partidos de base étnica
maximizasen sus votos, pero diluyendo a la vez el impacto del posible boicot
independentista a las elecciones y rompiendo –al menos, formalmente– la
conexión entre específicos territorios y partidos. El sistema electoral moldavo
quedó configurado, pues, como el más étnicamente neutro de toda la Europa del
Este, sin duda por causa de las negativas consecuencias que de una etnificación
de la política era posible esperar.
En última
instancia, habría que apuntar la paradoja de que esta práctica no haya sido en
modo alguno la escogida por aquellos Estados de la región que con mayor motivo
pueden aducir el dato de contar con una población más o menos étnicamente
homogénea. Países como Hungría, Polonia o Eslovenia, que se cuentan entre los
de menor grado de heterogeneidad étnica de la Europa del Este, han adoptado
precisamente la estrategia opuesta, garantizando a sus pequeñas minorías
privilegios que otros han negado a sus mucho más numerosas minorías. La lógica
de esta estrategia, y los medios con los que se ha llevado a cabo serán
analizados a continuación.
C) Respaldar la
representación de las minorías étnicas
Una estrategia
intermedia, a mitad camino entre la de ignorar la diversidad étnica a la hora
de escoger un sistema electoral y la de garantizar la representación de las
minorías étnicas en los parlamentos nacionales con independencia de su tamaño y
de su grado de movilización política, ha sido la seguida en Polonia y Hungría
–que, no por casualidad, son dos de los países en los que la conflictividad
étnica resulta ser de menor relevancia–, así como, durante un breve periodo, en
Lituania –que, tampoco por casualidad, resulta ser el más tolerante de los
países bálticos en este campo–. En los tres casos referidos, lo que hallamos en
su normativa electoral son cláusulas favorecedoras –pero no garantizadoras– de
la presencia de minorías étnicas en los parlamentos y las corporaciones
locales, bien a través de una rebaja significativa de los requisitos para la
presentación de candidaturas, bien a través de una serie de ventajas en la
aplicación de las fórmulas electorales destinadas a facilitar la obtención de
escaños por parte de los candidatos de las minorías. La primera práctica puede
hallarse en las Leyes Electorales polacas de 1991 y 1993, mientras que la
segunda aparece en la legislación húngara para la elección de las corporaciones
locales, en la Ley para la Elección del Seimas
lituano de 1992 y, adicionalmente, en la ya mencionada Ley Electoral polaca de
1993.
Según el art.
63 de la Ley de 3 de julio de 1991, de Elecciones al Sejm [xxxiv], los
candidatos a la cámara baja del parlamento polaco podían ser propuestos “por
electores, partidos y organizaciones políticas, y organizaciones sociales que
hubiesen establecido con este propósito comités electorales locales o
nacionales”. Sin embargo, para que una lista de candidatos fuese aceptada por
la correspondiente junta electoral, el art. 69.4 de la Ley requería que la
propuesta estuviera sustentada “por la firma personal de al menos 5.000
electores residentes en el correspondiente circunscripción electoral”, si bien
la recogida de 50.000 firmas de apoyo en el conjunto del país hacía posible la
presentación de candidaturas en todas las circunscripciones, con independencia
del número de firmas que se hubiese recogido en cada una de ellas (art. 70.1).
Por lo demás, para la presentación de una lista nacional el art. 76.2 requería
de los partidos la previa presentación de listas en al menos cinco
circunscripciones.
Pero tratándose
de candidatos pertenecientes a alguna minoría étnica, los arts. 70.2 y 76.3
contenían una sustancial rebaja de los requisitos generalmente aplicables.
Según la primera de estas disposiciones, las organizaciones representativas de
las minorías étnicas podían disfrutar de la ventaja prevista en el art. 70.1
–esto es, de la posibilidad de presentar candidaturas en cualquier circunscripción
del país– con la presentación de tan solo 20.000 firmas de electores, mientras
que de acuerdo con la segunda de esas disposiciones las organizacionres
representativas de las minorías étnicas podían presentar una lista nacional con
independencia del número de circunscripciones en las que hubiera formalizado
sus candidaturas.
Cuando la Ley
de 1991 fue reformada por la nueva Ley de 28 de mayo de 1993, los cambios más
significativos fueron los encaminados hacia la reducción del alto grado de
proporcionalidad que había caracterizado al sistema existente, y a la
introducción de mecanismos que dificultasen la presentación de candidaturas
tanto a nivel de circunscripción como a nivel nacional. Por lo que hacía a esta
última cuestión, la nueva Ley redujo a 3.000 el número de firmas necesario para
la presentación de candidaturas en las circunscripciones, si bien requiriendo
la presentación de candidaturas en al menos la mitad de los distritos del país
–esto es, 26– como condición previa para la presentación de una lista nacional
con la que optar a alguno de los 69 escaños atribuídos de este modo. En lo
atañente al nivel de proporcionalidad, la nueva Ley introdujo una cláusula de
barrera del 5% para los partidos –elevada al 8% en el caso de las coaliciones–
en orden a acceder al reparto de escaños en las circunscripciones, elevando
hasta el 7% el porcentaje de votos necesario para entrar en el reparto de los
escaños de la lista nacional [xxxv].
Pero, como
había sucedido en 1991, también la Ley de 1993 optó por tratar de manera
diferente a las organizaciones representativas de las minorías étnicas [xxxvi].
La ventaja más obvia y más decisiva fue la posibilidad recogida en el art. 5 de
la nueva Ley, según el cual las organizaciones representativas de las minorías
étnicas podrían optar entre ser dispensadas de superar el 5% de los votos para
obtener escaños en las circunscripciones territoriales, o serlo de la exigencia
de obtener un 7% de los votos para acceder al reparto de los escaños de la
lista nacional, cláusulas ambas cuya estricta aplicación habría hecho
virtualmente imposible –a la vista de su peso poblacional– la obtención de
representación parlamentaria por parte de las formaciones representativas de
las minorías étnicas polacas. Otro gesto –aparentemente favorable para las
minorías– fue el recogido en el art. 91.3 de la Ley, que eximía a las
organizaciones representativas de las minorías étnicas de los requisitos
generales para la presentación de una lista nacional, toda vez que a éstas les
bastaría la presentación de candidaturas en cinco circunscripciones –y no en
veintiseis– para poder formalizar la presentación de una lista nacional con la
que optar a los escaños repartidos de este modo. Sin embargo, la virtualidad de
esta disposición quedaría en nada, toda vez que la Ley no excluía a las
organizaciones representativas de las minorías étnicas del requisito general de
incluir en la lista nacional sólo a candidatos que concurriesen como tales en
las listas presentadas en las diferentes circunscripciones, lo que equivalía a decir
que era menester haber presentado al menos 69 candidatos en el conjunto del
territorio nacional, lo que a su vez suponía concurrir electoralmente en
bastantes más distritos de los que cualquier minoría étnica polaca es capaz de
abarcar. Como consecuencia de todo ello, ningún grupo de base étnica fue capaz
de presentar una lista nacional en las inmediatas elecciones de septiembre de
1993 [xxxvii],
con lo que su representación –cuatro diputados y un senador de la comunidad
alemana– hubo de provenir exclusivamente de las listas de distrito [xxxviii].
Distinta en su
funcionamiento y mucho más fácil de comprender fueron las cláusulas insertas en
la Ley húngara de Elecciones Locales de 1990, cuyas intenciones eran, no obstante,
muy similares a las de la normativa polaca. La Ley LXIV/1990 [xxxix]
era un texto legislativo absurdamente complejo, que delineaba todo un conjunto
de sistemas electorales diversos –algunos de ellos ya suficientemente complejos
por sí mismos– para la elección de las corporaciones locales en los pequeños
núcleos de población, las ciudades y la capital del país, y en el que los
alcaldes eran en unas ocasiones directamente elegidos, y en otras no [xl].
Entre sus complejas disposiciones, el Capítulo XI incluyó tres detallados
artículos por los que los candidatos de las minorías étnicas quedaban excluídos
de algunas de las disposiciones aplicables al resto de las candidaturas. El
art. 48.2 estableció el derecho de los candidatos pertenecientes a una minoría
étnica a aparecer en las papeletas como miembros de ésta, e incluso a escribir
su nombre y el de la organización a la que perteneciesen tanto en húngaro como
en su lengua propia. Y el art. 48.3 ordenó a la televisión y la radio públicas
la emisión de programas especiales para ellos precisamente “en el último día de
la campaña electoral”. Sin embargo, las disposiciones de mayor entidad fueron
las contenidas en los arts. 49 y 50 de la Ley. En función de éstos, cuando en
una elección realizada por el sistema mayoritario de voto múltiple [xli]
un candidato perteneciente a una minoría étnica no resultase elegido, se le
tendría por electo si el número de los votos obtenido fuese al menos los dos
tercios del número de votos obtenido por el último de los candidatos efectivamente
electo; y cuando las elecciones fuesen llevadas a cabo a través de un sistema
proporcional y de lista [xlii],
el cabeza de lista de una formación representativa de una minoría étnica
resultaría igualmente elegido con sólo que la lista en cuestión hubiese obtenido
al menos los dos tercios de los votos logrados por el último candidato electo,
incrementándose en consecuencia –tanto en uno como en el otro caso– el número
de miembros de la corporación local.
El interés por
garantizar la presencia de las minorías étnicas en los ayuntamientos húngaros
resultaba, sin duda, admirable. Pero es probable que una dosis extra de
imaginación pudiese haber conseguido un modo menos torpe de hacerlo. No es
difícil imaginar que proporcionarle el acta de concejal a un candidato adscrito
a una minoría étnica a pesar de haber contado con un apoyo muy inferior al de
otros candidatos no electos muy probablemente producirá más resentimiento que
simpatía y, en consecuencia, un efecto más bien contrario al que con esas
medidas se pretendía.
Finalmente está
el caso de Lituania. Aunque las disposiciones relativas a las minorías étnicas
insertas en la Ley de 9 de julio de 1992, de Elecciones al Seimas [xliii],
apenas alcanzaban un par de líneas, sus efectos merecen ser tomados en consideración.
El sistema electoral adoptado en aquel momento era de naturaleza mixta: la
mitad de los diputados eran elegidos en distritos uninominales mediante un
sistema de mayoría absoluta a dos vueltas (arts. 8 y 75), mientras que la otra
mitad de los escaños –70 de 141, para ser más exactos– eran distribuidos
proporcionalmente en una circunscripción nacional única, utilizando la cuota de
Hare entre aquellos partidos que hubiesen obtenido al menos el 4% de los votos
(arts. 8 y 76). La única disposición específicamente referida a las minoría
étnicas se hallaba precisamente en el art. 76, donde se establecía que las
organizaciones representativas de las minorías étnicas quedarían excluídas del
requisito de superar la barrera del 4%, de manera que para obtener un escaño
necesitarían simplemente alcanzar la cuota de Hare (número de votos
válidos/número de escaños disponibles), lo que en este caso suponía 1/70 del
voto nacional.
La aplicación
de esta cláusula en las elecciones de 1992 permitió a la Unión de los Polacos
de Lituania duplicar su representación en el Seimas, añadiendo a los dos escaños obtenidos en los dos distritos
uninominales población mayoritariamente polaca, otros dos escaños más
pprovinientes de la lista nacional, y todo ello pese a haber conseguido apenas
un 2’07% de los votos [xliv].
Sin embargo,
esta peculiaridad del sistema electoral lituano no duró mucho tiempo: el 27 de
julio de 1996 el Seimas introdujo una
serie de cambios en la legislación electoral con miras a las inmediatas
elecciones, elevando la cláusula de barrera del 4 al 5% para los partidos, y
hasta el 7% para las coaliciones, y aboliendo igualmente la disposición por la
que se eximía a los partidos de base étnica de este requisito [xlv].
D) Garantizar
la representación de las minorías étnicas
Una
aproximación si cabe más favorable a la presencia de las minorías étnicas en
los parlamentos de la Europa Oriental ha sido la adoptada en lugares como
Rumanía, Eslovenia, y –al menos durante un breve paréntesis– en Croacia, países
los tres cuyas constituciones y/o legislaciones electorales garantizan
expresamente a las minorías étnicas un mínimo de escaños en sus legislativos y
–en algunos casos– también en sus corporaciones locales.
El sistema
introducido en Rumanía por el Decreto Ejecutivo de 14 de marzo de 1990 [xlvi],
el introducido en Croacia por la Ley Electoral de agosto de 1992 [xlvii],
y el creado en Eslovenia por la Ley de 10 de marzo de 1992 [xlviii]
fueron muy similares en cuanto a sus objetivos, pero bastante diferentes en su
funcionamiento. En los tres casos se garantizó a todas las minorías étnicas
existentes una representación mínima en la cámara baja de sus parlamentos –los
tres países cuentan con legislativos bicamerales– con independencia de su peso
demográfico, de su fuerza electoral y de su nivel de movilización política,
pero siempre sin perjuicio de su innegable derecho a ampliar su representación
parlamentaria presentando candidaturas y compitiendo por nuevos escaños frente
a las demás fuerzas del país.
En Rumanía, el art.
4.1 del Decreto arriba mencionado comenzó afirmando que el sistema proporcional
introducido en su articulado era en sí mismo la primera garantía de una justa
representación en el parlamento de todas las minorías étnicas presentes en el
país. Pero dicho esto, el art. 4.2 afirmaría también que “las organizaciones
representativas de las minorías nacionales registradas en la fecha de
aprobación de este Decreto Ejecutivo que no consigan el número de votos
necesario para obtener un escaño en la Asamblea de Diputados de acuerdo con lo
dispuesto en el párrafo anterior, tendrán garantizado un diputado”. En otras
palabras, lo que el Decreto estableció fue que las minorías étnicas podrían
empeñarse en obtener una representación parlamentaria a través de los procedimientos
ordinarios –los cuales, siendo altamente proporcionales [xlix],
resultaban idóneos para ello– pero que en el caso de que no lo lograsen, el
Estado les proporcionaría al menos un escaño a cada una.
El Decreto
Ejecutivo del 14 de marzo de 1990 fue la norma reguladora de las primeras
elecciones multipartidistas celebradas en Rumanía en mayo de ese mismo año. En
aquella ocasión sólo tres organizaciones de base étnica lograron obtener
representación gracias al número de votos obtenido: por una parte, la Unión
Democrática de los Húngaros de Rumanía, que obtuvo casi un millón de votos –y,
con 29 diputados y 12 senadores, se constituyó en el principal partido de la
oposición en la primera legislatura democrática [l]–
y, por otra, el Foro Democrático de los Alemanes de Rumanía y la Unión
Democrática de los Gitanos de Rumanía, que con porcentajes de voto inferiores
al 1%, obtuvieron tan solo un escaño cada uno. Sin embargo, en aplicación del
artículo 4.2 otras nueve formaciones obtuvieron un escaño cada una: se trataría
de las organizaciones representativas de las minorías armenia, búlgara, griega,
lipovenia, polaca, serbia, eslovaca, turca y ucraniana (la comunidad judía no
participó) [li].
Para las
elecciones de septiembre de 1992, la legislación electoral existente fue
sustituída por la Ley 68/1992 [lii],
que limitó severamente el grado de proporcionalidad que había caracterizado al
Decreto de 1990. La nueva Ley respetó el privilegio en favor de las minorías
étnicas creado por la normativa anterior, entre otros motivos porque en el
entretanto éste había sido recogido y garantizado por el texto constitucional
de diciembre de 1991. Sin embargo, los redactores de la nueva Ley no
resistieron la tentación de limitar de alguna forma este privilegio, amparados
en la disposición constitucional que refería a la Ley Electoral la regulación
específica del modo en que aquél fuese a ser implementado. Estas limitaciones
revistieron dos modalidades: primero, el art. 4.2 afirmó que una minoría
nacional sólo obtendría representación si sus candidaturas “habían obtenido en
todo el país al menos el 5% del número medio de votos válidamente expresados
necesario para la elección de un diputado”, mientras que el art. 4.4 excluía de
este privilegio a las organizaciones de base étnica que participasen en las
elecciones entera o parcialmente integradas en coaliciones con otras fuerzas
políticas. Mientras que la primera disposición resultaba bastante razonable, y
sus efectos sobre el resultado final de futuras elecciones sería probablemente
escaso, la segunda constituyó un ataque difícilmente justificable al pluralismo
político y una nueva muestra del temor que en el Frente de Salvación Nacional
suscitaba la entonces creciente aproximación entre las fuerzas opositoras [liii].
Aplicadas en
las elecciones de 1992, las cláusulas arriba mencionadas permitieron el acceso
a la cámara baja del Parlamento de trece diputados adicionales: los
representantes de las comunidades antes citadas, más sendos representantes de
las comunidades alemana y gitana –pues en esta ocasión sólo los húngaros
obtuvieron escaños por la sola fuerza de sus votos–, y de las comunidades
tártara e italiana, que sólo habían comenzado a organizarse después de las
elecciones de 1990. La comunidad judía –que en 1990 no había presentado candidaturas,
y en 1992 las retiró– así como la comunidad albanesa –que tardó aún más en
organizarse– no obtuvieron representación hasta las elecciones de 1996 [liv].
En el caso de
Croacia el sistema introducido por la efímera Ley Electoral de agosto de 1992
fue similar al rumano en el sentido de que garantizaba una representación
mínima en el parlamento a todas las minorías étnicas del país, pero se
diferenciaba de aquél por el hecho de reconocer la existencia de una minoría
especialmente numerosa y significativa –la comunidad serbia– a la que
garantizaba no un solitario y testimonial escaño, sino un porcentaje del número
total de escaños en la cámara proporcional a su peso en la población total del
país. En todo caso, las disposiciones relevantes de la Ley presentaban una
redacción absurdamente enigmática: el art. 10.2 de la Ley Electoral para la
cámara de representantes garantizaba expresamente un escaño para la comunidad
húngara, otro para la italiana, otro para las comunidades checa, eslovaca, rusa
y ucraniana, y un cuarto para las comunidades alemana y austríaca. Pero junto
con esta clara atribución, el art. 10.1 establecía que “los miembros de las
comunidades o minorías étnicas y nacionales cuyo porcentaje en la población de
la República de Croacia exceda el 8% según los datos del censo de población de
1981, tendrán derecho a estar representados en el parlamento en proporción a su
respectiva participación en el conjunto de la población, del modo previsto en
esta Ley”. Desde luego, bajo las disposiciones del art. 10.1 no cabía otra
minoría étnica que la comunidad serbia (en torno al 11% de la población croata
antes de la guerra), y habida cuenta de que la disposición se refería al censo
de 1981, y no a ningún otro que pudiera elaborarse en el futuro, tampoco podía
caber otra. De este modo, el circunloquio utilizado por la Ley no constituía
sino una ridícula estrategia destinada a evitar una referencia expresa a la
comunidad serbia en una pieza legislativa básica del nuevo Estado croata.
Para llevar a
cabo este propósito, el art. 23.3 de la Ley Electoral ordenó la creación de
cuatro unidades electorales especiales para húngaros; italianos; checos,
eslovacos, rusos y ucranianos; y alemanes y austríacos, refiriendo los detalles
de su constitución a una futura “Ley sobre las Unidades Electorales para la
Cámara de Representantes del Parlamento de la República de Croacia”.
Por lo que hace
a la comunidad serbia, el procedimiento había de ser por fuerza más complejo.
Como es natural, los candidatos de origen serbio podían optar por concurrir
como independientes, por hacerlo como candidatos de partidos o movimientos
exclusivamente serbios, o por hacerlo en las listas de cualquiera de las
fuerzas políticas –teóricamente multiétnicas– ya existentes [lv].
Si merced a la aplicación de las normas electorales ordinarias resultaban
electos un número suficiente de candidatos de origen serbio, el sistema no
precisaba de ulteriores operaciones. Pero si no era así, y del primer
escrutinio se deducía que los candidatos de origen serbio no habían sido
elegidos en número suficiente como para alcanzar un porcentaje en la cámara que
se equiparase a su porcentaje en la población total del país –lo que en 1992
equivalía a trece escaños– eran de aplicación las reglas del art. 26. En
particular, el apartado 1 de ese artículo establecía que “el número de
representantes en la Cámara de Representantes se incrementará hasta la cifra
que sea precisa para la obtención de la debida representación, y los miembros
de la comunidad o la minoría en cuestión que hayan concurrido en la lista
nacional pero no hayan sido electos serán considerados representantes electos
en el orden correspondiente al respectivo éxito de cada específica lista en las
elecciones”. Si tampoco en ese caso resultaba alcanzado el número legalmente
previsto de representantes, el art. 26.2 ordenaba al Presidente la convocatoria
de elecciones parciales en tantos distritos especiales como fuese necesario,
dentro de los 60 días siguientes al del inicio de la nueva legislatura.
En el momento
de su puesta en funcionamiento, con motivo de las elecciones a la Cámara de
Representantes del Sabor de agosto de
1992, las garantías de la ley posibilitaron la elección de ocho candidatos de
origen serbio que no habían resultado originalmente electos, de los que dos
pertenecían al Partido Popular Croata, tres al Partido Socialdemócrata Croata y
otros tres al Partido Popular Serbio [lvi].
Pero para las siguientes elecciones, las de 1995, el mecanismo legal ya había
dejado de estar vigente: en un nuevo cambio de la legislación electoral [lvii],
las disposiciones que protegían a la minoría serbia fueron drásticamente
modificadas, de modo que a ésta sólo se le reconoció el derecho a tres escaños,
elegibles en distritos electorales especiales.
Dando un nuevo paso
hacia la marginación política de la comunidad serbia de Croacia, para las
elecciones de enero del 2000 la nueva Ley Electoral de 29 de octubre de 1999 [lviii]
redujo aun más las garantías existentes, al reservar únicamente cinco escaños
para la representación de la totalidad de las minorías étnicas del país,
distribuyéndolos de manera que a la comunidad serbia le correspondiese uno, que
otro fuese a parar a la comunidad húngara, otro a la italiana, otro
conjuntamente a checos y eslovacos y que el quinto y último escaño se
consagrase a la representación conjunta de austríacos, alemanes, rutenios,
ucranianos, y judíos. En todo caso, y “en consonanccia con el principio
constitucional de igualdad en el derecho al voto”, la Ley permite a los
miembros de las distintas comunidades étnicas decidir si desean votar en los
distritos electorales especiales creados para la elección de estos
representantes, o hacerlo como el resto de los ciudadanos optando entre las
candidaturas concurrentes en sus distritos de residencia. En el caso de la
comunidad serbia, esta disposición supuso que de 168.606 electores censados,
sólo 27.789 optasen en las referidas elecciones por votar en el distrito
electoral especial serbio [lix].
El caso de
Eslovenia es, de nuevo, similar a los anteriores en cuanto a sus objetivos
–garantizar la presencia de las minorías étnicas en el parlamento– pero
distitnto en su mecánica, toda vez que para la consecución de ese objetivo ha
establecido lo que poco costaría etiquetar como un sistema electoral exclusivo
e independiente para estas minorías.
La Constitución
eslovena de 1991 [lx] garantiza
en su art. 80 el derecho de las minorías húngara e italiana a contar con un
escaño cada una en la cámara baja –o Asamblea Nacional– del parlamento. Mirado
más de cerca, este precepto es en cierto modo paradójico. Para empezar, las dos
minorías referidas, aun siendo autóctonas del actual territorio de la República
de Eslovenia, no son en modo alguno las más numerosas del país. Según el censo
de 1991 [lxi],
su porcentaje en la población de Eslovenia es del 0’43 y del 0’16%,
respectivamente, muy inferior por tanto al de otras minorías como los croatas
(2’76%), los serbios (2’44%), los musulmanes (1’37%), e incluso los
autocalificados de yugoslavos (0’63%). Sin embargo, la Constitución se olvida
de todas estas otras minorías, restringiendo los privilegios a los que a
continuación nos referiremos a los apenas 12.000 individuos de las dos
comunidades a las que se refiere su art. 80. Desde una perspectiva diferente,
resulta igualmente curioso que la Constitución garantice este especial
privilegio representativo precisamente en la Asamblea Nacional, cuando
Eslovenia resulta ser uno de los contadísimos países que cuentan con una cámara
alta de naturaleza corporativa –el Consejo Nacional– en donde se hallan
autónomamente representados los intereses locales, económicos, sociales y
culturales del país. Parece difícil negar que la representación específica de
las minorías étnicas asentadas en suelo esloveno habría encontrado un encuandre
más adecuado entre los representantes de los intereses sectoriales que se dan
cita en el Consejo, que entre los representantes de los interesas comunes de la
ciudadanía eslovena que –al menos en principio– deberían darse cita en la
Asamblea Nacional.
En cumplimiento
del mandato constitucional antes referido, la Ley Electoral eslovena de 10 de
marzo de 1992 reconoció en su art. 2.3 que “las minorías étnicas húngara e
italiana tienen derecho a elegir un diputado cada una”, creando a continuación
una suerte de sistema electoral paralelo, a partir de una amplia serie de
excepciones al régimen electoral general del país. Para empezar, los
representantes de una y otra minoría son elegidos exclusivamente por y de entre
los miembros de estas comunidades (art. 8), y en “circunscripciones especiales
[…] formadas en los territorios habitados por las minorías italiana y húngara”
(art. 20), basados en los municipios de Koper/Capodistria en el caso de la
comunidad italiana, y Murska Sobota en el de la húngara. En tales circunscripciones
se formarán juntas electorales especiales (art. 25) y los partidos podrán
presentar candidaturas sólo si han logrado el número requerido de firmas de
miembros de la comunidad étnica a quien pretendan representar (art. 36).
Naturalmente, tratándose de la elección de sólo un representante por comunidad,
la fórmula electoral es por fuerza distinta de la proporcional que se aplica de
manera general [lxii],
habiéndose optado por un sistema de voto preferencial múltiple, con elecciones
parciales cada vez que el mandato de un representante de la minoría étnica
concluya por cualquier motivo que no sea el de la disolución de la cámara en su
conjunto. En última instancia, no sería ocioso apuntar que, dada la dimensión
de la cámara baja del parlamento esloveno, la atribución de sendos escaños a
las minorías húngara e italiana brinda a ambas comunidades una fuerte
sobrerrepresentación. Un sencillo cálculo revelará que, mientras que la ratio representante/ciudadano es a nivel
nacional de aproximadamente 1:22.000, ésta se reduce a 1:8.500 en el caso de la
comunidad húngara, y llega a 1:3.000 en el de la comunidad italiana. Lo cual
resulta más llamativo todavía si tenemos en cuenta que los ciudadanos inscritos
como de origen húngaro o italiano y que votan a sus representantes en cuanto a
tales, no pierden por ello su derecho a participar en la elección del resto del
parlamento; esto es, que a diferencia de sus vecinos croatas, disfrutan de un
doble derecho al voto –lo que ciertamente constituye un aspecto difícil de justificar
del actual sistema electoral esloveno [lxiii].
Finalmente,
sería menester señalar que durante largo tiempo también Hungría ha estado
debatiendo la conveniencia de garantizar a sus minorías nacionales un
determinado número de escaños en el parlamento.
La idea se
planteó, ya en los primeros momentos de la transición, tanto en las
conversaciones de la Mesa Redonda como en los debates parlamentarios que
condujeron a la aprobación de la Ley Electoral de 1989 [lxiv].
Sin embargo en aquel momento no se alcanzó ningún acuerdo lo suficientemente
satisfactorio, y el asunto quedó excluido de la Ley Electoral. De hecho, no fue
hasta el 12 de marzo de 1990 –apenas cuatro días antes de su disolución– que el
último parlamento de la era socialista aprobó la Ley XVII/1990, por la que se
conminaba al nuevo parlamento a elegir, en el plazo de 30 días a partir de su
primera sesión y previa audiencia de las organizaciones representativas de las
comunidades afectadas, a un delegado por cada una de las minorías étnicas
oficialmente registradas [lxv],
que de este modo se incorporaría al legislativo. No obstante el específico
mandato de la ley, la cuestión se siguió revelando en exceso controvertida
también después de las elecciones, y tras sucesivos aplazamientos la idea quedó
finalmente deshechada.
Cuando, tres
años más tarde, el parlamento húngaro barajó la idea de aprobar una suerte de
código para las minorías nacionales que pudiera servir de ejemplo para los
países vecinos de cómo las minorías étnicas debían ser tratadas, la idea de la
representación parlamentaria de éstas revivió momentáneamente. La Ley
LXXVII/1993, de 7 de julio, sobre los Derechos de las Minorías Nacionales y
Étnicas [lxvi],
no sólo garantizaba a estas minorías el derecho a participar colectivamente en
la vida pública, sino que también contenía una disposición –su art. 20– por la
que se ordenaba al legislativo que proveyese, por medio de las oportunas
reformas legales, a su representación en el parlamento. La solución más
plausible, una vez más, pareció ser la de ampliar el tamaño de la Asamblea
Nacional de 386 a 399 miembros, proporcionando un escaño a cada una de las
ahora trece minorías étnicas oficialmente registradas. Paralelamente, el art.
52.1 de la nueva Ley también garantizaba el derecho de los representantes de las
minorías étnicas a usar su lengua materna en el parlamento. Pero, a pesar de
ese mandato, lo cierto es que la reforma de la Ley Electoral llevada a cabo en
las vísperas de las elecciones de 1994 pasó completamente por alto la cuestión,
contentándose con un leve incremento de la cláusula de barrera existente, que
pasó del 4 al 5% de los votos a nivel nacional [lxvii].
E) Hacer de la
adscripción étnica la base de la representación política
La aproximación
más radical a la cuestión de la etnicidad y su representación en el parlamento
ha sido la que se ha planteado en aquellos países que han hecho de la
adscripción étnica de sus ciudadanos la base última para la representación
política o que –más aun– han tomado el respeto e incluso la promoción del
pluralismo étnico como la misma razón de ser de su propia estatalidad.
En principio
sería tentador situar en este grupo de países a Estados federales como la
antigua Checoslovaquia, la nueva República Federal de Yugoslavia –esto es:
Serbia y Montenegro– o la Federación Rusa. En los tres casos nos hallamos ante
Estados federales en los que las unidades federadas han sido definidas
básicamente en función de los contornos de la distribución étnica de la
población, y en el que dichas unidades han resultado elementos esenciales en la
construcción del sistema representativo imperante. En los tres casos citados
nos encontramos con parlamentos bicamerales en los que los escaños de la cámara
baja se hallan equitativamente distribuidos en función de un criterio
poblacional más o menos exacto, mientras que cada territorio federado posee en
la cámara alta un número idéntico de representantes, con independencia de su
peso demográfico [lxviii]. De
este modo podríamos decir que en estos países la representación política ha
quedado enteramente canalizada por las divisorias étnicas, hasta el punto de
que los ciudadanos participan de hecho en el proceso electoral básicamente
insertos en la comunidad étnica a la que pertenecen, eligiendo representantes
que acudirán a sus parlamentos en tanto que portavoces de –digamos– los
eslovacos, los montenegrinos o los chechenos.
Pero en una
región del mundo en la que la diversidad étnica está por doquier, y en la que
el principio de no discriminación por razones de origen étnico está, con todo,
ampliamente reconocido, esa afirmación no se ajustaría fielmente a la realidad.
Aunque esos Estados federales han sido construidos merced a la agregación de
unidades territoriales teóricamente delimitadas siguiendo criterios étnicos,
muy pocas de éstas resultan ser étnicamente homogéneas, y en ninguna de ellas
se ha restringido el derecho al voto tan sólo a los ciudadanos pertenecientes a
la comunidad étnica titular, negándoselo a los demás. Así pues, no sería
correcto afirmar que –por ejemplo– los diputados de la Cámara de las Naciones
del parlamento checoslovaco elegidos en los distritos en que se hallaba
dividida Eslovaquia acudían al legislativo federal en representación
exclusivamente de los ciudadanos de origen eslovaco y no de los de origen
húngaro; o que los representantes de la República de Tatarstán en el Consejo de
la Federación ruso tienen por fuerza que ser tártaros y que representar
sólamente a los tártaros y no a los rusos asentados en la República; o, en fin,
que Serbia únicamente envía a diputados de origen étnico serbio para cubrir sus
escaños en el legislativo federal yugoslavo. Aunque es innegable que la
etnicidad ha sido en cada uno de estos casos un factor decisivo en el trazado
de las divisiones territoriales, y que a su vez éstas han sido elementos
básicos en la construcción de los sistemas electorales imperantes, es
igualmente cierto que a la hora de atribuir el derecho al sufragio el de la
ciudadanía resulta ser el único criterio aceptable.
Probablemente
la única genuina excepción a esta regla –y, por tanto, el más radical ejemplo
de utilización del factor étnico con fines electorales– es la que nos brinda
Bosnia-Hercegovina, tanto en la etapa pre-bélica como en la posterior a los
Acuerdos de Dayton.
Por lo que hace
a la Bosnia pre-bélica, es un hecho que en las primeras elecciones
multipartidistas de diciembre de 1990, los bosnios se acercaron a las urnas
impulsados por motivaciones de naturaleza casi exclusivamente étnica, dando
lugar así a un parlamento dominado por partidos de base étnica, y en el que el
porcentaje de escaños de cada formación se hallaba en estrecha relación con la
fuerza demográfica de la comunidad a la que representaba [lxix].
Más aun, el sistema constitucional que se implantó incluía una Presidencia
colectiva –muy semejante a la operante en la todavía existente Federación
Yugoslava– integrada por dos musulmanes, dos serbios, dos croatas y un séptimo
miembro en representación de todos los demás grupos étnicos del país, elegido
cada uno de ellos exclusivamente por los ciudadanos de la correspondiente
comunidad étnica [lxx]. Como era
natural, toda esta serie de instituciones constitucionales y alineamientos
parlamentarios acabó a la postre conduciendo a la fragmentación étnica no sólo
del gabinete, sino de la práctica totalidad de la administración, creando con
ello todo un aparato institucional enteramente construido sobre la base de la
división étnica del país.
Cinco años más
tarde, y con la trágica experiencia de la guerra en Bosnia de por medio, las
consecuencias de semejante diseño institucional no parecen haber sido del todo
entendidas por sus protagonistas, toda vez que el proceso de reconstrucción
política de Bosnia-Hercegovina parece haber optado una vez más por seguir las
lineas maestras de las divisiones étnicas existentes. Los Acuerdos de Paz de
Dayton de noviembre de 1995 [lxxi],
firmados por los tres principales protagonistas del conflicto bélico, contenían
entre otros un Anexo de naturaleza constitucional en el que se diseñaron los
aspectos esenciales de las nuevas instituciones bosnias. En sus apenas doce
artículos, la llamada “Constitución de Dayton” propuso todo un entramado de
instituciones para la nueva Bosnia-Hercegovina entre las que se incluían un
parlamento bicameral, una Presidencia colectiva, un gabinete y un Tribunal
Constitucional –todos ellos construidos sobre bases étnicas, y necesitados para
su misma operatividad de la cooperación cotidiana entre los representantes de
cada comunidad.
Para empezar –y
sin ánimo de hacer un análisis exhaustivo del sistema constitucional de
Bosnia-Hercegovina– la Cámara de los Pueblos de la Asamblea Parlamentaria
comprende quince delegados, de los que cinco son designados por la Asamblea
Nacional de la República Serbia, cinco por los delegados musulmanes del
legislativo de la Federación de Bosnia-Hercegovina, y otros cinco por los
delegados croatas de este última institución. Siguiendo un criterio similar,
dos tercios de los 42 diputados de la Cámara de Representantes son directamente
elegidos en el territorio de la Federación, mientras que el tercio restante lo
es en el de la República Serbia (art. IV). Por lo que hace al ejecutivo, el
art. V de la Constitución creó una Presidencia tripartita, integrada por un
bosniaco, un croata y un serbio, cada uno de ellos elegido por los ciudadanos
de su respectiva comunidad [lxxii];
y un gabinete en el que los ministros procedentes de la Federación no podrán
ostentar más de las dos terceras partes de las carteras, y en el que los
viceministros deberán necesariamente pertenecer a la comunidad a la que no
pertenezca el ministro correspondiente. Finalmente, cuatro de los nueve jueces
del Tribunal Constitucional serán elegidos por el legislativo de la Federación,
otros dos por el legislativo de la República Serbia, y los tres restantes por
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos –entre jueces que no sean ciudadanos de
la República ni de ninguno de los Estados vecinos (art. VI) [lxxiii].
Pero no fue
sólo la integración de estas instituciones la que hubo de tener en cuenta
factores de naturaleza étnica: también su funcionamiento cotidiano ha venido
dependiendo de manera inequívoca del mantenimiento de unas buenas relaciones
interétnicas, en un contexto –obvio es decirlo– altamente inestable. Por poner
tan sólo unos ejemplos, el quorum en
la Cámara de los Pueblos requiere la presencia de al menos tres delegados
bosniacos, tres croatas y tres serbios (art. IV.1.b); las funciones moderadoras
en la cámara son ejercidas por un Presidente y dos Vicepresidentes que deben
pertenecer a comunidades diferentes y rotar sus puestos periódicamente (art.
IV.3.b); el voto en contra de las dos terceras partes de los diputados de
cualquier comunidad veta la adopción de cualquier decisión en el parlamento
(art. IV.3.d) e incluso una mayoría de los diputados de una comunidad puede declarar
una medida “destructiva de sus intereses vitales”, refiriéndola a la
consideración del Tribunal Constitucional (art. IV3.e y f); la autodisolución
de la Cámara de los Pueblos requiere el voto de la mayoría de al menos dos de
los tres grupos de delegados, etc., etc.
Así pues, la
Constitución negociada en Dayton para la nueva Bosnia-Hercegovina contempla un
conjunto de instituciones parlamentarias, ejecutivas, administrativas y judiciales
enteramente construidas sobre el principio de la subsunción de los ciudadanos
en la comunidad étnica a la que pertenecen, y completamente dependiente para su
funcionamiento de la cooperación entre esas comunidades. Podría en consecuencia
afirmarse que constituye el más evidente ejemplo de una regulación completa y
omnicomprensiva desde el poder de las relaciones interétnicas, fruto sin duda
de la triste constatación de que la coexistencia pacífica y espontánea entre
las comunidades étnicas del país hacía mucho que había dejado de ser posible.
III. Mecanismos favorecedores y mecanismos desfavorables para la
representación de las minorías étnicas
Hasta el
momento, nuestra atención se ha venido centrando en aquellas disposiciones de
las distintas leyes electorales específicamente dedicadas a las minorías
étnicas, disposiciones que crean para ellas un peculiar status jurídico a
través de un específico conjunto de reglas por las que regirse, que resultan
distintas de las aplicables al resto de los participantes en el proceso
electoral.
Pero es
evidente que, pese a la eventual existencia de estas particulares
disposiciones, los partidos y coaliciones de base étnica tienen forzosamente
que ajustarse al resto de normas que integran el sistema electoral vigente, y
que éstas –por más que no se hallen específicamente encaminadas a mejorar o a
perjudicar sus perspectivas electorales– están llamadas a condicionarlas de
manera decisiva. De hecho, en muchos casos la influencia de esas reglas
generales puede muy bien ser incluso más decisiva para la representación
parlamentaria de las minorías étnicas que la de las disposiciones específicas
que hasta ahora hemos analizado [lxxiv].
Teniendo
presente que las minorías étnicas son básicamente eso, minorías, sería razonable
empezar argumentando que los sistemas electorales proporcionales les serán en
principio más favorables que los mayoritarios. Sin embargo, no deberíamos
olvidar que la proporcionalidad pura es un auténtico mito, y que incluso los
sistemas electorales más decididamente proporcionales la limitan a la hora de
trazar las circunscripciones, determinar su magnitud, introducir cláusulas de
barrera, fijar fórmulas o determinar el tamaño de la asamblea a elegir [lxxv].
Teniendo esto en mente, sería más correcto decir que cuanto más proporcional
sea un sistema, más proclive será a permitir la representación política de las
minorías nacionales. Una circunscripción electoral nacional –o, al menos,
circunscripciones de gran magnitud–, ausencia de cláusulas de barrera –o, al
menos, cláusulas de escasa cuantía–, la utilización de fórmulas electorales
favorables a las formaciones minoritarias –como la de Hare, pero no la de
d’Hondt–, y parlamentos de tamaño respetable, se podrían contar entre los
mecanismos netamente favorecedores de la presencia parlamentaria de los
partidos minoritarios y, entre ellos, de los de naturaleza étnica.
De entre todos
esos mecanismos, probablemente sea el uso de cláusulas de barrera que impidan
la entrada en el legislativo a las formaciones que no superen un determinado
porcentaje de votos [lxxvi]
el que más decisivamente puede perjudicar los intereses políticos de las
formaciones representativas de las minorías étnicas. Ello sería especialmente
grave en aquellos casos en los que la cláusula operase a nivel nacional –en
lugar de hacerlo a nivel de circunscripción–; cuando su tamaño se hallase
próximo o fuese mayor que el del porcentaje de la población perteneciente a una
concreta minoría; o cuando fuese más elevado para las coaliciones que para los
partidos concurrentes en solitario, posibilidad ésta especialmente perjudicial
para las formaciones de base étnica que deseasen colaborar entre sí o con otras
fuerzas políticas de base no étnica [lxxvii].
Quizás el ejemplo más revelador de los efectos de este tipo de mecanismos sea
el que brindaron los resultados electorales de las elecciones parlamentarias
checoslovacas de 1992, cuando la Sociedad por Moravia y Silesia se quedó fuera
de las dos cámaras que integraban el legislativo federal, pese a haber obtenido
porcentajes nada despreciables del 4’23 y el 4’90% de los votos. La aplicación
de la cláusula de barrera prevista en la Ley Electoral checoslovaca no solo
condicionó de manera significativa la composición del legislativo federal, sino
que alteró la relación de fuerza entre las formaciones favorables y las
contrarias a la ruptura de la Federación, en un momento especialmente decisivo
en la disputa [lxxviii].
Sin embargo, en
aquellos países en donde las minorías étnicas no se hallan homogéneamente
distribuidas a lo largo del territorio nacional, sino concentradas en áreas
específicas del mismo, los sistemas electorales mayoritarios [lxxix]
podrían resultar tan favorecedores para sus intereses o más que los
proporcionales. Albania y Bulgaria son casos que cuadran bien en esta categoría
[lxxx],
y lo cierto es que en ambos países los partidos de base étnica obtuvieron
buenos resultados con el sistema mayoritario en los dos casos –Albania en 1992,
y Bulgaria en 1990– en los que las elecciones fueron celebradas siguiendo un
sistema electoral mixto. En todo caso, ello no nos debería hacer olvidar que
los sistemas mayoritarios –especialmente, los que se aplican sobre distritos
electorales uninominales– no se cuentan entre los que más favorecen la
formación de nuevos partidos, ni entre los que mejor toleran la presencia de
formaciones minoritarias [lxxxi],
lo que a la larga podría hacer más mal que bien a los grupos representativos de
las minorías étnicas.
En todo caso,
son incontables los elementos de un sistema electoral que resultan relevantes
para las expectativas de los partidos de base étnica. Exigencias muy onerosas a
la hora de formalizar las candidaturas –como la presentación de un elevado
número de firmas, o la exigencia de haber presentado candidaturas en un cierto
número de distritos como requisito previo para poder presentar una lista
nacional, allí donde ésta existe– o restricciones contra los partidos que sólo
presentan candidaturas en un reducido número de distritos a la hora de
disfrutar de espacios televisivos gratuitos, o la exclusión de los pequeños
partidos del listado de beneficiarios de la financiación pública de las
campañas, o la exclusión del censo de los nacionales afincados en el extranjero
[lxxxii],
son tan solo unos pocos ejemplos de estrategias –menos obvias, aunque quizás
tan devastadoras como algunas de las hasta ahora referidas– para dificultar la
representación parlamentaria de las minorías étnicas.
IV.
CONCLUSIONES
Después de
todas las consideraciones realizadas hasta el momento, y teniendo bien
presentes los datos aportados sobre la legislación electoral y su
implementación práctica, quizás sería oportuno empezar a sugerir algunas
conclusiones sobre el complejo asunto de la inserción de las minorías étnicas
en los procesos electorales en la Europa del Este, e incluso de hacer un
intento de valoración de la situación existente y de sus perspectivas de
cambio.
La primera
conclusión –y quizás la única no susceptible de contradicción– es la de que en
la Europa del Este las leyes electorales han tratado el factor étnico de maneras
muy diferentes. Éstas han oscilado desde los intentos más o menos evidentes de
excluir a las minorías étnicas de la vida política, hasta el generoso
reconocimiento de su derecho a poseer voz propia en las instituciones
parlamentarias, quedando entre uno y otro extremo aquellos países que han
ensayado la creación de sistemas destinados a facilitar –aunque no a
garantizar– su acceso a los foros legislativos. Sin embargo, una estricta
adhesión a los principios fundamentales de igualdad ante la ley y no discriminación
por motivos de origen étnico –cuando no una prudente valoración de las
consecuencias políticas de obrar de modo distinto– ha llevado a no pocos países
de la zona a ignorar por completo la cuestión, y a tratar a las formaciones
representativas de las minorías étnicas igual que a las de cualquier otro sesgo
político.
Una segunda
conclusión es la de que existe al menos un sutil vínculo entre la relevancia
social de un grupo étnico –esto es, su tamaño, su nivel de autoconciencia, y su
grado de movilización política– y el modo en el que es tratado por la
legislación electoral vigente. Y –aunque quizás ello no entrañe sorpresa
alguna– que ésta es una relación inversa: cuanto más relevante es una minoría
étnica en su país, más probable es que el sistema electoral la ignore o la
desafíe; mientras que cuanto más insignificante es, más probable es que la
legislación electoral vigente incluya algunos mecanismos destinados a
facilitarle o incluso garantizarle su acceso al parlamento.
Finalmente, una
tercera conclusión –que, a diferencia de las anteriores, no deriva directamente
de las observaciones que acabamos de exponer, sino de la interacción entre
éstas y otras cuya naturaleza sobrepasa con mucho los límites de nuestra
investigación– es la de que no deberíamos sacar conclusiones definitivas sobre
el estatuto de una minoría étnica en un determinado país simplemente en función
de cómo la legislación electoral la esté tratando. Su capacidad para estar
presente en el parlamento es ciertamente importante, y el modo en el que el
sistema facilite o dificulte este objetivo constituye un dato significativo.
Pero otros aspectos del estatuto jurídico de las minorías nacionales, como el
derecho a usar su lengua materna, o a organizarse socialmente, o a preservar y
fortalecer su identidad cultural, o a relacionarse fluidamente con otros
miembros de su mismo grupo étnico por más que se hallen asentados en el
territorio de otro Estado, o a disfrutar de un nivel social que no contraste
agudamente con el del ciudadano medio de su país, constituyen elementos
igualmente determinantes –si no más– del modo en el que los miembros de una
minoría perciben su situación en la sociedad en la que están insertos. Y no
siempre entre unos y otros elementos existe una correlación evidente; más aun,
un atento observador podría llegar a la conclusión de que, a menudo, mecanismos
protectores a nivel parlamentario, generosos y altamente publicitados, no son
sino una cortina de humo tras la que esconder otras regulaciones normativas no tan
favorables en otras áreas de la vida social y política.
Una vez dicho
esto, ¿cuál debería ser nuestra valoración de esta ya larga sucesión de
mecanismos e instituciones a la que acabamos de pasar revista?
Por descontado,
la práctica de hostigar a los grupos representativos de las minorías étnicas
desafiando la constitucionalidad de su existencia, o de marginarlos
políticamente introduciendo requisitos insuperables que les impidan concurrir a
las elecciones no es merecedora de una valoración positiva. Pero ¿cómo
deberíamos valorar la práctica contraria, esta suerte de “discriminación
inversa” que brinda a los grupos políticos de las minorías étnicas privilegios
que son negados a otros?
Para empezar,
esta práctica introduce una excepción al principio constitucional de igualdad
ante la ley y no discriminación por motivos de origen étnico, y ello no puede
ser más que negativamente valorado. Primero, porque se trata de principios
fundamentales en todo Estado democrático y de Derecho; segundo, porque este tratamiento
de privilegio en favor de un específico grupo social –que podría ser aceptable
en muchas otras esferas de la vida pública, como la educación, la cultura o la
asistencia social– está siendo introducido en un ámbito –el de la participación
política– en el que el respeto más escrupuloso hacia el principio de igualdad
resulta absolutamente crucial; y tercero, porque esta excepción a los
principios de igualdad y no discriminación está siendo introducida en un
momento de la evolución política de los países del Este en el que ni el uno ni
el otro se hallan lo suficientemente asumidos e interiorizados como para
tolerar excepciones de ningún tipo.
Y por si con
todo ello no bastara, la experiencia de estos últimos años nos demuestra que
las consecuencias políticas de este tipo de medidas no son ciertamente de lo
más deseable. Privilegiar a los partidos de base étnica –y, con más motivo,
garantizarles su presencia en el parlamento, por marginal que esta sea– puede
estimular la aparición de estos partidos, promover de manera indirecta la
confrontación entre éstos y los de naturaleza no étnica, reducir la presencia
de militantes y candidatos pertenecientes a las minorías étnicas en los cuadros
y en las candidaturas de los partidos de base no étnica, reducir consiguientemente
el interés de éstas últimas formaciones por los asuntos que más directamente
conciernan a las minorías, desincentivar el pluralismo político en el seno de
las propias minorías y –a medio plazo– reforzar la imagen de que estas minorías
constituyen un elemento exógeno y problemático en la vida política del país. Y
si debido al reducido tamaño de la minoría en cuestión esta tendencia a la
confrontación queda descartada, la alternativa no es otra que la –igualmente
poco deseable– de una representación étnica domesticada por el poder y
dependiente de sus mercedes.
Desde esta
perspectiva, la estrategia más razonable para garantizar a las minorías étnicas
la protección que necesitan y que merecen de un modo que no pueda ser
etiquetado de manipulatorio o discriminador, debería estar basada en un grado
muy superior de autonomía local y regional, en una sincera apuesta por un mayor
grado de concienciación política y de participación en las instituciones del
Estado –en especial, a través de las fuerzas políticas interétnicas ya
existentes–, y en una imaginativa complementación del papel representativo de
los parlamentos con el de una red de órganos consultivos cuya voz fuese
necesariamente escuchada cada vez que un asunto resultase de especial
importancia para una determinada comunidad. Y, por descontado, en una
veneración cuasi religiosa hacia el principio de que “el Gobierno es o debe ser
instituido para el provecho, la protección y la seguridad común del pueblo, la
nación o la comunidad”[lxxxiii].
Anexo: situación actual de la
representación parlamentaria
de las minorías étnicas en la Europa del
Este
País y año Nombre
del partido o coalición Comunidad % Escaños
de la última a
la que de (número
elección representa votos y
%)
Albania Partido por la Unidad y los Derechos
1997 Humanos (PMDN) Griega 2’8 4 (2’5)
Bielorrusia
1995 Ninguno – – –
Bosnia-H. Coalición
por una BiH Unificada y Democrática
1998 (KCDBiH), incl. Partido de Acción
Democrática
(SDA) y Partido por BiH (SBiH) Bosnia 32’7 17 (40)
Sloga (incluye SNS, SPRS, SNSD) Serbia 12’0 4 (9’5)
Unión Democrática Croata de BiH (HDZBiH) Croata 11’2 6 (14)
Partido Democrático Serbio (SDS) Serbia 9’1 4 (9’5)
Partido Radical Serbio de la RS (SRSRS) Serbia 6’6 2 (4’7)
Nueva Iniciativa Croata (NHI/HKDU) Croata 2’2 1 (2’3)
Partido Radical de la RS (RSRS) Serbia 1’5 1 (2’3)
Bulgaria Unión por la Salvación Nacional (ONS): incl.
Mo-
1997 vimiento por los Derechos y las
Libertades (DPS) Turca 7’6 19
(7’9)
Croacia Partido del Pueblo Serbio (SNS) Serbia n. d. 1 (0’7)
2000 Comunidad Democrática de los Húngaros de
Croacia (DZMH) Húngara n. d. 1
(0’7)
Independiente Italiana n. d. 1
(0’7)
Alianza de los Rutenos y Ucranianos de Croacia Rut/Ucran. n.
d. 1 (0’7)
Partido Campesino Croata (HSS) Checos/Esl. n. d. 1 (0’7)
Rep. Checa
1998 Ninguno – – –
Eslovaquia Partido
de la Coalición Húngara (SMK/MKP): incl.
1998 Partido Húngaro Cristianodemócrata
(MKDH)
Partido Cívico Húngaro (MNP) y Coexistencia Húngara 9’1 15 (10)
Eslovenia n. d. Italiana n. d. 1
(1’1)
1996 n. d. Húngara n. d. 1
(1’1)
Estonia
1999 Partido del Pueblo Unido de Estonia
(EÜRP) Rusa 6’1 6
(5’9)
Partido Ruso de Estonia (VEE) Rusa 2’0 0 (0’0)
Hungría
1998 Ninguno – – –
Letonia
1995 Partido de los Ciudadanos Rusos de
Letonia Rusa 1’2 0
(0’0)
Lituania Acción Electoral de los Polacos de Lit.
(LLRA) Polaca 3’0 2 (1’4)
1998 Alianza de las Minorías Nacionales de
Lituania (LTMA) Varias 2’4 0
(0’0)
Unión Rusa de Lituania (LRS) Rusa 1’6 0 (0’0)
Macedonia Partido
de la Prosperidad Democrática (PDP),
1998 y Partido Democrático de los Albaneses
(DPA) Albanesa 19’3 25 (20)
Partido Democrático de los Turcos de Macedonia
(DPTM), Partido para la Total Emancipación de
los Gitanos de Macedonia (PCERM), Partido para
la Acción Democrática de Macedonia (SDAM) y
Partido Democrático Progresista de los Gitanos
de Macedonia (DPPRM), en coalición con el
Partido Socialista de Macedonia (SPM) Turca/gitana 4’7 2 (1’6)
Unión de los Gitanos de Macedonia (SRM) Gitana n.a. 1 (0’8)
Moldavia
1998 Ninguno – – –
Polonia Sociedad Sociocultural Alemana de Opole-
1997 Silesia (TSKNSO) Alemana n. d. 2 (0’4)
Rumania Unión Dem. de los Húngaros de Rum. (UDMR) Húngara 6’6 25 (7’2)
1996 Unión de los Armenios de Rumanía (UAR) Armenia n.
d. 1 (0’2)
Com. 'Brastvo' de los Búlgaros de Rum. (CBBR) Búlgara n.
d. 1 (0’2)
Unión Griega de Rumanía (UER) Griega n. d. 1 (0’2)
Comunidad Italiana de Rumanía (CIRI) Italiana n.
d. 1 (0’2)
Com. de Rusos Lipovenios de Rumanía (CRLR) Rusa n.
d. 1 (0’2)
Unión de Polacos de Rum. 'Dom Polski' (UPR) Polaca n. d. 1
(0’2)
Unión
Dem. de los Serbios de Rumania (UDSCR) Serbia n. d. 1
(0’2)
Unión Dem. de los Eslovacos y Checos de
Rumania (UDSCR) Checa/Eslov. n. d. 1
(0’2)
Unión Democrática de los Tártaros Musulmanes
de Rumania (UDTTMR) Tártara n. d. 1
(0’2)
Unión Dem. de los Turcos en Rumanía (UDTR) Turca n.
d. 1 (0’2)
Unión de los Ucranianos de Rumanía (UUR) Ucraniana n.
d. 1 (0’2)
Foro Dem. de los Alemanes de Rumanía (FDGR) Alemana n.
d. 1 (0’2)
Partido de los Romaníes (PR) Gitana n.
d. 1 (0’2)
Unión Cult. de los Albaneses de Rum. (UCAR) Albanesa n.
d. 1 (0’2)
Federación de Com. Hebreas en Rum. (FCER) Judía n.
d. 1 (0’2)
Rusia
1999 Ninguno – – –
Ucrania
1998 Ninguno – – –
Yugoslavia Unión
de los Húngaros de Vojvodina (VMS) Húngara 1’9 3
(2’1)
1996 Lista por el Sandzak (LzS) Musulmana 1’4 1
(0’7)
Coalición de Vojvodina (KV) Húngara 1’3 2 (1’4)
(La Liga Democrática de los Albaneses del Kosovo
–ampliamente considerada
la formación más representativa de esta comunidad–
optó por no participar)
* Este trabajo fue originalmente redactado, con el
título “Ethnic Minorities and Electoral Systems in Eastern Europe: A Dilemma in
Five Paradigms”, para la obra de Jonathan Stein
(ed.): The Politics of National Minority
Participation in Post-Communist Europe: State-Building, Democracy, and Ethnic
Mobilization, M. E. Sharpe, Armonk, NY., 2000. Del mismo han aparecido ya
versiones preliminares en inglés (“Electoral Legislation and Ethnic Minorities
in Eastern Europe: For or Against?”, en Lawrence D. Longley y Drago Zajc
(eds.): Working Papers on Comparative
Legislative Studies III: The New Democratic Parliaments –The First Years,
Research Committee of Legislative Specialists, Appleton, Wi, 1998, págs. 297 a
318) y en húngaro (“Választási törvényhozás és etnikai kisebbségek
Kelet-Európában”, Politikatudományi
Szemle nº 2/1998, págs. 61 a 92).
[i] Véase Sergio
Bartole: “Partecipazione politica e tutela delle minoranze
nell’esperienza delle nuove democrazie dell’Europa centro-orientale”, en Fulco Lanchester (ed.): La legislazione elettorale degli Stati
dell’Europa Centro-Orientale, Dott. A. Giuffrè Editore, Milán, 1995, págs.
125 a 145 (en pág. 126), cuyos argumentos se uguen en este punto.
[ii] Véanse, a título de ejemplo, el art. 12
de la Constitución búlgara de 1991 (“Todo el poder del Estado emana del
pueblo”), o el art. 2.2 de la tantas veces reformada Constitución húngara (“En
la República de Hungría, todo el poder reside en el pueblo, el cual ejerce su
soberanía popular tanto a través de sus representantes electos, como
directamente”).
[iii] Véanse, a título de ejemplo, el art. 2.1
de la Constitución moldava de 1994 (“La soberanía nacional pertenece al pueblo
de la República de Moldavia, que la ejerce directamente o a través de
instituciones representativas, del modo previsto por la Constitución”), y el
3.1 de la Constitución rusa de 1993 (“El pueblo multinacional de la Federación
Rusa es el depositario de la soberanía y la única fuente de poder en la
Federación Rusa”).
[iv] Véanse, respectivamente, el art. 1.2 de
la Constitución croata de 1990 (“En la República de Croacia, el poder emana del
pueblo y pertenece al pueblo en tanto que comunidad de ciudadanos libres e
iguales”), y el 8.1 de la Constitución federal yugoslava de 1992 (“En la
República Federal de Yugoslavia, el poder está confiado a los ciudadanos”).
[v] Véanse, respectivamente, el art. 2.1 de
la Constitución eslovaca de 1992 (“El poder del Estado emana del pueblo, quien
lo ejerce a través de sus representantes, así como directamente”), y el 2.1 de
la Constitución macedonia (“En la República de Macedonia, la soberanía procede
de los ciudadanos y pertenece a los ciudadanos”).
[vi] Art. 3.1 de la Carta de Derechos y
Libertades Fundamentales (que se halla anexa a la Constitución checa de 1992).
A título de ejemplo, podrían citarse las muy similares redaccciones de los
arts. 14 de la Constitución eslovena de 1991 (“Todos en Eslovenia tienen
garantizados derechos humanos y libertades fundamentales iguales, con
independencia de su nacionalidad, raza, sexo, lengua, credo, convicciones
políticas o de otro tipo, estado civil, nacimiento, educación, status social o
cualquier otra condición personal. Todos son iguales ante la ley”) y 12 de la
Constitución estoniana de 1993 (“Todas las personas son iguales ante la ley.
Ninguna persona puede ser negativamente discriminada en base a su nacionalidad,
raza, color, sexo, lengua, origen, religión, creencias políticas o de otro
tipo, estatus económico o social, u otras razones”).
[vii] Véanse, a título de ejemplo, los arts. 66
de la Constitución rumana de 1991 (“1.– En tanto desempeñen su cargo, los
diputados y senadores servirán al pueblo. 2.– Está prohibido todo mandato
imperativo”), y 70.1 de la Constitución albanesa de 1998 (“Los diputados
representan al pueblo y no están vinculados por mandato imperativo alguno”).
[viii] Para los propósitos de este estudio,
asumiré como definición de qué sea una minoría nacional la propuesta por el
art. 2.1 del Convenio para la Protección de las Minorías, adoptado por el
Comité de Ministros del Consejo de Europa, a propuesta de la Comisión Europea
para la Democracia a través del Derecho, el 8 de febrero de 1991. Según esta
definición, una minoría es “un grupo, menor en número que el resto de la
población de un Estado, cuyos miembros, que son ciudadanos de ese Estado,
tienen características étnicas, religiosas o lingüísticas distintas de las del
resto de la población y se hallan guiados por la voluntad de salvaguardar su
cultura, tradiciones, religión y lengua”. Una definición básicamente
coincidente fue la propuesta por el Prof. Capotorti en su condición de ponente
especial para el Subcomisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, que puede
hallarse en UN Doc. E/CN 4/sub. 2/385
rev. 1, pág. 102.
Sobre el tema, véase Mitja Zagar y Ales Novak: “La protección de las minorías nacionales en la
Europa Central y del Este a través del Derecho constitucional e internacional”,
en Carlos Flores Juberías (ed.):
“Derechos y libertades en las nuevas democracias de la Europa del Este”, Humana Iura nº 8/9 (1998/1999), págs. 19
a 69 (esp. 27 a 34).
[ix]
La bibliografía comparada sobre
este particular aspecto de la protección de las minorías étnicas no es
particularmente abundante –en especial, si tenemos en cuenta el enorme caudal
de bibliografía existente sobre tantos otros aspectos del estatuto jurídico de
las minorías–. En todo caso, se deberían mencionar al menos tres estudios que
han sido debidamente tenidos en cuenta: los de Sergio Bartole: “Partecipazione politica...”, cit., págs. 125 a 145; Florence
Benoît-Rohmer y Hilde Hardeman:
“The Representation of Minorities in the Parliaments of Central and Eastern
Europe”, International Journal on Group
Rights nº 2/2 (1994), págs. 91 a 112; y Bernard Owen: “Political Representation of Minorities: Integration
or Segregation”, CSCE ODHIR Bulletin
nº 1/2 (1993), págs. 1 a 5.
[x] “Law on
Elections for the People’s Assembly of the Republic of Albania [enacted
February 4, 1992]”, en Stephen B. Nix
(ed.): Election Law Compendium of Central
and Eastern Europe, IFES/ACEEEO, Kiev, 1995, págs. 14
a 24. El sistema electoral mixto introducido por esta ley fue sustancialmente
reformado en febrero de 1996 por un nuevo texto legislativo que –en esencia–
subrrayó sus aspectos mayoritarios, elevando las cláusulas de barrera y
reduciendo en 15 el número de escaños a repartir a nivel nacional.
[xi] Véase “Loi Electorale d’Albanie du 13
novembre 1990 (nº 7423)”, en Bernard
Owen y Halina Opolska: La re-invention democratique. Les premieres
elections en Europe de l’Est, Association Francaise de Science Politique, París,
1991, págs. 1 a 29.
[xii] Véase Bogdan Szajkowski: “The Albanian Election of 1991”, Electoral Studies nº 11/2 (1992), págs.
157 a 161.
[xiii] Sobre el conflicto greco-albanés y los
problemas planteados por la minoría griega en Albania, véase Louis Zanga: “Albanian-Greek Relations Reach
a Low Point”, RFE/RL Research Report
nº 1/15 (10 de abril de 1992), págs. 18 a 21 y Robert Austin, Kjell
Engelbrekt y Duncan Perry: “Albania’s Greek Minority”, RFE/RL Research Report nº 3/11 (18 de
marzo de 1994), págs. 19
a 24.
[xiv] Hans-Joachim Hoppe: “Demokratischer Machtwechsel in
Albanien”, Osteuropa nº 42/7 (1992),
págs. 609 a 620. El Partido para la Defensa de los
Derechos Humanos obtuvo en 1996 3 escaños, y 4 en 1997.
[xv] Véase
“Constitution of the Republic of Bulgaria”, en International Institute for Democracy: The Rebirth of Democracy. 12 Constitutions of Central and Eastern Europe, Council of Europe Publishing,
Estrasburgo, 1996, págs. 10 a 47.
[xvi] “Bill for
Elections of National Assembly Members, Municipal Councilors and Mayors
[enacted August 20, 1991]”, en Stephen
B. Nix (ed.): Election Law
Compendium..., cit., págs. 40 a 56.
[xvii] Sobre el Movimiento por los Derechos y las
Libertades, véanse los trabajos de S. Riedel:
“Die türkische Minderheit im parlamentarischen Systems Bulgarien”, Südost-Europa nº 42/2 (1993), págs. 100
a 124 y Klaus Schrameyer: “Die
bulgarische Parteien”, Südost-Europa
nº 43/6-7 (1994), págs. 336 a 360.
[xviii] Dos opiniones contrapuestas sobre el
particular pueden hallarse en Snejiana
Botusciarova: “La legislazione elettorale in Bulgaria”, en Fulco Lanchester (ed.): La legislazione..., cit., págs. 267 a 280; y Rumyana Kolarova y Dimitr Dimitrov: “Electoral Law in Eastern
Europe: Bulgaria”, East European
Constitutional Review nº 3/2 (1994), págs. 50 a 55.
[xix] En torno a las sucesivas elecciones
parlamentarias en Bulgaria, véase –entre otros– Stephen Ashley: “[Elections in Eastern Europe:] Bulgaria”, Electoral Studies nº 9/4 (1990), págs. 312 a 318; Dobrinka
Kostova: “Parliamentary Elections in Bulgaria, October 1991”, The Journal of Communist Studies nº 8/1
(1992), págs. 196 a 203; Georgi
Karasimeonov: “Parliamentary Elections of 1994 and the Development of
the Bulgarian Party System”, Party
Politics nº 1/4 (1995), págs. 579 a 589 y Richard Crampton: “The Bulgarian Elections of 19 April, 1999”, Electoral Studies nº 16/4 (1997), págs.
560 a 563.
[xx] Véase
“Constitution of the Russian Federation”, en International
Institute for Democracy: The
Rebirth of Democracy, cit., págs. 359
a 392. La Ley electoral puede hallarse en Stephen B. Nix (Ed.): Election
Law Compendium..., cit., págs. 269 a 294.
[xxi] El sistema electoral ruso es –como se
sabe– mixto, con un 50% de los escaños disputándose por un sistema mayoritario
en distritos uninominales, y el otro 50% disputándose proporcionalmente a nivel
estatal, entre las listas nacionales presentadas por los partidos. Los
principales aspectos de la legislación electoral rusa se hallan descritos en
Carlos Flores Juberías: “Vybory ‘95: las elecciones del 17 de
diciembre a la Duma estatal de la
Federación Rusa”, Cuadernos
Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol nº 13 (1995), págs. 157 a 165.
[xxii] Rumanía introdujo un sistema bastante
similar merced a la Ley de Partidos Políticos de 26 de abril de 1996, aunque
dada la estructura demográfica del país era poco probable que fuese a producir
efectos tan devastadores sobre la representación política de las minorías
étnicas. Con la obvia intención de limitar el excesivo número de partidos, la
nueva ley requirió a los partidos que pretendiesen inscribirse como tales
demostrar que contaban con al menos 10.000 afiliados, así como con delegaciones
locales en al menos quince condados y al menos 300 miembros en cada condado. El
más importante partido de base étnica del país, la Unión Democrática de los
Húngaros de Rumanía, contaba ya entonces con delegaciones en 19 condados, de
modo que las nuevas exigencias legales no supusieron para ella dificultad
alguna. De todos modos, no resulta del todo irrelevante señalar que mientras el
proyecto de ley salido de la cámara baja exigía delegaciones en diez condados y
se conformaba con cien afiliados por condado, el Senado presentó una enmienda
incrementando la cifra de delegaciones hasta veintiuna y la de afiliados hasta
los 300. Auque la enmienda fue derrotada en la fase de comisión conjunta, es
sumamente probable que el tema no haya quedado del todo cerrado, y que los
intentos de amenazar la posición política de la minoría húngara revivan en el
momento menos pensado. Sobre
el tema, véase Michael Shafir:
“Political Engineering and Democratization in the new Law on Political
Parties”, Transition nº 2/14 (1996),
págs. 60 a 63.
[xxiii] En torno al
más reciente desarrollo del sistema de partidos ruso, véase, Matthew Wyman, Bill Miller, Stephen White
y Paul Heywood: “The Russian Elections of 12
December 1993”, Electoral Studies nº
13 (1994), págs. 254 a 271; Ian
McAllister y Stephen White: “Democracy, Political Parties
and Party Formation in Post-communist Russia”, Party Politics nº 1/1 (1995), págs. 49 a 72 y
Carlos Flores Juberías: “Vybory ‘95...”, cit.
[xxiv] Véase el texto de la Constitución checa en
“Constitution of the Czech Republic”, en International
Institute for Democracy: The
Rebirth of Democracy…, cit., págs. 89 a 111.
[xxv] “Law of the
Czech National Council of 28 August 1990, on Elections to Czech National
Council”, en Stephen B. Nix
(ed.): Election Law Compendium...,
cit., págs. 86 a 98.
[xxvi] En torno a la Carta checa, véase Mahulena Hosková: “Die Charta der Grundrechte
und Grundfreiheiten der CSFR”, Europäische
Grundrechte Zeitschrift nº 18/16-17 (1991), págs. 369 a 374 y 397 a 402; y
Helmut Slapnicka: “Das
tschechoslowakische Verfassungsprovisorium”, Osteuropa Recht nº 4 (1991), págs. 269 a 270 y 275 a 285. El texto
en inglés de la misma puede hallarse en el Bulletin
of Czechoslovak Law nº 30/1-2 (1991), págs. 11 a 28, precedido de un breve
comentario introductorio de Jan Aud
(págs. 5 a 9)
[xxvii]
Llegados a este
punto no sería justo pasar por alto el hecho de
que esa política ha sido altamente favorecida por el hecho de que la República
Checa sea uno de los Estados más étnicamente homogéneos de la región. Y, más
aún, por el hecho de que su minoría más numerosa –los 315.000 eslovacos
asentados en suelo checo, que representan el 3’1% de la población– esté
compuesta por personas de una cultura y una lengua muy cercanas a la checa y
que –además– carecen en su mayoría de raíces históricas, toda vez que se
asentaron en territorio checo atraídos por la política de industrialización de
la época socialista y han decidido permanecer en él de manera voluntaria, con
lo que su identificación con el nuevo Estado checo no ha resultado
especialmente problemática. En todo caso, también debería señalarse que un
importante porcentaje de esos eslovacos son en realidad de etnia gitana, y que la
política de nacionalizaciones checa ha discriminado negativamente a éstos
respecto de los puramente eslovacos. Aunque el análisis de esta parte del
problema cae más allá de los objetivos de este estudio, puede consultarse sobre
el particular el informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados The Czech and Slovak
Citizenship Laws and the Problem of Statelessness, de febrero de 1996.
[xxviii] En torno a los principales aspectos del
sistema de partidos eslovaco, véase Sonia
Szomolányi y Grigorij Meseznikov
(eds.): The Slovak Path of Transition –To
Democracy?, SPSA, Bratislava, 1994 y Slovakia:
Parliamentary Elections 1994 -Causes -Consequences -Prospects,
SPSA/Friedrich Ebert Foundation, Bratislava, 1995.
[xxix] Véanse,
respectivamente, “Law of Ukraine on Election of Peoples’ Deputies of Ukraine
[enacted November 18, 1993, as amended on December 22, 1994]”, “[Macedonian]
Law on Election and Recall of Representatives and Assemblymen” (derogada en
julio de 1998 por un nuevo conjunto de leyes electorales), y “Law of the
Republic of Belarus on Elections to the Deputies to the Supreme Council of the
Republic of Belarus [enacted October 27, 1989 and amended December 1994]”, en Stephen B. Nix (Ed.), Election Law Compendium..., cit., págs. 346
a 359, 192 a 202 y 26 a 38.
[xxx]
En todo caso, no debería
perderse de vista el hecho de que en este tipo de sistemas el gerrymandering puede provocar
devastadoras consecuencias sobre la representación de las minorías étnicas,
como bien claramente han podido comprobar los albaneses afincados en la región
occidental de Macedonia, repetidamente perjudicados en sus intereses por la
creación de distritos de mayor tamaño en las áreas de población albanesa y de
menor tamaño en las de población eslava. Sobre el particular, véase Robert W. Mickey: “Unstable in a Stable Way”, Transition nº 1/1 (1995), págs. 38 a 41
y Robert W. Mickey y Adam Smith Albion:
“Success in the Balkans? A Case Study of Ethnic Relations in the Republic of
Macedonia”, en Ian M. Cuthbertson
y Jane Leibowitz (eds.): Minorities. The New Europe’s Old Issue, IEWS, Nueva York, 1993.
[xxxi] “Law on
Elections to Parliament [enacted October 14, 1993]”, en Stephen B. Nix (Ed.): Election Law Compendium..., cit.,
págs. 204 a 218. La ley fue sustituida por un nuevo
texto de 21 de noviembre de 1997.
[xxxii] Véase sobre
el particular Jeff Chin y Steven D. Roper: “Ethnic Mobilization and
Reactive Nationalism: The Case of Moldova”, Nationalities
Papers nº 23/2 (1995), págs. 291 a 327 y William Crowther: “La construcción de las
instituciones democráticas en Moldavia”, en Carlos Flores Juberías (Dir.): Las
nuevas instituciones políticas de la Europa Oriental, CEC/IVEI,
Madrid/Valencia, 1997, págs. 657
a 686.
[xxxiii] “Resolution on
Procedure for Enacting the Law on Elections to Parliament”, en Republic of Moldova Parliamentary Elections.
February 27, 1994, IFES, Washington, DC., 1995, págs. I/29 a I/31
[xxxiv] “Law on Sejm Elections [enacted July 3, 1991]”,
en Stephen B. Nix (Ed.): Election Law Compendium..., cit., págs.
220 a 242. Un comentario a la misma puede hallarse en David McQuaid: “The ‘War’ over the Election
Law”, RFE/RL Report on Eastern Europe nº 1/31 (2 de agosto de 1991).
[xxxv] Sobre la ley
electoral de 1993, véase Louisa Vinton:
“Poland’s New Election Law: Fewer Parties, Same Impasse?”, RFE/RL Research Report nº 2/28
(9 de julio de 1993), págs. 7 a 17 y Elzbieta
Morawska: Poland, manuscrito
inédito, University of Chicago Center for the Study of Constitutionalism in
Eastern Europe.
[xxxvi] Para un breve análisis de la cuestión, véase
Jan Wawrzyniak: “La legislazione
elettorale in Polonia”, en Fulco
Lanchester (ed.): La legislazione
elettorale..., cit., pág. 181.
[xxxvii] Para una comparación entre los resultados de
las elecciones de 1991 y los de 1993, véase Marian T. Grzybowski: “Parliamentary Elections in Czech and Slovak
Republics and in Poland, 1991-1993. In Search for an Adequate Electoral System”, Comunicación presentada en
el XVI IPSA World Congress, Berlín,
del 21 al 25 de agosto de 1994; y Paul G. Lewis:
“Party Development and Political Institutionalization in Post-Communist
Poland”, Europe-Asia Studies nº 46
(1994), págs. 777 a 799.
[xxxviii] Paradójicamente, bajo la menos restrictiva Ley
de 3 de julio de 1991, la representación de las minorías étnicas en el Sejm fue más de tres veces superior: la
minoría alemana logró siete escaños, el Movimento por la Autonomía de Silesia
logró dos, y obtuvieron uno cada uno la Asociación de Residentes de Podhele, el
Partido Ortodoxo Oriental, el Partido de la Región de Wielopolska y la
Coalición Electoral del Grupo Étnico de Piast. Sobre la historia y la
significación política de la minoría alemana en Polonia, véase Tomasz Kamusella: “Asserting Minority Rights
in Poland”, Transition nº 2/3 (9 de
febrero de 1996), págs. 15
a 18 y Tomasz Kamusella y Terry Sullivan: “The Germans in Upper
Silesia: the Struggle for Recognition”, en Karl Cordell (ed.): Ethnicity
and Democratisation in the New Europe, Routledge, (Londres, 1999, págs. 169
a 181
[xxxix] “Loi No. LXIV de l’an 1990 sur les élections
des députés locaux des collectivitès locales et des Maires”, en Bernard Owen y Halina Opolska: La
re-invention democratique..., cit., págs. 40 a 65.
[xl] Véase Carmen González Enríquez: “Las elecciones generales y locales
húngaras de 1990”, Revista del Centro de
Estudios Constitucionales nº 9 (1991), págs. 225 a 250.
[xli] Este fue el sistema utilizado para elegir
a la totalidad de los concejales en los municipios de menos de 10.000
habitantes, así como para elegir a la mitad de los de las ciudades de de más de
10.000 habitantes a a los de los 22 distritos de la capital.
[xlii] Este fue el sistema utilizado, en cambio,
para la elección de los restantes concejales en las ciudades de más de 10.000
habitantes, y en los distritos de la capital.
[xliii] “Law on
Elections to the Seimas [enacted July
9, 1992]”, en Stephen B. Nix
(ed.): Election Law Compendium ..., cit.,
págs. 164 a 175.
[xliv] En torno a las elecciones de octubre de
1992, véase Saulius Girnius: “The
Parliamentary Elections in Lithuania”, RFE/RL
Research Report nº 1/48 (4 de
diciembre de 1992), pág. 6 a 12.
[xlv] Véase OMRI
Daily Digest de 28 de junio de 1996.
[xlvi] “Décret-Loi pour les élections
présidentielles et législatives”, en Bernard
Owen y Halina Opolska: La re-invention democratique..., cit.,
págs. 1 a 29.
[xlvii] “The Law on
the Elections of Representatives in the Parliament (Sabor) of the Republic of Croatia”, en Stephen B. Nix (ed.): Election Law Compendium..., cit., págs. 58 a 67.
[xlviii] “Law on
Elections to the Chamber of State [National Assembly, enacted March 10, 1992]”,
en Stephen B. Nix (ed.): Election Law Compendium..., cit., págs.
332 a 344.
[xlix] En torno al
sistema electoral rumano de 1990, véase Daniel
Nelson: “[Elections in Eastern Europe:] Romania”, Electoral Studies nº 9/4 (1990), págs. 355 a 366.
[l] En torno
a la UDMR véase Edith Oltay: “The
Hungarian Democratic Federation of Romania: Structure, Agenda, Alliances”, RFE Report on Eastern Europe nº 2/29
(1991), págs. 29 a 35. Datos un tanto más actualizados de esta
formación pueden hallarse en la entrevista de Michael Shafir con Imre Borbely
–acompañada de los comentarios del autor–, que publica Transition nº 1/19 (20 de octubre de 1995), págs. 32 a 36.
[li] Sobre las primeras elecciones competitivas
en Rumanía, véanse –entre otros– Tom
Gallagher: “Romania. The
Disputed Election of 1990”, Parliamentary
Affairs nº 44/1 (1991), págs. 79 a 93 y Daniel Nelson: “[Elections...”, cit.
[lii] “Law No.
68/1992, on the Election to the Chamber of Deputies and the Senate [enacted
July 15, 1992]”, en Stephen B. Nix
(Ed.): Election Law Compendium...,
cit., págs. 244 a 263.
[liii] Sobre esta cuestión, aunque muy
sintéticamente, véase Michael Shafir:
“Romania’s New Electoral Laws”, RFE/RL
Research Report nº 1/36 (11 de
septiembre de 1992), pág. 25.
[liv] No es en modo alguno irrelevante señalar
que el art. 59 in fine de la
Constitución establece que “los ciudadanos de una minoría nacional tienen
derecho a ser representados por sólo una organización”, afirmación que entraña
poco menos que una prohibición constitucional del pluralismo político en el
seno las comunidades étnicas minoritarias, cuya relevancia en el conjunto de la
población de Rumanía no es nada desdeñable. Consecuentemente, cada comunidad
tuvo que vertebrarse políticamente en torno a una única organización, de manera
que –además de las tres ya mencionadas– con el tiempo aparecieron la Unión de
los Armenios de Rumanía, la Unión Búlgara Banato-Rumanía, la Unión Griega de
Rumanía, la Comunidad Italiana de Rumanía, la Comunidad de Rusos Lipovenios de
Rumanía, la Unión de Polacos de Rumanía ‘Dom Polski’, la Unión Democrática de
Serbios y Krashovanios de Rumanía, la Unión Democrática de los Eslovacos y los
Checos de Rumanía, la Unión Democrática de los Tártaros Musulmanes de Rumanía,
la Unión Democrática Turca de Rumanía y la Unión de los Ucranianos de Rumanía.
Subsiguientemente, los reglamentos parlamentarios exigirían a todos los
diputados pertenecientes a las dichas minorías que hubiesen conseguido su
representación gracias a las provisiones del art. 59 de la Constitución, que
formasen un único grupo parlamentario, recortando así de nuevo la expresión del
pluralismo político existente en la cámara. En todo caso la UDMR, al haber
obtenido sus escaños por la sola fuerza de sus votos y con independencia de las
previsiones constitucionales en cuestión, fue capaz de formar sus propios
grupos, con 27 diputados en la Asamblea y 12 senadores en la cámara alta.
[lv] Señalemos simplemente que el sistema
previsto por la ley electoral de 1992 fue un sistema mixto, en el que 60
escaños eran distribuidos proporcionalmente en un distrito nacional único entre
las listas de los partidos que hubiesen superado el 3% de los votos (art. 24),
y que los restantes 60 escaños (más los cuatro asignados a las minorías
étnicas) eran distribuidos por un sistema de mayoría simple en distritos
uninominales de tamaño aproximadamente idéntico (art. 23).
[lvi] Véase Mirjana Kasapovic y Nenad
Zakosek: “Elections and the Emerging Party System in Post-Socialist Croatia”,
Comunicación presentada en el XVI IPSA
World Congress, Berlín, del 21 al 25 de agosto de 1994.
[lvii] La naturaleza mixta del sistema vigente
fue mantenida, pero la importancia relativa de sus dos componentes se alteró:
en adelante, 80 escaños serían elegidos proporcionalmente, mientras que sólo 28
lo serían en distritos uninominales. Además, las cláusulas de barrera serían
significativamente elevadas, pasado a situarse en el 5% para los partidos, el
8% para las coaliciones de dos fuerzas, y el 11% para las de tres o más
componentes. Véase Narodne Novine nº 68 (1995) y Nenad Zakosek: “The Emergence of a New
Parliament in an Unfavourable Environment: Croatian Parliament 1990-1996”,
Comunicación presentada en la RCLS
International Conference “The New Democratic Parliaments: The First Years”, Ljubljana-Portoroz,
junio de 1996.
[lviii] Véase
“Law on the Election of Representatives of the Croatian National Parliament”,
en la página web del Sabor croata (http://www.sabor.hr).
[lix]
Los resultados
electorales pueden ser hallados en
http://www.izbori.hr. La nueva ley electoral alteró además varios de los
aspectos más fundamentales del sistema electoral vigente, transformando el
sistema mixto existente hasta la fecha en uno enteramente proporcional y de lista
sobre la base de 10 distritos de base territorial dotados de 14 escaños cada
uno, más otros dos especiales para la elección de representantes de los croatas
de la diáspora y de las minorías étnicas. La cláusula de barrera quedaría en el
5%.
[lx] Una versión en inglés de los artículos
dedicados a las minorías étnicas, acompañada de otras disposiciones legales
relevantes al caso puede hallarse en Vera
Klopcic y Janez Stergar
(eds.): Ethnic Minorities in Slovenia,
Institute for Ethnic Studies/Information Bureau of the Republic of Slovenia,
Ljubljana, 1994, págs. 40 a 69.
[lxi] Véase Vera Klopcic y Janez
Stergar (eds.): Ethnic Minorities
in Slovenia, cit., pág. 8.
[lxii] En torno al sistema electoral empleado en
Eslovenia, véase Franc Grad: “The
Slovene Electoral System”, en Fulco
Lanchester (ed.): La legislazione
elettorale..., cit., págs. 245 a 267. Sobre los aspectos más específicos
del subsistema electoral utilizado para la elección de los representantes de
las minorías nacionales, véase Vera
Klopcic y Janez Stergar
(eds.): Ethnic Minorities in Slovenia,
cit., págs. 22 a 23.
[lxiii] Sin embargo, y como señala Bartole (Sergio Bartole: “Partecipazione
politica...”, cit., pág. 138), esto es sólo el resultado de la interpretación
dominante de la ley electoral de 1992, que es completamente ambigua al
respecto. Por ello, no es posible asegurar si en el futuro esto seguirá siendo
así o no. En todo caso, no es irrelevante mencionar que los representantes de
las minorías en el parlamento disfrutan de un especial derecho de veto sobre
todas las medidas que afectan directamente a las comunidades a las que
representan.
[lxiv] “Act No.
XXXIV of 1989 on the Election of Members of Parliament”, en Bernard Owen y Halina Opolska: La
re-invention democratique..., cit., págs. 1 a 31.
[lxv] Nos referimos a los gitanos (entre 400 y
600.000), alemanes (entre 200 y 220.000), eslovacos (alrededor de 110.000),
croatas (alrededor de 80.000), serbios (alrededor de 5.000), eslovenos
(alrededor de 5.000) y judíos (menos de 5.000). Véase National
and Ethnic Minorities in Hungary, Fact Sheets on Hungary No. 9, Ministry of
Foreign Affairs, Budapest, 1991, 4 págs.
[lxvi] Véase Edith Oltay: “Hungary Passes Law on Minority
Rights”, RFE/RL Research Report nº
2/33 (20 de agosto de 1993), págs. 57 a 61.
[lxvii] En todo caso, debería señalarse que esta
intencionada obstaculización de la representación política de las minorías
étnicas no ha impedido que la Asamblea Nacional húngara sea un parlamento
bastante diverso desde el punto de vista de su composición étnica. Durante su
primera legislatura (1990-1994), los diferentes partidos que alcanzaron
representación en la cámara situaron en la misma a ocho diputados de origen
alemán, dos gitanos, un judío, un armenio, un polaco, un eslovaco y un croata,
siendo la Alianza de los Demócratas Libres (SzDSz) el partido más diverso de la
cámara. Los datos son de Florence
Benoît-Rohmer y Hilde Hardeman:
“The Representation...”, cit., pág. 110.
[lxviii] En la antigua República Federal Checoslovaca
tanto la República Checa como Eslovaquia disponían de 75 escaños cada una en la
Cámara de las Naciones. En la República Federal Yugoslava –y a tenor de lo
dispuesto en la Constitución de 27 de abril de 1992– tanto Serbia como
Montenegro envían 20 representantes a la Cámara de las Repúblicas, a pesar de
que el peso demográfico de Serbia es diecisiete veces superior al de
Montenegro. En la Federación Rusa, la Constitución de 25 de diciembre de 1993
contempla una cámara alta –el Consejo de la Federación– compuesto por dos
representantes de cada uno de los 89 sujetos de la federación, representados
así igualitariamente pese a sus diferencias poblacionales y de denominación
(repúblicas, krais, oblasts, ciudades federales, oblast autonómo y distritos autónomos).
[lxix] En aquellos momentos la población de Bosnia
comprendía un 40% de musulmanes, un 32% de serbios y un 18% de croatas;
subsiguientemente los candidatos musulmanes del Partido de Acción Democrática
(SDA) obtuvieron un 41’2 % de los votos, los serbios del Partido Democrático
Serbio (SDS) un 34’5% y los croatas de la Comunidad Democrática Croata (HDZ) un
20’7%. Véase al respecto John B. Allcock: “Yugoslavia”, en Bogdan Szajkowski (ed.): New Political Parties of Eastern Europe and the Soviet Union,
Longman, Harlow, 1992.
[lxx] Para la Presidencia colectiva, los
candidatos musulmanes Fikret Abdic y Alija Izetbegovic obtuvieron
respectivamente el 44 y el 37% de los votos; los serbios Nikola Koljevic y
Biljana Plavsic, el 25 y el 24%; y los croatas Stjepan Kljuic y Franjo Boras,
el 21 y el 19%. Ejup Ganic fue elegido en representación de todas las demás
comunidades del país. Véase John
B. Allcock: “Yugoslavia”, cit.
[lxxi] El texto del Acuerdo de Paz de Dayton para
Bosnia puede hallarse en la página web de la Misión de la OSCE en
Bosnia-Hercegovina (http://www.oscebih.org/documents/docs.htm).
[lxxii] La ley electoral bosnia puede hallarse en
la página web de la Misión de la OSCE en Bosnia-Hercegovina (http://www.oscebih.org/documents/docs.htm),
donde también se hallan disponibles los resultados de las elecciones
presidenciales y parlamentarias de 1998 (http://www.oscebih.org/98results/el98-results.htm).
[lxxiii] Adviértase que el texto de la Constitución
mueve en ocasiones a la confusión, toda vez que utiliza unos términos a veces
distantes de los habitualmente utilizados por los medios de comunicación al
informar acerca de la crisis bosnia. Así, la “Federación de Bosnia-Hercegovina”
no es el término que define al Estado, sino a la fracción de éste conjuntamente
habitada por las comunidades croata y musulmana –a la que, por lo demás, la
Constitución prefiere denominar “bosniaca”. La “Federación” y la “Republika
Srpska” son “entidades”, y es su agregación la que da lugar a la “República de
Bosnia-Hercegovina”. Una buena guía para comprender mejor el sistema político y
constitucional bosnio es el trabajo de Jean-Manuel Larralde: “República de Bosnia-Hercegovina: un Estado federal
atípico y frágil”, Cuadernos
Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol nº 18-19 (1997), págs.
115 a 131.
[lxxiv] Este trabajo ha obviado conscientemente uno
de los casos más complejos que afectan a la participación política de las
minorías étnicas en la Europa del Este. Me refiero al estatuto de la minoría
rusa en las Repúblicas Bálticas y, más exactamente, a los problemas derivados
de la renuencia de esos nuevos Estados a la hora de garantizar a éstos plena,
incondicionada e inmediata ciudadanía. Esto ha sido así básicamente por
considerar que este problema se encuentra más allá del ámbito de la legislación
electoral –y, por lo tanto, de los márgenes de este estudio– toda vez que las
leyes electorales se limitan a regular de
qué modo los ciudadanos de un Estado van a poder emitir su voto y cómo va
éste a ser contabilizado y transformado en escaños, pero no de quiénes
van a ser o a dejar de ser ciudadanos de ese Estado, toda vez que ello entraña
un problema constitucional –o hasta preconstitucional–. En todo caso, el tema
ha sido abordado ya por un numeroso grupo de estudiosos, por lo que podemos
encontrar interesantes aproximaciones al mismo en Florence Benoît-Rohmer y Hilde Hardeman: “The Representation...”,
cit., págs. 102 a 107;
Dzintra Bungs, Saulius Girnius y Riina Kionka:
“Citizenship Legislation in the Baltic States”, RFE/RL Research Report nº 1/50 (1992), págs. 38 a 40; Bart Driessen: “Slav non-citizens in the
Baltics”, International Journal on Group
Rights nº 2/2 (1994), págs. 113 a 138 y H.
J. Uibopuu: “Dealing with Minorities –A Baltic Perspective”, The World Today nº 48/6 (1992), págs.
108 a 109. Interesantes estudios de caso son los de George Ginsburgs: “Lithuanian Citizenship
Issues: The Temptations of ‘Purity’”, The
Parker School Survey of East European Law nº 2/9 (1991), págs. 9 a 10;
Richard J. Krickus: “Latvia’s
‘Russian Question’“, RFE/RL Research Report
nº 2/18 (1993), págs. 29 a 34 y Vello A.
Pettai: “Shifting Relations, Shifting Identities: The Russian Minority
in Estonia After Independence”, Nationalities
Papers nº 23/2 (1995), págs. 405 a 412.
[lxxv] Sobre los diferentes tipos de sistemas
proporcionales y sus variables, véase Rein
Taagepera y Matthew S. Shugart:
Seats and Votes. The
Effects and Determinants of Electoral Systems, Yale University Press, New Haven, Ct., 1989, passim;
y Arend Lijphart et al.: Electoral Systems and Party Systems. A Study
of Twenty-Seven Democracies, 1945-1990, Oxford University Press, Oxford,
1995, págs. 21 a 39.
[lxxvi] Sobre el tamaño, la funcionalidad y los
efectos de las barreras electorales, véase Rein Taagepera y Matthew
S. Shugart: Seats and Votes..., cit.,
págs. 133 a 135, así como Arend Lijphart
et al.: Electoral Systems..., cit.,
págs. 25 a 30.
[lxxvii] A este respecto, cabría dejar constancia de
que todos y cada uno de los sistemas proporcionales que hemos procedido a
analizar en estas páginas presenta una o más cláusulas de barrera. Éstas
oscilan entre un asequible 3% (Croacia y Rumanía en el caso de los partidos),
un más exigente 4% (Albania, Bulgaria, Letonia, Lituania y Moldavia), y un
estricto 5% (la República Checa, Eslovaquia y Polonia, para partidos
concurriendo en solitario, y Rusia para todo tipo de formaciones electorales)
llegando a porcentajes abiertamente exagerados del 7, el 8, el 9, el 10 e
incluso en 11% (Croacia y la República Checa) para coaliciones con un número
más elevado de miembros. En todos esos casos los porcentajes se calculan a
nivel nacional, pero en países como Estonia y Polonia estas cláusulas son
complementadas con otras adicionales, para tamizar el acceso al reparto de
escaños sobrantes o de lista nacional.
[lxxviii]
Sobre el particular,
véase Carlos Flores Juberías:
“The Breakup of the Czechoslovak Federation: Political Strategies and
Constitutional Choices”, Il Político
nº 4/LXI (1996), págs. 537 a 562.
[lxxix] Sobre los diferentes tipos de sistema
mayoritario, véase Rein Taagepera
y Matthew S. Shugart: Seats and Votes..., cit., passim, y
Arend Lijphart et al.: Electoral Systems..., cit., págs. 16 a
21.
[lxxx] Véanse, respectivamente, Robert Austin, Kjell Engelbrekt y Duncan Perry: “Albania’s Greek Minority”,
cit. y Wolfgang Höpken: “Die Wahlen
in Bulgarien –ein Pyrrus Sieg für die Kommunisten?”, Südost-Europa nº 39/7-8 (1990), págs. 429 a 457.
[lxxxi] Sobre este asunto, tan ampliamente debatido
por la doctrina, puede verse el artículo seminal de Maurice Duverger: “The Influence of Electoral
Systems on Political Life”, International
Social Science Bulletin nº 3 (1951), págs. 314 a 352, junto con los
estudios más amplios y más recientes compilados por Arend Lijphart y Bernard Grofman (eds.): Choosing an Electoral System: Issues and Alternatives, Praeger,
Nueva York, 1986 y Bernard Grofman
y Arend Lijphart (eds.): Electoral Laws and ther Political
Consequences, Agathon Press, Nueva York, 1986.
[lxxxii] Para cada uno de estos tres aspectos véanse,
respectivamente, los arts. 13, 15, 53 y 58 de la Ley Electoral albanesa de 4 de
febrero de 1992, en Stephen B. Nix
(Ed.): Election Law Compendium ..., cit.,
págs. 14 a 24.
[lxxxiii] Virginia Declaration of Rights, Secc. III
(versión española en Luis Sánchez Agesta
(ed.): Documentos constitucionales y
textos políticos, Editora Nacional, Madrid, 1976, págs. 55 a 58.